新中國70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程、特征與展望

張可云 李 晨

一、引言

行政區(qū)劃是指出于國家的政治統(tǒng)治和行政管理的需要，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理的基礎(chǔ)上，并在充分考慮歷史淵源、民族分布、經(jīng)濟聯(lián)系、人口密度、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和國防安全等客觀因素的情況下，對行政區(qū)域進行的分級劃分，其結(jié)果是在國土上建立起一個由若干層級、不同幅員的行政區(qū)域所組成的體系?！?〕行政建制、行政單位和行政區(qū)域是行政區(qū)劃的三個重要組成部分。行政區(qū)劃調(diào)整則主要指行政建制的變更，諸如行政層次和行政級別等與地方行政單位相關(guān)事項的變更以及對行政區(qū)域的劃分和調(diào)控。〔2〕當(dāng)代中國的行政區(qū)劃具有管理與空間的雙重屬性，它既是中央政府統(tǒng)治和管理全國各地的有效手段，也是國家為進行分級管理而實行的國土、政治和行政權(quán)力的空間再配置?！?〕2014年習(xí)近平總書記提出“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”，并深刻地指出行政區(qū)劃作為國家政治結(jié)構(gòu)在空間上的投影，其擁有著空間、權(quán)力、行政、政策和要素等多重資源屬性，是一類潛在的人文社會資源?！?〕可以說，行政區(qū)劃得當(dāng)與否，不僅會影響國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，還關(guān)系著國家的穩(wěn)定、民族的團結(jié)、經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的進步。行政區(qū)劃屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，必須與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)。它既不能甘于落后，從而成為生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏；也不能過分超前，從而與生產(chǎn)力發(fā)展水平脫節(jié)。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會勝利召開，標(biāo)志著中國社會進入“新時代”。“新時代”意味著中國在經(jīng)濟基礎(chǔ)方面發(fā)生了深刻變化，這預(yù)示著由新的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的上層建筑必然會隨之發(fā)生深刻的變化與調(diào)整?？梢灶A(yù)見，新時代也必將開啟中國行政區(qū)劃調(diào)整的新篇章?；仡櫺轮袊?0年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，總結(jié)歸納行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征，展望新時代中國行政區(qū)劃調(diào)整的重點方向，對于未來中國行政區(qū)劃的調(diào)整和變革將具有重要的參考意義。

二、新中國70多年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程

行政區(qū)劃調(diào)整始終貫穿于新中國70多年的歷史進程之中，對中國經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。回顧70多年來新中國行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整的背景、目標(biāo)和主要內(nèi)容的不同，可以將其劃分為以下四個時期。

（一）探索時期（1949—1977年）

新中國成立后，在行政區(qū)劃上曾出現(xiàn)過較大的變革。對于一個新生國家來說，這是一種正常的現(xiàn)象。因為從歷史上看，朝代更迭使國家的政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多領(lǐng)域都會產(chǎn)生很大的變動，勢必要對原有的國家結(jié)構(gòu)體系做出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢和需要。1949—1977年，中國經(jīng)濟社會亟待恢復(fù)和發(fā)展，建立新的政治秩序成為新生政權(quán)的首要任務(wù)，而行政區(qū)劃作為國家結(jié)構(gòu)體系，無疑是統(tǒng)治階級意志在政治上的反映，因此這一時期中國行政區(qū)劃調(diào)整的主要任務(wù)是維護國家穩(wěn)定和中央權(quán)威，具有很強的政治色彩。具體而言，該時期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容有以下四點：

1.大區(qū)建制的立與廢。大區(qū)是管轄若干省市的行政區(qū)域。新中國成立初期曾以大區(qū)作為地方最高行政建制單位，按大區(qū)設(shè)置人民政府委員會，尚不具備設(shè)置條件的，以軍政委員會代行政權(quán)機關(guān)職權(quán)?！?〕1952年，全國共設(shè)立華北、東北、西北、華東、中南和西南六個大區(qū)。1953年經(jīng)過省區(qū)調(diào)整后，大區(qū)人民政府與軍政委員會撤銷，改為設(shè)置行政委員會，大區(qū)由地方最高行政建制單位變成中央的行政分治單位。1954年大區(qū)隨著行政委員會的撤銷而廢除。雖然大區(qū)建制的存在時間十分短暫，但卻能鮮明地反映出這一時期政區(qū)調(diào)整的特色。大區(qū)建制的廢立完全是政治導(dǎo)向的，其設(shè)立的主要目的是加強中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)力度和控制力度，被廢除則是因為“高饒事件”的發(fā)生使中央決策層認(rèn)為，大區(qū)的存在已構(gòu)成對中央權(quán)威的威脅。

2.省區(qū)的撤并重組。調(diào)整省區(qū)設(shè)置是新中國成立初期另一項大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，主要包括：撤銷察哈爾省、平原省、熱河省、西康省和綏遠(yuǎn)省，恢復(fù)設(shè)置江蘇省、安徽省和四川省，松江省并入黑龍江省，遼東省和遼西省合并設(shè)置遼寧省，設(shè)置新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)等。1949年到1969年，中國的省從29個減少至22個，自治區(qū)從1個增加到5個。從那時起，中國的省區(qū)數(shù)量始終保持穩(wěn)定，除1988年增設(shè)海南省之外，再無大的變動。

