中美國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系比較研究

潘長城 金 浩高級 陳 健高級 張英香 孫成功

(中國船舶重工集團(tuán)公司 第七一四研究所，北京 100101)

0 引言

安全生產(chǎn)是武器裝備研制的生命線，事關(guān)科研生產(chǎn)人員生命安全，事關(guān)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)。隨著我國國防科技工業(yè)改革不斷深入，武器裝備研制任務(wù)要求不斷提升等，安全生產(chǎn)監(jiān)管形勢與挑戰(zhàn)日益突顯，特別是軍工危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域已成為我國國防工業(yè)生產(chǎn)安全事故的“高發(fā)區(qū)”，給人民群眾生命安全和武器裝備研制帶來了惡劣影響。健全完善國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系不僅是降低生產(chǎn)安全事故的基礎(chǔ)和前提，更是加快推進(jìn)我國武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。

在國內(nèi)外安全管控體系方面，雖然已有不少學(xué)者開展相關(guān)研究，但研究對象和成果主要集中在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與杜邦安全管理體系[1]、HSE與OHSAS管理體系[2]、?；愤\(yùn)輸[3]、事故報(bào)告與調(diào)查處理[4]及社區(qū)消防安全[5]等民口安全管理問題上，對國內(nèi)外國防工業(yè)領(lǐng)域，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系的研究尚屬空白。本文以美國國防部為對象，系統(tǒng)研究其危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控組織體系、法制體系和特色化監(jiān)管模式，通過中美比較研究總結(jié)歸納我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系建設(shè)存在的不足及對應(yīng)措施建議，研究成果為我國國防工業(yè)及一般工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1 中美國防工業(yè)危化品安全管控組織體系比較

1.1 美國國防工業(yè)

國防部是美國國防工業(yè)領(lǐng)域(除核工業(yè)、航空、航天以外)的主管部門，其危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管范圍覆蓋海陸空各軍事部門、國防機(jī)構(gòu)、國防部現(xiàn)場活動(dòng)及國防部內(nèi)的所有其他組織實(shí)體，同時(shí)依托國防采辦合同對其承包商實(shí)施合同監(jiān)管[6]。

在美國國防部，危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管部門在2017財(cái)年國防授權(quán)法案的行政改革下，經(jīng)歷一次重要機(jī)構(gòu)調(diào)整。2017年之前，國防部負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的一級綜合主管部門是負(fù)責(zé)采購、技術(shù)與后勤辦公室(副部長級)，主要負(fù)責(zé)國防采辦、技術(shù)研發(fā)、后勤與物資準(zhǔn)備、設(shè)施與環(huán)境等管理工作，其下設(shè)置負(fù)責(zé)能源、設(shè)施和環(huán)境公辦室(助理部長級)和環(huán)境、安全和職業(yè)健康辦公室(助理部長幫辦)等具體負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的二、三級部門。2017年以后，為進(jìn)一步強(qiáng)化國防軍事技術(shù)研發(fā)能力，突出國防采辦部門職權(quán)，優(yōu)化商業(yè)采購組織形式，國防部將原負(fù)責(zé)采購、技術(shù)與后勤辦公室拆分為負(fù)責(zé)研究與工程辦公室(副部長級)和采辦與后勤辦公室(副部長級)2個(gè)獨(dú)立平行部門，原職能保持不變并將危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管職能保留在采辦與后勤辦公室，對應(yīng)二、三級部門名稱分別變更為后勤辦公室和環(huán)境辦公室[7]。此外，國防部還下設(shè)有國防合同管理局、國防后勤局以及國防爆炸物安全委員會(huì)等獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向各自分管辦公室進(jìn)行危險(xiǎn)化學(xué)品安全相關(guān)工作的匯報(bào)，如圖1。

圖1 國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理組織架構(gòu)圖Fig.1 Organization chart of hazardous chemicals safetymanagement in the US defense industry

