南四湖魯蘇插花段法治拆違主要做法與經(jīng)驗(yàn)

王 利

（濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟(jì)寧272019）

南四湖為我國(guó)第六大淡水湖，是我國(guó)淮河以北地區(qū)面積最大、結(jié)構(gòu)完整、保存較好的內(nèi)陸大型淡水草型湖泊濕地。位于濟(jì)寧市南部，由南陽(yáng)、昭陽(yáng)、獨(dú)山、微山四湖連接而成，承接4省8市34個(gè)縣（市、區(qū)）3.17萬(wàn)km2來(lái)水。南北長(zhǎng)126 km，東西寬5~25 km，湖面面積1 266 km2，總庫(kù)容41.21億m3，興利庫(kù)容18.82億m3，最大防洪庫(kù)容54億m3，入湖河道53條（湖東28條，湖西25條）。1962年二級(jí)壩修建后，形成上、下級(jí)湖，上級(jí)湖面積602 km2，下級(jí)湖面積664 km2。同時(shí)也是國(guó)家南水北調(diào)東線重要調(diào)蓄水庫(kù)，具有調(diào)節(jié)洪水、蓄水灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)交通、改善生態(tài)環(huán)境等多種功能。南四湖濕地生態(tài)系統(tǒng)典型、生物多樣性豐富、自然景觀獨(dú)特、歷史文化豐富。由于南四湖流域面積大、水污染防治任務(wù)重，行政邊界水事矛盾糾紛多，部分地段至今沒(méi)有明確的行政界線。近年來(lái)，按照中央關(guān)于全面實(shí)行河長(zhǎng)制的工作部署要求，及水利部“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的發(fā)展總基調(diào)，山東省委、省政府高度重視，以河湖“清四亂”為抓手，重拳出擊，以決戰(zhàn)決勝的姿態(tài)鐵腕治亂，向河湖管理中的頑疾宣戰(zhàn)。濟(jì)寧市委、市政府在落實(shí)河湖長(zhǎng)制上緊緊抓住“總河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的核心，通過(guò)河長(zhǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)上下游、左右岸的聯(lián)防聯(lián)治，協(xié)調(diào)解決突出重點(diǎn)難題，河長(zhǎng)制制度優(yōu)勢(shì)得到充分顯現(xiàn)。其中，濟(jì)寧市委、市政府兩位總河長(zhǎng)簽署6期總河長(zhǎng)令動(dòng)員推進(jìn)，總河長(zhǎng)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、專題會(huì)議進(jìn)行落實(shí)，縣、鎮(zhèn)級(jí)總河長(zhǎng)一線指揮，推動(dòng)整改。2017—2019年“清河行動(dòng)”3年攻堅(jiān)期間，南四湖區(qū)域排查“四亂”問(wèn)題600余項(xiàng)，涉及碼頭港口、光伏、違章管護(hù)房、酒店、違建廠房、居民唯一住房、魚塘等。面對(duì)問(wèn)題多、困難大、情況復(fù)雜的實(shí)際，濟(jì)寧市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)事求是，兼顧民生與發(fā)展，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行區(qū)分對(duì)待，分類整治，形成了跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)治水的良好格局。

1 主要做法

1.1 各級(jí)總河長(zhǎng)齊上陣

濟(jì)寧市市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3級(jí)總河長(zhǎng)均由黨、政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，在2019年度，市級(jí)河長(zhǎng)履職情況納入市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)年度述廉述職工作內(nèi)容。南四湖蘇魯插花段違建廠房問(wèn)題涉及水利、國(guó)土、工商、公安、法院等多個(gè)單位部門，單靠水利一家業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“河長(zhǎng)”在打贏這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)役中起到了決定性作用。市級(jí)總河長(zhǎng)親自調(diào)度，先后10余次批示，將南四湖違建廠房整改問(wèn)題納入濟(jì)寧市重點(diǎn)攻堅(jiān)年項(xiàng)目和掛圖作戰(zhàn)平臺(tái)，實(shí)行藍(lán)紅黃標(biāo)識(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)管，向縣級(jí)總河長(zhǎng)致出一封信，召開(kāi)專題會(huì)議進(jìn)行研究落實(shí)，先后5次赴淮委、省水利廳進(jìn)行匯報(bào)協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取國(guó)家部委、流域機(jī)構(gòu)、省水利廳支持理解?？h級(jí)總河長(zhǎng)上陣一線，鎮(zhèn)級(jí)總河長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)指揮清理整治，充分發(fā)揮出“河長(zhǎng)”的龍頭作用，也充分顯現(xiàn)出河長(zhǎng)制度優(yōu)勢(shì)。