3.直轄市數(shù)量的減少。新中國成立之初共有12個直屬于中央政府的直轄市，1953年增加為14個。伴隨著大區(qū)建制的設(shè)立，直轄市先后經(jīng)歷了由中央直屬到由大區(qū)人民政府直屬、再到大區(qū)行政委員會代管的階段。1954年由于大區(qū)建制被廢除，除北京市、上海市和天津市之外的11個中央直轄市也相應(yīng)改為省轄市。1958年，天津市改為河北省轄市，1967年再度恢復(fù)直轄市建制。此后中國的直轄市數(shù)量在1997年之前一直穩(wěn)定在3個。

4.建制市數(shù)量的調(diào)整。1949—1977年，中國的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是切塊設(shè)市。如圖1所示，這一時期國家對建制市的調(diào)整又可以細(xì)分為三個階段：第一階段是1949—1957年。新中國成立之初并沒有明確的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，只是中央原則上規(guī)定人口在5萬以上的城鎮(zhèn)準(zhǔn)予設(shè)市。因此，該階段中國城市數(shù)量有所增加，地級市和縣級市分別從1949年的56個和61個增加到1957年的92個和81個。第二階段是1958—1963年。自1958年起中國對城市的設(shè)置進行了較大的調(diào)整。全國地級市和縣級市數(shù)量均經(jīng)歷了起伏波動再到趨于穩(wěn)定的變化過程，到1963年中國共有地級市78個、縣級市97個。第三階段是1964—1977年。1963年國家明確提出了“對市鎮(zhèn)人口必須嚴(yán)格控制，對市鎮(zhèn)建制的設(shè)置必須恰當(dāng)”的要求，之后市鎮(zhèn)設(shè)置進入嚴(yán)格控制階段。中國地級市數(shù)量自1964年起連續(xù)10年徘徊在80個左右，直到1974年才開始有所增加，到1977年全國共有97個地級市。同一時期，全國縣級市數(shù)量經(jīng)歷了小幅波動，到1977年全國共有90個縣級市。

（二）加速時期（1978—2003年）

改革開放后，中國特色社會主義發(fā)展轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日益壯大，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動，人口流動規(guī)模不斷擴大，城市化發(fā)展開始加速。1978—2003年中國行政區(qū)劃調(diào)整的政治色彩大幅淡化，不斷調(diào)整以適應(yīng)中國經(jīng)濟改革和城市化發(fā)展成為該時期行政區(qū)劃變革的中心思想。這一時期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容包括以下三點：

1.省和直轄市的增設(shè)。新中國大規(guī)模的省級行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)在改革開放之前完成，此后國內(nèi)雖屢有調(diào)整省級行政區(qū)劃的呼聲，但是考慮到省級行政區(qū)劃的調(diào)整十分復(fù)雜，而且會對社會經(jīng)濟發(fā)展、人民生活和國家穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響，因此在20世紀(jì)60年代末以后省級行政區(qū)劃的調(diào)整十分罕見。改革開放后中國行政區(qū)劃的一項大的變動就是先后出現(xiàn)了兩次對省級行政區(qū)劃的調(diào)整，分別為1988年增設(shè)海南省和1997年設(shè)立重慶直轄市。這兩次變動都體現(xiàn)出了明顯的經(jīng)濟導(dǎo)向。對海南而言，設(shè)省之前它是廣東省所轄的一級行政區(qū)，其各方面的發(fā)展均受廣東省的總體限制。而且由于海南島與大陸之間隔著瓊州海峽，與廣東省的治所廣州市距離較遠(yuǎn)，海南行政管理的效率和質(zhì)量長期受到限制，單獨設(shè)省無疑有利于海南的經(jīng)濟發(fā)展。此外，設(shè)立海南省的同時，還進一步將其設(shè)為經(jīng)濟特區(qū)，這更加凸顯出海南設(shè)省的經(jīng)濟導(dǎo)向。對重慶而言，設(shè)立直轄市則符合當(dāng)時國家提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略和三峽工程建設(shè)。重慶位于長江上游，承東啟西、溝通南北，是西部地區(qū)重要的交通運輸樞紐，在直轄之前，重慶就已經(jīng)是長江上游最大的經(jīng)濟中心，也是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最好的城市?！?〕優(yōu)越的區(qū)位條件和良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使重慶在成為直轄市后有極大的發(fā)展?jié)摿?，能夠成為帶動西部?jīng)濟發(fā)展的新的區(qū)域經(jīng)濟增長極。

2.市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面推行。新中國成立后長期實行市縣分治的行政區(qū)劃體制，城市管工業(yè)，農(nóng)村地區(qū)管農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村地區(qū)不能進行直接的經(jīng)濟聯(lián)系，彼此孤立發(fā)展，城鄉(xiāng)分割十分嚴(yán)重?！?〕市領(lǐng)導(dǎo)縣體制曾在20世紀(jì)50年代末至60年代初短暫施行，目的是保障大中城市的蔬菜和副食品供應(yīng)，但之后由于一系列原因被叫停。改革開放后，城市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷被重視，中共中央決定全面推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，充分發(fā)揮城市的中心作用，帶動周邊農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展。1982年、1983年和1999年，中共中央先后發(fā)布《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》等重要文件，號召地方積極試行地市合并、撤地改市等調(diào)整模式，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制改革。隨著中央政府和地方各級政府一系列政策的出臺，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推行。

市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的確立是這一時期最重要的行政區(qū)劃調(diào)整之一。實施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制確立了地級市在省和縣之間的一級政區(qū)與政權(quán)地位，改變了中國的行政層級結(jié)構(gòu)；〔8〕第二，在當(dāng)時的環(huán)境下，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，不僅培育了一批中心城市，還促進了各類要素在城鄉(xiāng)之間的流動，加強了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系。