后勤辦公室負(fù)責(zé)制定危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)安全政策、條例和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和指導(dǎo)國防物資采購過程中的危險(xiǎn)化學(xué)品管理；環(huán)境辦公室負(fù)責(zé)國防部危險(xiǎn)化學(xué)品政策程序的具體執(zhí)行與實(shí)施，并對國防部爆炸物安全委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督管理；國防合同管理局由負(fù)責(zé)采辦與后勤的副部長領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)將國防爆炸物等危險(xiǎn)化學(xué)品全壽周期的安全管理要求納入國防采辦合同，并進(jìn)行監(jiān)督管理；國防后勤局由負(fù)責(zé)后勤的助理部長領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)采購、管理、儲(chǔ)存和分發(fā)幾乎所有軍方需要使用的消耗品，包括工業(yè)用品、危險(xiǎn)化學(xué)品等；國防部爆炸物安全委員會(huì)負(fù)責(zé)控制和預(yù)防人員、財(cái)產(chǎn)免受國防爆炸物的潛在危害，制定爆炸物在全生命周期中的使用及管理要求。

在美國，大多數(shù)國防活動(dòng)都還需符合安全、交通運(yùn)輸及環(huán)保立法的要求，并受到法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。職業(yè)安全健康管理局是美國全國性安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，交通運(yùn)輸部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、聯(lián)邦環(huán)保局、化學(xué)品安全與危險(xiǎn)調(diào)查局等其他機(jī)構(gòu)均在各自行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對危險(xiǎn)化學(xué)品發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管作用。

1.2 我國國防工業(yè)

國防科工局是我國國防工業(yè)領(lǐng)域(涵蓋核、航天、航空、兵器、船舶和軍工電子6大行業(yè))的主管部門，前身是1982年成立的國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，隸屬于中央軍委，工作上受國務(wù)院和中央軍委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。2008年隨著《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，國務(wù)院正式組建國防科工局(副部級)，并由工業(yè)和信息化部管理。在管理職能上，國防科工局延續(xù)國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)除核電管理外的全部職責(zé)，負(fù)責(zé)組織管理國防科技工業(yè)計(jì)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)的制定與執(zhí)行情況監(jiān)督等[8]。

在危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管方面，國防科工局下設(shè)有安全生產(chǎn)主管部門，具體負(fù)責(zé)取得武器裝備科研生產(chǎn)許可的軍工集團(tuán)公司及其所屬成員單位的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。此外，在北京等全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府設(shè)立有國防科技工業(yè)辦公室執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)軍工單位的屬地監(jiān)管。

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》等要求，除國防科工局外，我國國防工業(yè)領(lǐng)域在涉及民品科研生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)還需接受應(yīng)急管理部的綜合監(jiān)管，以及國務(wù)院國資委作為國有資產(chǎn)出資人的督促管理等。

1.3 中美比較分析

(1)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，美國國防部設(shè)置由負(fù)責(zé)采辦與后勤的副部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)化學(xué)品三級監(jiān)管組織，此外還分別對國防武器裝備科研生產(chǎn)合同、國防物資采辦以及國防爆炸物等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施歸口管理，管理線條清晰，權(quán)責(zé)分配明確。而我國國防工業(yè)則呈現(xiàn)為行業(yè)監(jiān)管與屬地監(jiān)管相結(jié)合的組織管理模式，行業(yè)上由國防科技工業(yè)局下設(shè)的安全生產(chǎn)主管部門具體負(fù)責(zé)監(jiān)督管理與指導(dǎo)，地方國防工業(yè)辦公室由于設(shè)置在地方政府，在執(zhí)行屬地監(jiān)管時(shí)難免需要接受行業(yè)和地方的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，權(quán)責(zé)界面存在一定交叉。

(2)在監(jiān)管方式上，美國國防部主要是對所屬行政機(jī)構(gòu)、科研院所、學(xué)校、國有軍工企業(yè)等實(shí)施垂直管理，此外，還對承擔(dān)武器裝備生產(chǎn)研制的私有企業(yè)(合同承包商)，如波音公司、通用動(dòng)力公司等實(shí)施作為合同發(fā)包方的監(jiān)督管理，并持續(xù)追蹤至整個(gè)武器裝備交付和使用周期。我國國防工業(yè)主要依托武器裝備科研生產(chǎn)許可對各大軍工集團(tuán)公司及其成員單位、地方軍工單位實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品安全的事中、事后監(jiān)管，國防科研生產(chǎn)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批及過程管控由于歸口在項(xiàng)目計(jì)劃部門，安全主管部門發(fā)揮的事前監(jiān)督與指導(dǎo)職能相對有限。