1.2 流域機(jī)構(gòu)牽頭統(tǒng)籌

2019年5 月，水利部向江蘇、山東下發(fā)了清理整治微山湖“四亂”問(wèn)題的函后，淮委流域機(jī)構(gòu)以河長(zhǎng)制為平臺(tái)，統(tǒng)籌流域協(xié)調(diào)、形成工作合力，在協(xié)調(diào)山東微山、江蘇銅山雙方聯(lián)合整治中起到關(guān)鍵性作用。2019年6月，淮委流域機(jī)構(gòu)不等不靠，對(duì)魯蘇插花段涉事企業(yè)水事違法事件立案查處，從反饋問(wèn)題特殊的地理位置出發(fā)，組建督察組，調(diào)查涉事企業(yè)現(xiàn)狀，摸清人員屬地、土地管轄、稅收繳納等問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多次實(shí)地調(diào)查核實(shí)，掌握了涉事企業(yè)的相關(guān)情況，多種方式向涉事企業(yè)做了調(diào)查筆錄、勘驗(yàn)筆錄，并送達(dá)相關(guān)法律文書。2019年10月至2020年3月多次牽頭召集山東微山、江蘇銅山及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)座談會(huì)商，根據(jù)查處情況，對(duì)違建案件三方進(jìn)行會(huì)商分析，共商清理整治時(shí)間、方式、聯(lián)合執(zhí)法方案等，明確清理拆除內(nèi)容、位置，確定了三方聯(lián)合整改方案及聯(lián)合行動(dòng)方案，凝聚了跨行政區(qū)間的攻堅(jiān)合力。

1.3 地方區(qū)域聯(lián)動(dòng)整治

濟(jì)寧市落實(shí)河湖長(zhǎng)制過(guò)程中，在建立健全會(huì)議、部門聯(lián)動(dòng)、督察督辦和考核問(wèn)責(zé)等9項(xiàng)制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法、監(jiān)督、督查、管護(hù)及社會(huì)共治等體制機(jī)制，打破行政區(qū)域壁壘，在與江蘇徐州探索建立邊界水問(wèn)題處理“情況信息聯(lián)通、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、河湖污染聯(lián)治、防汛安全聯(lián)保、非法行為聯(lián)打”的“五聯(lián)機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)治水，在清理整治微山湖魯蘇插花段違建廠房問(wèn)題上起到了保障性作用。

2020年3月27 日，在執(zhí)法主體淮委流域機(jī)構(gòu)牽頭下，濟(jì)寧微山、徐州銅山河長(zhǎng)辦，微山韓莊鎮(zhèn)政府、銅山利國(guó)鎮(zhèn)政府集合就位，集結(jié)執(zhí)法人員130余人，調(diào)集鏟車、挖掘機(jī)等設(shè)備10余臺(tái)，警戒、拆除、維穩(wěn)、協(xié)調(diào)、后勤等各工作組各負(fù)其責(zé)、密切配合、聯(lián)合行動(dòng)，一天時(shí)間完成了違法建筑物、構(gòu)筑物的依法拆除，實(shí)現(xiàn)了“流域+區(qū)域”聯(lián)合執(zhí)法成功實(shí)踐。

1.4 嚴(yán)格程序法治執(zhí)行

濟(jì)寧市在處理微山湖魯蘇插花段違建廠房問(wèn)題上堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持“法治”，杜絕“人治”，在多次向上匯報(bào)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法程序，即保護(hù)涉事各方合法權(quán)利，也維護(hù)了公平公正依法治國(guó)的根本要求。2019年6月，流域機(jī)構(gòu)水行政主管部門先后對(duì)3家涉事企業(yè)水事案件進(jìn)行立案，例如查處微山潤(rùn)生新材料有限公司，6月11日進(jìn)行立案查處。2020年3月，水事行政處罰到期后，當(dāng)事人在復(fù)議、訴訟期間未執(zhí)行，也未提出申請(qǐng)，水行政主管部門向法院提請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行決定書，微山縣人民法院作出“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行韓莊樞紐局作出的強(qiáng)制執(zhí)行決定書”的裁定，實(shí)現(xiàn)了河湖“清四亂”法治化，為淮委流域機(jī)構(gòu)與地方政府聯(lián)合執(zhí)法清理整治提供了法律保障。