3.城鎮(zhèn)型建制的大規(guī)模增設(shè)。城鎮(zhèn)型建制是指設(shè)置在城鎮(zhèn)地區(qū)的地方行政建制單位，主要包括市、鎮(zhèn)和市轄區(qū)，其中市包括地級市和縣級市?！?〕改革開放后，為適應(yīng)“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”①1980年10月，國家建委在北京召開第一次全國城市規(guī)劃會議，正式提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。的城市化發(fā)展要求，中國的市鎮(zhèn)設(shè)置開始由嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極推動，全國城鎮(zhèn)型建制在這一時期快速增長，主要包括以下四個方面的內(nèi)容：第一，地級市大幅增加。隨著市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面推行，國家通過撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治。1978—2003年全國地級市總數(shù)從98個增加到282個，平均每年增加7個。期間有兩次增長高峰，分別發(fā)生在1983年和2000年，當(dāng)年新增數(shù)分別為32個和23個（見圖2）。第二，縣級市急劇增長。改革開放初期，縣級市還被稱為地轄市，直到1983年民政部才明確了“縣級市”概念，并且制定了相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。1986年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報告的通知》，進一步修改明確了撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。從1986年起，縣級市進入高速發(fā)展時期。從數(shù)量上看，1978年全國共有縣級市92個，1986年增加到184個，此后10年間縣級市數(shù)量一直以年平均增長34個的速度急劇增加，并在1996年達到頂峰445個（見圖2）。從調(diào)整方式上看，撤縣設(shè)市是這一時期推動縣級市快速增長的重要手段，通過撤縣設(shè)市共形成縣級市410個（見表1）。作為上承大中城市、下啟鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)型建制，縣級市的急速增長在全國范圍內(nèi)形成了一大批小城市，促進了國家城市體系的完善。但是，不少盲目撤縣設(shè)市的行為導(dǎo)致許多地方“虛假城市化”問題嚴(yán)重，并由此產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。于是，1997年國務(wù)院全面凍結(jié)撤縣設(shè)市工作。這一舉措導(dǎo)致許多縣級市和原本想要設(shè)市的縣紛紛通過撤縣（市）設(shè)區(qū)或者區(qū)縣合并等方式實現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型，因此在1997年以后全國縣級市數(shù)量不斷下降，到2003年全國剩余縣級市374個。第三，市轄區(qū)快速發(fā)展。1978—2003年全國市轄區(qū)總數(shù)從408個增加到965個，年平均增加22個，且增長速度與地級市增長速度基本保持同步（見圖3）。大量增設(shè)地級市導(dǎo)致的切塊設(shè)市和叫?？h級市設(shè)置導(dǎo)致的大量撤縣（市）設(shè)區(qū)是這一時期市轄區(qū)快速增加的主要原因。第四，建制鎮(zhèn)先增加后減少。中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以后，國家為推動農(nóng)村城市化發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，于1984年在國務(wù)院文件中提出要“適當(dāng)放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實行鎮(zhèn)管村體制”②見1984年11月22日發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告的通知》。。在此之后，全國各地區(qū)設(shè)鎮(zhèn)工作的步伐開始加快。1983—2002年，中國建制鎮(zhèn)總數(shù)從2968個增加到20601個，年均增加928個。期間經(jīng)歷了兩次設(shè)鎮(zhèn)高潮，第一次出現(xiàn)在1984—1986年，全國建制鎮(zhèn)的數(shù)量在兩年內(nèi)增加了3532個，第二次出現(xiàn)在1992年，全國建制鎮(zhèn)增加了2084個（見圖4）。然而，由于1984年出臺的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致新設(shè)立的小城鎮(zhèn)存在著鎮(zhèn)域面積較小、城鎮(zhèn)人口較少、財政收入較少和鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)立臃腫等問題。因此，出于對小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的考慮，2002年國務(wù)院出臺文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作的通知》，暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作，并鼓勵實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。2003年起全國建制鎮(zhèn)數(shù)量開始減少。

圖2 1978—2019年新中國建制市數(shù)量變化

圖3 1978—2019年新中國市轄區(qū)數(shù)量變化

圖4 1983—2019年新中國建制鎮(zhèn)數(shù)量變化

（三）調(diào)整時期（2004—2012年）

改革開放之后，行政區(qū)劃調(diào)整逐漸成為調(diào)控城市化發(fā)展的重要手段，它不僅是推動城市化快速發(fā)展的重要引擎，還可以做城市化發(fā)展過熱時的鎮(zhèn)定劑。1978—2003年，大量中心城市借助行政區(qū)劃變革帶來的制度紅利，獲得了優(yōu)先發(fā)展的機會，成為帶動中國城市化發(fā)展的重要龍頭?！?0〕但是，隨著時間的推移，大規(guī)模的政區(qū)改革帶來的負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，因此21世紀(jì)初期中國行政區(qū)劃調(diào)整明顯降溫。2004—2012年，全國各類城鎮(zhèn)型建制數(shù)量均基本保持穩(wěn)定，政區(qū)設(shè)置進入調(diào)整時期。這一時期中國行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容有以下三個方面：