2 中美國防工業(yè)?；钒踩芸胤ㄖ企w系比較

2.1 美國國防工業(yè)

美國危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管主要是通過國會(huì)立法、政府依法規(guī)范管理、企業(yè)依法合規(guī)運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的。1970年，美國國會(huì)頒布《職業(yè)安全與健康法》，并成為指導(dǎo)政府安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的首部立法，之后在危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域又陸續(xù)頒布了《毒性物質(zhì)包裝及危害預(yù)防法》(1970年)、《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸法》(1975年)、《有毒物質(zhì)控制法》(1976年)等法案，進(jìn)一步充實(shí)了美國危險(xiǎn)化學(xué)品宏觀安全監(jiān)管法制體系，同時(shí)構(gòu)成美國國防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全的頂層依據(jù)。

在國防工業(yè)領(lǐng)域，美國國防部于1998年頒布出臺第6055.1號指令《國防部安全和職業(yè)健康計(jì)劃》第一版，首次明確國防工業(yè)安全生產(chǎn)的目標(biāo)、要求和程序；2005年相繼頒布第4715.1號指令《環(huán)境安全與職業(yè)健康》和第6055.09E號指令《國防爆炸物管理》，規(guī)定了國防部爆炸安全委員會(huì)的監(jiān)管職責(zé)及國防爆炸物安全管理政策，標(biāo)志著針對國防工業(yè)特有危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管制度體系已初步建立；2008年頒布國防爆炸物安全配套指導(dǎo)手冊《一般爆炸物安全資料及要求》，并在2019年全面更新為《國防爆炸物安全條例》(DESR)，進(jìn)一步細(xì)化加強(qiáng)國防爆炸物的安全規(guī)范要求。在此期間，國防部還制定出針對新興化學(xué)品、?；愤\(yùn)輸和危害告知等與美國危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域一般法律法規(guī)要求相適應(yīng)的安全規(guī)范性文件，形成了上下對應(yīng)、縱橫銜接的國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系。

2.1.1 縱向構(gòu)成

由圖2可以看出，美國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系由上至下可分為3個(gè)層級[9]：“美國法典”“聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令”和“國防部指令/指示、條例”。其中，美國法典是國會(huì)所頒布法案的匯編，收集了各項(xiàng)危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)法律文件，因此屬于上位法且最具權(quán)威性；聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令主要由美國職業(yè)安全與健康管理局、聯(lián)邦環(huán)保局、運(yùn)輸部等危險(xiǎn)化學(xué)品綜合及專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)范條例或總統(tǒng)親自簽署的行政命令構(gòu)成，大多適用于美國國防工業(yè)領(lǐng)域安全管理；國防部指令/指示、條例屬于部門規(guī)章，直接用于規(guī)范、指導(dǎo)國防部內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、實(shí)體組織及其合同承包商開展涉及危險(xiǎn)化學(xué)品科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理。

圖2 美國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法制體系架構(gòu)Fig.2 Legal system framework of hazardous chemicalssafety management in the US defense industry

2.1.2 橫向構(gòu)成

在頂層立法的指導(dǎo)下，美國國防部根據(jù)其危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管需要對應(yīng)出臺一系列更具針對性的指令、指示和條例等。為系統(tǒng)分析不同規(guī)章之間的關(guān)系，構(gòu)建美國國防部危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理制度體系橫向構(gòu)成圖，如圖3。