1.城鎮(zhèn)型建制設(shè)置的管控。這一時期國家對城鎮(zhèn)型建制設(shè)置的控制主要體現(xiàn)在繼續(xù)凍結(jié)撤縣設(shè)市、收緊撤縣（市）設(shè)區(qū)和繼續(xù)鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并這三個方面。由圖2和圖3可以看出，2004—2012年中國地級市、縣級市和市轄區(qū)數(shù)量均基本保持不變。雖然圖形表現(xiàn)相似，但是造成這種情況的原因卻不相同。對于地級市來說，經(jīng)過前一時期的大規(guī)模調(diào)整，到2004年時全國只剩下少數(shù)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)還保留地區(qū)行政公署，撤地設(shè)市已經(jīng)成為偶發(fā)情況，因此該時期地級市數(shù)量始終保持穩(wěn)定。對于縣級市來說，由于撤縣設(shè)市在這一時期仍處于凍結(jié)狀態(tài)，因此縣級市數(shù)量在2004—2012年繼續(xù)緩慢減少，從374個降低到368個，減少的主要原因仍為撤縣（市）設(shè)區(qū)。市轄區(qū)在這一時期從845個增加到860個，年平均增加不到2個，產(chǎn)生這個現(xiàn)象的主要原因有以下三點：一是全國地級市數(shù)量增長十分緩慢；二是由于土地城市化速度快于人口城市化，國家收緊了對撤縣（市）設(shè)區(qū)的審批；三是一些城市為了做大市轄區(qū)進行了區(qū)區(qū)合并?！?1〕此外，由圖4可以看出，建制鎮(zhèn)在2004—2012年經(jīng)歷了數(shù)量先減少后增加的過程。暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和積極推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量持續(xù)減少。同時，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并能在一定程度上精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員和機構(gòu)、降低行政成本、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，以及改善一些區(qū)域集鎮(zhèn)布局分散、條塊分割嚴(yán)重的狀況，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不斷提高，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)在區(qū)劃調(diào)整實踐中逐漸恢復(fù)，自2009年起全國建制鎮(zhèn)數(shù)量開始增加，到2012年共增加了647個。然而，雖然建制鎮(zhèn)數(shù)量有所增加，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并依舊是建制鎮(zhèn)調(diào)整的主要手段，國家對小城鎮(zhèn)的發(fā)展原則依舊是“控制數(shù)量、提高質(zhì)量”①這一原則是在2017年12月4日國家發(fā)展改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中提出的。，因此2009年以后我國建制鎮(zhèn)始終保持平穩(wěn)較慢增長。

2.市轄區(qū)管轄區(qū)域的重組。這一時期市轄區(qū)的數(shù)量雖然保持穩(wěn)定，但是市轄區(qū)的空間規(guī)模不斷擴大。這是因為，隨著城市化發(fā)展從追求城市化率指標(biāo)的上升轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟪鞘泄δ芘c內(nèi)涵的提升，國家對市轄區(qū)的調(diào)整模式逐步從以宏觀尺度的撤縣（市）設(shè)區(qū)、切塊設(shè)區(qū)為主轉(zhuǎn)向更加注重微觀尺度的區(qū)界重組。〔12〕區(qū)界重組主要是指：對一個或多個市轄區(qū)進行合并或拆分；在市轄區(qū)之間進行行政轄區(qū)的局部微調(diào)；在市轄區(qū)和周邊縣（市）之間進行行政轄區(qū)的局部微調(diào)；同時從市轄區(qū)和周邊縣（市）切出一部分合并設(shè)立新的市轄區(qū)等。〔13〕區(qū)界重組通過重構(gòu)市轄區(qū)地域空間來優(yōu)化資源要素配置、擴張城市規(guī)模，并助推城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這種政區(qū)調(diào)整方式既可以在一定程度上優(yōu)化城市發(fā)展空間、重塑治理結(jié)構(gòu)，又不會引起較大的行政管理阻力，還有助于城市化管理向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。因此，通過區(qū)界重組對市轄區(qū)所轄區(qū)域進行空間調(diào)整是這一階段我國區(qū)劃調(diào)整的重點。由表1可知，2004—2012年全國共發(fā)生區(qū)界重組149次。

3.省直管縣體制的試行。隨著市場經(jīng)濟和城市化的快速發(fā)展，對市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的質(zhì)疑逐漸增多。推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的初衷是依靠中心城市的帶動作用解決地市分割的問題、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距，但是在實踐中，中心城市不但對周邊縣域經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用并不明顯，甚至還會出現(xiàn)中心城市利用行政管理優(yōu)勢對縣域進行盤剝的情況，既所謂的“市吃縣”“市卡縣”“市刮縣”現(xiàn)象，最終造成“市強縣弱”的局面。鑒于此，進入21世紀(jì)后，部分東中部省份先后開始了“擴權(quán)強縣”的改革，在經(jīng)濟管理方面形成了近似于省直管縣的格局?！?4〕2006年，中央1號文件明確指出有條件的地方可以加快推進省直管縣的改革試點。之后幾年國家又陸續(xù)出臺了一系列文件鼓勵地方推進省直管縣試點。相比于市領(lǐng)導(dǎo)縣，省直管縣的主要優(yōu)勢在于能夠減少行政層級、實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化以及擴大縣域的自主管理權(quán)，能夠在一定程度上減少行政管理成本、提高行政管理效率、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。因此，在中央政策的推動下，包括浙江省、山東省、海南省、湖北省在內(nèi)的不少省份都積極響應(yīng)，摸索出了不同的省直管縣體制發(fā)展模式。但是，整體而言，省直管縣體制改革至今都還處于探索階段，尚未具備大規(guī)模推行的基礎(chǔ)。

表1 中國城鎮(zhèn)型政區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)計（1978—2019年）

（四）優(yōu)化時期（2013年至今）

城市化的快速發(fā)展極大地加劇了勞動力、資本和技術(shù)等要素在空間分布上的不均衡，導(dǎo)致中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距越來越顯著。中共十八大后，中國社會進入全面深化改革的新時期，中國的城市化也步入了以推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主要目標(biāo)的新階段。如果說中國城市化的發(fā)展重點在1978—2003年是增加城鎮(zhèn)的數(shù)量、在2004—2012年是擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，那么，在2013年以后，城市化的發(fā)展重點則是提升城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量。因此，這一階段行政區(qū)劃調(diào)整的主要目的是優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展空間、完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。具體而言，此階段行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容包括以下兩個方面：

1.市轄區(qū)數(shù)量的增加。2013年之后，全國市轄區(qū)數(shù)量又呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。2014年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》指出，“選擇符合條件的城市，通過縣（市）改區(qū)，拓展中心城市發(fā)展空間”是部分省份推行國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的主要任務(wù)。全國市轄區(qū)隨之迎來第二輪增長熱潮，2013—2016年市轄區(qū)數(shù)量從872個增加到954個，平均每年增加31個。2016—2019年市轄區(qū)數(shù)量增長有所放緩，市轄區(qū)總數(shù)從954個增加到965個，年平均增加不到3個。這一時期全國通過撤縣（市）設(shè)區(qū)形成市轄區(qū)119個，同時發(fā)生區(qū)界重組72次，撤縣（市）設(shè)區(qū)再次成為市轄區(qū)調(diào)整的主要方式（見表1）。2020年4月，國家發(fā)展和改革委員會公布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，其中明確指出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”，“有序推進‘縣改區(qū)’‘市改區(qū)’”?？梢灶A(yù)見，未來市轄區(qū)數(shù)量將會繼續(xù)增加。

2.撤縣設(shè)市的重啟。凍結(jié)撤縣設(shè)市雖然解決了當(dāng)時中國城市化發(fā)展面臨的突出問題和矛盾，但是在這20年間基本不增設(shè)縣級市，導(dǎo)致我國小城市數(shù)量過少，并由此導(dǎo)致了一系列新的問題，例如，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不完善、城市化發(fā)展質(zhì)量不高、城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度低、城鄉(xiāng)差距不斷增加等等。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可以有序改市；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出“把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市”。之后國家又陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)文件。這意味著全國撤縣設(shè)市工作開始逐漸解凍。2013—2016年中國共有12個縣改為市，主要分布在西部地區(qū)。自2017年起，東中部地區(qū)的縣改市事例開始出現(xiàn)。2018年國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中明確提出，“穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市”。這標(biāo)志著我國撤縣設(shè)市工作在凍結(jié)20年之后正式重新啟動。近兩年內(nèi)，全國東中部地區(qū)縣改市的事例不斷增加，可以預(yù)見，縣級市將會迎來一個新的發(fā)展階段。

三、新中國70多年行政區(qū)劃調(diào)整的特征分析

在對新中國70多年行政區(qū)劃調(diào)整歷程進行深入探索之后，本文進一步總結(jié)歸納了新中國行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征，具體內(nèi)容包括以下五點：

（一）不同時期中國行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)不同

梳理新中國70年行政區(qū)劃的調(diào)整歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國的行政區(qū)劃調(diào)整始終順應(yīng)國家政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展潮流，時代背景不同，行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)也不相同。新中國成立之初，經(jīng)濟社會百廢待興，國內(nèi)外形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，此時建立和恢復(fù)政治秩序是確保國家穩(wěn)定和社會發(fā)展的基本前提。行政區(qū)劃是國家政治制度的重要組成部分，也是國家權(quán)力再分配和政策制定的基礎(chǔ)，重建政治秩序勢必要對行政區(qū)劃進行調(diào)整以維護國家穩(wěn)定、鞏固中央集權(quán)。〔15〕改革開放后，國家政權(quán)穩(wěn)定，社會發(fā)展重新步入正軌，經(jīng)濟建設(shè)開始成為發(fā)展中心，相應(yīng)地，行政區(qū)劃調(diào)整的政治色彩開始淡化，促進經(jīng)濟發(fā)展開始成為行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)。最突出的表現(xiàn)就是，行政區(qū)劃調(diào)整成為中國城市化發(fā)展的重要推動力。在加速時期，區(qū)劃調(diào)整通過撤地設(shè)市、地市合并、撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)等手段大規(guī)模設(shè)置建制市、市轄區(qū)和建制鎮(zhèn)，做實地級市、做大縣級市，培育了一大批中小城市和小城鎮(zhèn)，逐步建立并完善國家城鎮(zhèn)體系。進入21世紀(jì)后，中國經(jīng)濟由粗放型發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，行政區(qū)劃調(diào)整重點也隨之從增加市鎮(zhèn)數(shù)量轉(zhuǎn)向擴大市區(qū)規(guī)模，通過撤縣（市）設(shè)區(qū)、切塊設(shè)區(qū)、區(qū)界重組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等調(diào)整手段拓展市鎮(zhèn)規(guī)模，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量?？梢哉f，促進經(jīng)濟發(fā)展這一主導(dǎo)目標(biāo)持續(xù)了加速時期和調(diào)整時期這兩個時期，但是側(cè)重點有所不同，前一時期更注重數(shù)量的增長，后一時期更注重質(zhì)量的提升。2013年以來，中國社會進入全面深化改革的新時期。城市化長期的快速發(fā)展導(dǎo)致的人口集聚規(guī)模和大中小城市布局在空間上不斷失衡，由此引致的政區(qū)調(diào)整需求也越來越多元化。一方面，一些發(fā)展良好的中心城市急劇擴張，與周邊區(qū)域一體化的趨勢越來越明顯；另一方面，很多縣和特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力不斷增強，其設(shè)市需求也越來越強烈?！?6〕通過撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)界重組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦等模式優(yōu)化政區(qū)空間結(jié)構(gòu)和布局，促進各類要素在空間上的合理流動和高效集聚，成為這一時期中國行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)?？梢?，70多年間，新中國行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)大致經(jīng)歷了“政治穩(wěn)定—經(jīng)濟發(fā)展—空間優(yōu)化”這樣一個發(fā)展過程。