由圖3可以看出，美國國防部圍繞安全與職業(yè)健康，環(huán)境安全，國防爆炸物安全，化學(xué)品包裝、運(yùn)輸與處置安全，消防安全與事故管理5個(gè)維度構(gòu)建了危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的體系框架[10-14]。其中，“安全與職業(yè)健康”包含國防部出臺的關(guān)于國防工業(yè)安全生產(chǎn)的核心指導(dǎo)文件，不僅明確了各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)體組織及其合同承包商的安全管理職責(zé)，同時(shí)還確立了危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的一般原則與程序框架；“環(huán)境安全”包含了國防部對新興化學(xué)材料的風(fēng)險(xiǎn)辨識程序與管控要求；“國防爆炸物安全”主要是針對國防工業(yè)特有的軍工燃燒爆炸物的全生命周期安全管理要求；“化學(xué)品包裝、運(yùn)輸與處置安全”包含了危險(xiǎn)化學(xué)品分類、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)存及處置等各環(huán)節(jié)的工作程序，以及與相關(guān)聯(lián)邦政府部門間的關(guān)系接口；“消防安全與事故管理”包含了危險(xiǎn)化學(xué)品消防、應(yīng)急救援、事故上報(bào)與調(diào)查等工作計(jì)劃和要求。

2.2 我國國防工業(yè)

在我國，自2008年國防科工局成立以來，國防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全受到高度重視[15]，但2017年之前，在危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)監(jiān)管政策上仍主要參考我國現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》等通用型法律法規(guī)為主，難以充分滿足快速發(fā)展的國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管需求。2017年，國防科技工業(yè)局制定頒布《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管進(jìn)入全新的特色化監(jiān)管階段。

從縱向上看，當(dāng)前我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管控法制體系已逐步形成以《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等上位法為頂層設(shè)計(jì)和依據(jù)；以國務(wù)院《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管條例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》以及應(yīng)急管理部、公安部、交通運(yùn)輸部等綜合與行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域主管部門危險(xiǎn)化學(xué)品安全規(guī)章為工作指導(dǎo)和參考；以國防科技工業(yè)局《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》《國防科研生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理辦法》等為監(jiān)管依據(jù)和抓手的多層次體系架構(gòu)，如圖4。

圖3 美國國防部危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理制度體系橫向構(gòu)成Fig.3 Horizontal composition of the safety institutional system of hazardous chemicals in the US department of defense

圖4 我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理法制體系架構(gòu)Fig.4 Legal system framework of hazardous chemicals safetymanagement in China's national defense industry

2.3 中美比較分析

(1)在適用性上，美國法典和聯(lián)邦政府行政法規(guī)/命令對國防工業(yè)領(lǐng)域具有普遍約束力，同時(shí)通過國防工業(yè)領(lǐng)域主管部門頒布的指令/指示促進(jìn)其落地執(zhí)行。例如美國國防部制定的《國防危害告知計(jì)劃》(DODI 6050.05)就是為進(jìn)一步銜接并落實(shí)職業(yè)安全與健康管理局危害告知法規(guī)(29 CFR)要求。在我國，《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等上位法適用于所有國防科研生產(chǎn)活動(dòng)，但國務(wù)院《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管條例》《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》以及應(yīng)急管理部、公安部、交通運(yùn)輸部等部委危險(xiǎn)化學(xué)品安全規(guī)章均明確指出“用于國防科研生產(chǎn)的危險(xiǎn)化學(xué)品(軍工危險(xiǎn)化學(xué)品)不適用本條例/辦法”，以致軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在法制“真空地帶”。

(2)在完備性上，美國國防部不僅專門針對危險(xiǎn)化學(xué)品各科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)出臺體系化的指令、條例，并確保各文件及時(shí)更新(如圖3中的文件大多已經(jīng)更新到2019年版本)。此外，還通過制定化學(xué)品和材料風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，有針對性減少國防新興化學(xué)品的使用，推進(jìn)綠色采購與特色化監(jiān)管等。在我國，《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》是第一部專門針對軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的部門規(guī)章，填補(bǔ)了監(jiān)管的空白，確立了國防工業(yè)各級主管部門、軍工集團(tuán)及其所屬成員單位的管理職責(zé)，以及涉及危險(xiǎn)化學(xué)品各科研生產(chǎn)環(huán)節(jié)的一般性和通用性要求。在此基礎(chǔ)上，通過配套完善的一系列軍工行業(yè)安全生產(chǎn)聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)，可進(jìn)一步滿足軍工危險(xiǎn)化學(xué)品“精細(xì)化”“個(gè)性化”監(jiān)管需要。

(3)在協(xié)調(diào)性上，由于國防工業(yè)領(lǐng)域的特殊性和敏感性，會(huì)存在不少監(jiān)管交叉和標(biāo)準(zhǔn)偏離的情況。對此，美國國防部在現(xiàn)有法制體系基礎(chǔ)上，就監(jiān)管關(guān)系接口問題分別與職業(yè)安全與健康管理局、交通運(yùn)輸部簽訂了聯(lián)合監(jiān)管備忘錄和運(yùn)輸豁免許可協(xié)議，明確界定國防實(shí)體組織及其承包商危險(xiǎn)化學(xué)品安全多方監(jiān)管的組織形式及責(zé)任邊界。在我國，由于上述危險(xiǎn)化學(xué)品法規(guī)、規(guī)章適用性問題，導(dǎo)致目前應(yīng)急、交通、公安等其他監(jiān)管部門在針對軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管方面可能出現(xiàn)嚴(yán)守職責(zé)邊界不愿介入，或因人因事因地而異的局面。

3 中美國防工業(yè)?；钒踩厣O(jiān)管比較

美國國防部不斷優(yōu)化形成的危險(xiǎn)化學(xué)品專業(yè)化、特色化監(jiān)管程序，如新興化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)管理、國防爆炸物安全管控及危險(xiǎn)化學(xué)品跨域運(yùn)輸?shù)?，可為我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管發(fā)展改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與模式。

3.1 針對新興化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)管控

為有效識別和管控各類化學(xué)品對人員健康、環(huán)境安全及任務(wù)保障的風(fēng)險(xiǎn)，2009年美國國防部專門制定化學(xué)品與材料風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，其中一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)就是識別、跟蹤和管理國防部新興化學(xué)品(Emerging Chemicals，ECs)，此外還頒布了監(jiān)管指示《新興化學(xué)品》(DODI 4715.18)。

新興化學(xué)品概念由美國國防部首次提出，主要是指可能對人員健康、環(huán)境安全及國防任務(wù)產(chǎn)生重大不利影響，并且沒有公認(rèn)的科學(xué)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，或監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)新的科研證據(jù)、檢測技術(shù)或接觸途徑持續(xù)更新的化學(xué)品或材料[16]。該類化學(xué)品只能通過被稱為“掃描—觀察—行動(dòng)”(“Scan-Watch-Action”)的3個(gè)階段性步驟進(jìn)行識別與評估，如圖5。需要進(jìn)行影響評估的業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括：國防采購與研發(fā)；產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、維護(hù)和處置；職業(yè)健康與環(huán)境安全；訓(xùn)練與戰(zhàn)備等。

結(jié)合各類化學(xué)品定性、定量風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論，美國國防部將制定下發(fā)并定期更新相應(yīng)的新興化學(xué)品觀察清單和行動(dòng)清單，同時(shí)根據(jù)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)由低到高采取不同的管控策略，具體可以歸納為四階金字塔模型，如圖6。

圖5 美國國防部新興化學(xué)品識別與評估步驟Fig.5 Emerging chemicals identification and assessmentprocedures in the US department of defense

圖6 美國國防部新興化學(xué)品與材料風(fēng)險(xiǎn)管理策略Fig.6 Risk management strategies for emerging chemicalsand materials in the US department of defense

3.2 針對國防爆炸物的安全管控

美國國防爆炸物的定義與我國軍工危險(xiǎn)化學(xué)品類似，主要是指能在一定溫度、壓力和沖擊下通過劇烈化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生氣體，從而對周圍環(huán)境造成損害的化合物或機(jī)械混合物，一般泛指軍用彈藥、炸藥、推進(jìn)劑、煙火劑、起爆器和點(diǎn)火器等[17]。