（二）同一時期不同區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的重點不同

行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)隨經(jīng)濟社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變這一特征不僅適用于全國，也適用于不同區(qū)域。對于中國不同區(qū)域而言，每個區(qū)域的行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)基本都會經(jīng)歷“政治穩(wěn)定—經(jīng)濟發(fā)展—空間優(yōu)化”這一變化過程。但是從橫截面上來看，由于同一時期不同區(qū)域所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段并不相同，因此同一時期不同區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的側(cè)重點也有所不同。這一特征在改革開放之后尤為明顯。改革開放后，中國行政區(qū)劃調(diào)整與城市化發(fā)展密不可分：一方面，行政區(qū)劃調(diào)整能夠有效地解決城市化發(fā)展到一定階段后所產(chǎn)生的城市發(fā)展空間不足、區(qū)域資源要素配置亟待優(yōu)化和城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平有待提升等問題；另一方面，及時地對行政區(qū)劃進行適應(yīng)性調(diào)整是中國政府推動城市化發(fā)展的重要政策手段。因此，區(qū)域城市化發(fā)展階段不同使得區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的重點也不同，并且呈現(xiàn)出自東向西梯度轉(zhuǎn)移的趨勢。這一特征在當(dāng)前主要表現(xiàn)為，部分東部沿海地區(qū)已經(jīng)進入?yún)^(qū)域一體化的發(fā)展階段，相應(yīng)地，行政區(qū)劃調(diào)整的主要目標(biāo)也已轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間格局、提高地方政府的空間治理水平上；中部地區(qū)區(qū)劃調(diào)整則處于由經(jīng)濟導(dǎo)向向空間治理導(dǎo)向過渡的階段，區(qū)劃調(diào)整中增設(shè)市鎮(zhèn)與空間重組并存；而西部地區(qū)則主要處于區(qū)劃調(diào)整以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)目標(biāo)的階段，2017年撤縣設(shè)市重啟后，增設(shè)小城市與小城鎮(zhèn)將是未來西部地區(qū)區(qū)劃調(diào)整的重要內(nèi)容。

（三）行政級別越高的政區(qū)調(diào)整頻率越低

從新中國70多年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程來看，國家對省、自治區(qū)和直轄市這三類省級行政區(qū)調(diào)整頻率最低，且集中在20世紀(jì)50年代和60年代。雖然在1988年和1997年出現(xiàn)兩次零星調(diào)整，但是并沒有改變中國省級行政區(qū)劃的主體架構(gòu)。相比于省級政區(qū)，國家對地級政區(qū)的調(diào)整更加頻繁。以改革開放后地級市行政區(qū)劃調(diào)整為例，1978—2019年全國撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格這三種區(qū)劃調(diào)整方式一共發(fā)生了267次，調(diào)整頻率顯著高于省級行政區(qū)。而對于縣、縣級市和市轄區(qū)等縣級行政區(qū)劃來說，其發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的頻率比地級政區(qū)更高。以改革開放后為例，1978—2019年全國范圍內(nèi)通過撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市形成縣級市473個，縣市合并發(fā)生38次；通過撤縣（市）設(shè)區(qū)和切塊設(shè)區(qū)形成市轄區(qū)429個，發(fā)生區(qū)界重組270次（見表1）。如果再算上縣市之間的微調(diào)等情況，縣級政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整頻次會更高。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)，其發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的頻率則更為頻繁，從圖4可以看出，1978—2019年全國建制鎮(zhèn)數(shù)量增加了18020個，但期間除了發(fā)生撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)之外，同時還發(fā)生了會使建制鎮(zhèn)數(shù)量減少的大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和撤鄉(xiāng)設(shè)街道辦等調(diào)整，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政區(qū)在這期間經(jīng)歷的調(diào)整次數(shù)非常多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣級政區(qū)的調(diào)整次數(shù)。出現(xiàn)政區(qū)調(diào)整頻率隨行政級別降低而增加的這一特征的主要原因是，地方行政建制的變革必然會打亂原有的社會管理秩序與體制，影響社會的穩(wěn)定，政區(qū)行政級別越高，調(diào)整后所帶來的影響越大，所以行政級別越高的地區(qū)，越不會輕易變動其行政建制。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度不斷細(xì)化

70多年間，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，中國的行政區(qū)劃調(diào)整逐步從宏觀尺度轉(zhuǎn)向微觀尺度。新中國成立初期，中國行政區(qū)劃調(diào)整的重點是構(gòu)建國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，此時區(qū)劃調(diào)整主要針對的是國家最高一級的地方行政建制，主要內(nèi)容是劃分省域空間，區(qū)劃調(diào)整尺度很大。改革開放后，省級行政區(qū)劃基本已經(jīng)塵埃落定，隨著市場經(jīng)濟體制的建立、以稅制改革為代表的分權(quán)化改革的推行和城市化的不斷推進，完善地級政區(qū)的權(quán)力配置和空間重構(gòu)是行政區(qū)劃調(diào)整的新的重點。從表1和圖2可以看出，1978年之后中國的地級政區(qū)調(diào)整一共進行了267次，其中255次都發(fā)生在1978—2003年，地級市總數(shù)在2003年后也基本保持不變?？梢哉f地級市的調(diào)整在2003年左右基本告一段落。地級市做實的同時，縣級市和市轄區(qū)也在快速增加，縣級市增加在經(jīng)歷了一個高峰之后被人為叫停，而市轄區(qū)則一直處于優(yōu)化調(diào)整之中，成為進入21世紀(jì)后中國行政區(qū)劃調(diào)整的重點對象。而隨著2017年以來撤縣設(shè)市的重啟，縣級行政區(qū)將繼續(xù)成為新時代行政區(qū)劃調(diào)整的重點對象。此外，近年來，隨著基層治理改革不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整也越來越被人們所關(guān)注，科學(xué)合理規(guī)范地實施撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，能有助于鄉(xiāng)村振興和構(gòu)建共建共享共治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理格局，這也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見，未來中國區(qū)劃調(diào)整的空間尺度將不斷縮小，區(qū)劃管理也將越來越精細(xì)化。

（五）行政層級調(diào)整趨向扁平化

70多年間，中國地方行政層級調(diào)整的焦點集中在省和縣之間有沒有增設(shè)一級地方行政單位。具體來看，新中國成立至今，我國的地方行政層級大體經(jīng)歷了這樣一個變化過程：1952年之前以“大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)”四級制為主；1955—1966年以“省—縣—鄉(xiāng)”三級制為主；1967—1978年以“省—地區(qū)—縣—人民公社”四級制為主；20世紀(jì)80年代市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面推行之后以“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級制為主。進入21世紀(jì)后，出于對擴大縣域發(fā)展自主權(quán)、提高地方行政管理效率和提升地方治理能力的考慮，國家開始鼓勵有條件的地方加快省直管縣體制的改革試點。自2005年起，中共中央和國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)文件，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會、中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議更是明確提出要優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣改革。在國家政策的推動下，不少省份積極響應(yīng)，在省內(nèi)區(qū)位條件好、經(jīng)濟實力強、城市化水平高的縣域進行省直管縣試點。因此，國內(nèi)現(xiàn)已有部分地區(qū)建立起“省—市（縣）—鄉(xiāng)”三級制地方行政層級。由此可見，中國的行政區(qū)劃調(diào)整當(dāng)前呈現(xiàn)出行政層級扁平化的趨勢。

四、新時代行政區(qū)劃調(diào)整的展望

步入新時代后，中國面臨著兩大重任，即在國內(nèi)努力實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，在國際上爭取更大的話語權(quán)，并推動人類命運共同體建設(shè)。新時代的行政區(qū)劃工作應(yīng)緊緊圍繞這兩個任務(wù)展開，從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度對行政區(qū)劃調(diào)整進行規(guī)劃布局，這是新時代行政區(qū)劃調(diào)整的最基本要求。本文認(rèn)為，新時代中國行政區(qū)劃調(diào)整的重點應(yīng)主要包括以下五個方面：

（一）完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)

長期以來，中國行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后。在2019年之前，中國開展行政區(qū)劃調(diào)整工作的主要參考依據(jù)一直是1985年國務(wù)院出臺的《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》。雖然該規(guī)定在一定時期內(nèi)為國家加強行政區(qū)劃管理和保持行政區(qū)劃穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，它已經(jīng)難以滿足行政區(qū)劃管理的實際需要。針對行政區(qū)劃管理領(lǐng)域過去長期存在的隨意性大、規(guī)范性不強、審批后落實不力以及違規(guī)追責(zé)機制缺失等問題，2018年國務(wù)院出臺了《行政區(qū)劃管理條例》，對行政區(qū)劃管理的原則與方針、變更程序與權(quán)限、設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督與管理以及追責(zé)機制做出了具體、系統(tǒng)的規(guī)定，提高了行政區(qū)劃工作的法治化水平。但是新時代行政區(qū)劃管理工作僅僅依靠這一部法規(guī)是不夠的。在當(dāng)前行政區(qū)劃調(diào)整的實踐中，對撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦等行政區(qū)域調(diào)整事項的標(biāo)準(zhǔn)與程序的立法均不夠完善。因此，必須對行政區(qū)劃法治建設(shè)問題進行全面系統(tǒng)的梳理，從憲法等國家基本法的層面，不斷完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)的設(shè)置。

（二）完善城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并不完善，主要體現(xiàn)在以下兩點：一是缺乏市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。新中國成立至今，雖然市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)有過多次變更，但是國家一直沒有出臺專門的市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。2014年民政部起草了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》，然而至今沒有出臺正式文件。由前文所述可知，當(dāng)前中國行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度正在逐漸縮小，市轄區(qū)作為城市治理的微觀結(jié)構(gòu)，將成為新時代政區(qū)調(diào)整的重要對象。市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的缺失將嚴(yán)重影響未來行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范化與法治化，必須盡快得到完善。二是設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)過于單一。當(dāng)前，第二輪撤縣設(shè)市正在拉開帷幕，為了慎重提出與審批撤縣設(shè)市申請，避免再次一哄而上，需要進一步規(guī)范設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。尤其是，由于中國不同發(fā)展階段的區(qū)域的城市化水平與軌跡存在較大區(qū)別，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)必須有區(qū)別地對待不同類型的區(qū)域。在新時代，中國的區(qū)劃調(diào)整工作應(yīng)在適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，重點針對這兩點不足，抓緊研究城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，早日建立起科學(xué)、系統(tǒng)、完整、便于操作的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的體系。