在美國國防部，專門設(shè)立了國防爆炸物安全委員會(huì)，作為聯(lián)合其所屬實(shí)體企業(yè)與承包商組織開展爆炸物安全相關(guān)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定和管理的常設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。此外，該委員會(huì)還負(fù)責(zé)積極推進(jìn)并實(shí)施各項(xiàng)國防爆炸物安全管理程序；評估審查軍事服務(wù)、戰(zhàn)斗指揮及其他國防爆炸物安全設(shè)施設(shè)計(jì)和管理程序；開展爆炸安全事故調(diào)查等。在制度建設(shè)上，國防爆炸物安全委員會(huì)充分發(fā)揮其專業(yè)性與平臺作用，針對國防爆炸物陸續(xù)制定出臺從安全管理、物流運(yùn)輸?shù)桨卜辣Ｐl(wèi)等環(huán)節(jié)相扣、互為補(bǔ)充的安全管理制度體系。

3.3 針對危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)陌踩芸?/h3>

在美國，《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸法》是危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理的基本法[18]。為落實(shí)該法案，美國交通運(yùn)輸部進(jìn)一步制定頒布了《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，并適用于美國國防部各實(shí)體企業(yè)與承包商的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸及豁免許可管理。

在美國國防部，各實(shí)體企業(yè)與承包商的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸及審批請求均需首先提交至對應(yīng)軍事部門、國防合同管理局或國防后勤局下設(shè)的危險(xiǎn)化學(xué)品協(xié)調(diào)中心，再由協(xié)調(diào)中心提交給地面軍事部署與分配司令部安全部門統(tǒng)一處理。該司令部的具體職責(zé)有：負(fù)責(zé)國防部所有受《危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸管理?xiàng)l例》管制危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)膶ν饴?lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)；向發(fā)貨方提供路線指引；應(yīng)國防部運(yùn)輸部門要求安排緊急運(yùn)輸服務(wù)；對承運(yùn)人是否符合危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸要求實(shí)施監(jiān)督管理等。此外，該司令部還建設(shè)運(yùn)營了內(nèi)部安全信息網(wǎng)絡(luò)，可用于協(xié)調(diào)承包商、美國國防部及交通運(yùn)輸部之間與危險(xiǎn)化學(xué)品包裝或運(yùn)輸相關(guān)的豁免許可申請及審批事項(xiàng)[19]。

4 建議

通過以上比較研究，借鑒美國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國防工業(yè)管理體系實(shí)情和規(guī)劃，對我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體系的改革發(fā)展提出以下啟示建議：

(1)加快形成國防工業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管工作一盤棋。在我國國防工業(yè)領(lǐng)域，基于“條塊結(jié)合”的監(jiān)管組織模式，地方國防工業(yè)主管部門在進(jìn)行工作“上傳下達(dá)”時(shí)往往會(huì)接受行業(yè)與地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這樣難免會(huì)出現(xiàn)法規(guī)、條例相互沖突甚至無法貫徹執(zhí)行的情況。對此，建議國家國防工業(yè)主管部門進(jìn)一步提高站位，推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革，強(qiáng)化對地方國防工業(yè)主管部門的工作監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)與績效考核，借助武器裝備科研生產(chǎn)許可、軍工單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等管理抓手，正確引導(dǎo)和有效指導(dǎo)軍工單位提升本質(zhì)安全水平[20]。

(2)進(jìn)一步明晰國防工業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界。按照我國“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”的監(jiān)管原則，應(yīng)急、交通、公安、國務(wù)院國資委等部門均對國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)，但由于法規(guī)、條例的適用性，敏感涉密等問題難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉扯皮，或是多頭監(jiān)管讓企業(yè)不堪重負(fù)的情況。對此，可借鑒美國國防部簽訂“聯(lián)合備忘錄”及申請“豁免許可”的經(jīng)驗(yàn)做法，由國家國防工業(yè)主管部門與應(yīng)急、交通、公安等相關(guān)領(lǐng)域主管部門建立針對軍工危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，協(xié)調(diào)制定監(jiān)管的責(zé)任清單、組織形式及檢查周期等程序內(nèi)容，并就軍工危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸?shù)让舾猩婷芑驑?biāo)準(zhǔn)偏離的情況出臺特別許可管理政策，優(yōu)化形成上下聯(lián)動(dòng)、條塊銜接、相互配合的國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管組織體系。