（三）探索不同的設(shè)市模式

改革開放后，中國設(shè)市的主要模式是撤縣設(shè)市。但是，一種設(shè)市模式很難適應(yīng)中國處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的區(qū)域的城市化發(fā)展需要，探索不同的設(shè)市模式是唯一出路。〔17〕目前，中國存在很多特大鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在人口規(guī)模、經(jīng)濟實力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等方面均已具備了設(shè)市條件，但卻無法直接設(shè)市。為協(xié)調(diào)特大鎮(zhèn)行政建制與經(jīng)濟實力不匹配的矛盾，撤鎮(zhèn)設(shè)市是一項順應(yīng)城市化進程的切實可行的辦法。但是特大鎮(zhèn)設(shè)市并不容易，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)切塊設(shè)市存在諸多問題，另一方面“縣轄市”模式并不合法，特大鎮(zhèn)想要順利設(shè)市，勢必要探索出一條新路子。事實上，改革開放后中國個別地區(qū)已經(jīng)試行了撤鎮(zhèn)設(shè)市，例如1987年福建省石獅鎮(zhèn)改市和1996年廣西壯族自治區(qū)東興鎮(zhèn)改市，這些案例為之后更加廣泛的撤鎮(zhèn)設(shè)市積累了寶貴經(jīng)驗。2019年，國務(wù)院批準(zhǔn)浙江省龍港鎮(zhèn)改市，龍港成為新中國首個不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的縣級市。龍港鎮(zhèn)改市在一定程度上代表了中國積極探索特大鎮(zhèn)設(shè)市取得了階段性的成功，同時也預(yù)示著新時代中國的城市設(shè)置將會出現(xiàn)多種模式并存的局面。

（四）完善行政區(qū)劃調(diào)整的評估機制

對于任何一項行政區(qū)劃調(diào)整政策而言，事前的調(diào)研論證與事中、事后的效果評估都是必不可少的。事前論證的主要目的是確定調(diào)整方案的必要性與可行性。事中評估則可以及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)整過程中出現(xiàn)的問題并予以解決，保證執(zhí)行過程中不出現(xiàn)偏差。而事后評估是在區(qū)劃調(diào)整方案實施后的一段時期內(nèi)對行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)與效益進行科學(xué)評估，其目的一方面是為了對之前的調(diào)整目標(biāo)是否實現(xiàn)進行評價，并總結(jié)實施過程中存在的問題；另一方面是為更好地推動之后的行政區(qū)劃工作而積累經(jīng)驗。當(dāng)前，中國的行政區(qū)劃調(diào)整整體上缺乏系統(tǒng)、有效的評估機制。行政區(qū)劃調(diào)整前，對調(diào)整方案的科學(xué)性、合理性和風(fēng)險性等方面的評估還不夠充分。行政區(qū)劃調(diào)整過程中和調(diào)整完成后的效果評估機制尚未建立，不能確定是否達到預(yù)期效果，很難為之后的行政區(qū)劃管理積累經(jīng)驗。因此，在新時代要進一步健全完善行政區(qū)劃調(diào)整的評估機制，不斷完善行政區(qū)劃工作的規(guī)范化水平。

（五）明確行政區(qū)劃管理的主體并賦予其必要的權(quán)威

改革開放后，中國出現(xiàn)的行政區(qū)劃界線消失或模糊、行政區(qū)之間矛盾與沖突加劇等問題，均與行政區(qū)劃管理機構(gòu)的權(quán)威性不足有關(guān)，主要體現(xiàn)在規(guī)劃與建設(shè)部門在涉及跨行政區(qū)土地規(guī)劃與建設(shè)時沒有征得民政部門的同意，即國家和地方發(fā)展和改革委員會、規(guī)劃與建設(shè)部門在制定重要職能單位布局規(guī)劃與建設(shè)決策前沒有征求并考慮行政區(qū)劃主管部門的意見。一個職能單位跨區(qū)域建設(shè)后，地方政府的許多職能單位，如民政局、城市管理行政執(zhí)法局、公安局等部門，不得不圍繞如何解決這個單位跨區(qū)域占地導(dǎo)致的諸多矛盾而開展多方協(xié)調(diào)工作，這造成了巨大的行政資源浪費。許多年的實踐表明，地方發(fā)展和改革委員會、規(guī)劃局、住建委在規(guī)劃與建設(shè)過程中不考慮行政區(qū)域界線，既給行政區(qū)劃管理部門造成了管理困難，也妨礙了重要職能單位的自身發(fā)展。在這些困難與難題中，有些問題一直沒有找到合適的解決辦法，有些問題雖然找到了解決辦法，但都是被動的、事后的和臨時性的，即在建設(shè)后被動地調(diào)整行政區(qū)劃或設(shè)立新的臨時管理機構(gòu)。這些辦法不僅不能完全解決跨界建設(shè)所造成的管理問題，而且有可能造成新機構(gòu)不斷出現(xiàn)、行政區(qū)域間利益沖突固化等新的問題。建立地方發(fā)展和改革委員會、規(guī)劃局、建設(shè)部門與民政部門的多方會簽制度，是事先、主動解決重要職能單位跨界問題的一個有效辦法。