(3)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全立法。當(dāng)前，我國國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管立法還較為薄弱，建議國家立法機(jī)構(gòu)根據(jù)國防工業(yè)等領(lǐng)域監(jiān)管實(shí)情與需求，研究制定相互銜接的危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法規(guī)體系框架，推動(dòng)制定《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》，逐步形成以《安全生產(chǎn)法》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》為核心，各行業(yè)主管部門規(guī)章等為補(bǔ)充的國家危險(xiǎn)化學(xué)品安全法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管有法可依，違法可究。

(4)加快國防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)整合修訂。建議盡快在《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國防工業(yè)領(lǐng)域危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)，對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面梳理，制定標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃，逐步形成比較健全、與國際接軌的軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂程序，提高標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和時(shí)效性，讓最新工程技術(shù)與管理創(chuàng)新成果盡快更新融入到制度和標(biāo)準(zhǔn)體系當(dāng)中，確保國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。

(5)基于軍工建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品安全事前監(jiān)管。參考美國國防部“合同監(jiān)管”的思路，在國防科研生產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)審批時(shí)，可由安全主管部門參與評估并嵌入“安全標(biāo)準(zhǔn)包”作為項(xiàng)目申請需要達(dá)到的前置條件并貫穿始終，督促軍工企業(yè)實(shí)施涉及危險(xiǎn)化學(xué)品項(xiàng)目的全過程安全管理，在項(xiàng)目執(zhí)行、驗(yàn)收或后評價(jià)期間，由規(guī)劃和安全主管部門聯(lián)合完成項(xiàng)目安全條件的抽查、驗(yàn)收與考核，將未嚴(yán)格落實(shí)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的軍工企業(yè)納入國防項(xiàng)目立項(xiàng)誠信“黑名單”并對問題特別突出的企業(yè)實(shí)施失信處罰，有力夯實(shí)涉及危險(xiǎn)化學(xué)品國防科研生產(chǎn)項(xiàng)目安全的事前管控成效。

(6)重視針對新興危險(xiǎn)化學(xué)品的風(fēng)險(xiǎn)防范。國防科研生產(chǎn)往往具有未知性和探索性的特點(diǎn)，并涉及新興且理化特性尚未完全掌握危險(xiǎn)化學(xué)品的使用、試驗(yàn)、運(yùn)輸及處置等過程，如不及時(shí)有效辨識并管控風(fēng)險(xiǎn)，勢必導(dǎo)致意想不到的事故發(fā)生，阻礙武器裝備生產(chǎn)研制進(jìn)程。因此，建議我國國防工業(yè)主管部門高度重視新興危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)，可嘗試效仿美國國防部做法，牽頭開展新興化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)辨識，定期發(fā)布受管制危險(xiǎn)化學(xué)品清單及風(fēng)險(xiǎn)管控方案，并通過政策法規(guī)保障工作方案的落地執(zhí)行。同時(shí)還可推動(dòng)和引導(dǎo)軍工企業(yè)加大安全投入，研發(fā)推廣使用無危險(xiǎn)性、低危險(xiǎn)性或綠色原材料，淘汰落后技術(shù)、工藝和設(shè)備等。

5 結(jié)論

(1)通過對中美國防工業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的組織體系、法制體系及實(shí)施路徑進(jìn)行梳理和比較分析，提出針對性的建議措施，可為我國國防科技工業(yè)主管部門開展比照分析，找補(bǔ)法制缺口，挖掘監(jiān)管盲區(qū)，并進(jìn)一步實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管模式改革提供借鑒參考。

(2)越來越多的國防軍工企業(yè)將深度參與到全球治理體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，其安全生產(chǎn)的意義與責(zé)任重大。然而世界各國對安全生產(chǎn)特別是針對危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的政策各有不同，在充分考慮東西方社會(huì)文化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，開展更為多元的跨地域、跨意識形態(tài)的比較研究是我們進(jìn)一步專研的重點(diǎn)方向。