潤(rùn)生新材、萬(wàn)城鑄造、李營(yíng)建材3家違建企業(yè)駐地、企業(yè)法人均在江蘇銅山利國(guó)鎮(zhèn)境內(nèi)，但注冊(cè)地在山東微山縣，致使兩縣（區(qū)）無(wú)法進(jìn)行有效管控，其目的就是打擦邊球，逃避兩地日常監(jiān)管和打擊，也是歷史遺留下的頑疾。在處理該跨行政區(qū)整治問(wèn)題過(guò)程中，濟(jì)寧市始終堅(jiān)持將兩省之間矛盾沖突風(fēng)險(xiǎn)降到最低，河長(zhǎng)牽頭、流域統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、法治整治的做法，即維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又堅(jiān)定了對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題堅(jiān)決整治的態(tài)度與決心。

2 經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 河長(zhǎng)履職是核心

河長(zhǎng)制的實(shí)行，河長(zhǎng)是“領(lǐng)隊(duì)”，其領(lǐng)導(dǎo)決策、組織推動(dòng)作用至關(guān)重要，也是推動(dòng)河湖長(zhǎng)制“有名”“有實(shí)”的關(guān)鍵。特別是在壓力傳導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決流域間、跨行政區(qū)域間重大問(wèn)題，推動(dòng)上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)治上起到非常有效的效果。河湖長(zhǎng)制度落地生根應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)河長(zhǎng)“治、管、保”責(zé)任，充分發(fā)揮河長(zhǎng)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，通過(guò)河長(zhǎng)“中軸”，將地方政府、主管部門、成員單位有機(jī)整合，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，合力提升治水管水整體成效。

2.2 流域統(tǒng)籌是關(guān)鍵

濟(jì)寧市南四湖承接著4省34市客水，53條入湖河流跨行政區(qū)域現(xiàn)象普遍，河長(zhǎng)制推進(jìn)中極易造成邊界不清、權(quán)屬不明，管護(hù)難度增加等客觀問(wèn)題，流域管理機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌南四湖流域內(nèi)上下游、左右岸協(xié)同聯(lián)動(dòng)上作用關(guān)鍵。既要平衡好上下游、左右岸不同地區(qū)涉益者間利益，又要統(tǒng)籌好流域內(nèi)地方政府治理積極主動(dòng)性，處理南四湖邊界水問(wèn)題應(yīng)進(jìn)一步建立完善信息聯(lián)通、糾紛聯(lián)調(diào)、污染聯(lián)治、防汛聯(lián)保、執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制，形成治水合力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共治。

2.3 區(qū)域聯(lián)合是基礎(chǔ)

河湖治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，河湖源頭到源尾跨越多個(gè)行政區(qū)域，應(yīng)打破行政體制約束，破除條塊分割局面，共同研究合作事宜，加強(qiáng)區(qū)域合作治理，拓展合作領(lǐng)域深度、層次，建立協(xié)同共治模式。對(duì)于南四湖邊界敏感水域可以通過(guò)組建河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室，聯(lián)合巡湖、聯(lián)合監(jiān)管、共同保潔，針對(duì)多年的跨界河湖治理難題聯(lián)合監(jiān)管、會(huì)商、執(zhí)法，提高執(zhí)行力，推動(dòng)跨省河湖責(zé)任共擔(dān)、問(wèn)題共商、目標(biāo)共治的聯(lián)防聯(lián)治格局。

2.4 法治保障是根本

河長(zhǎng)制這一治水創(chuàng)新制度的順利實(shí)行，法治是根本性保障，也是推進(jìn)河長(zhǎng)制健康發(fā)展的基礎(chǔ)。河長(zhǎng)制的實(shí)施有效解決了過(guò)去“九龍治水”的局面，在治理水環(huán)境、保護(hù)水生態(tài)上取得了突出的成績(jī)，更多程度上取決于通過(guò)考核、問(wèn)責(zé)等方式最大限度的整合了黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行力，符合中國(guó)社會(huì)國(guó)情特色。河長(zhǎng)制實(shí)行過(guò)程中存在一定“人治”色彩，也是制約河長(zhǎng)制長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的瓶頸，河長(zhǎng)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)各級(jí)立法完善河長(zhǎng)制法律體系，將其法制化，通過(guò)立法方式加強(qiáng)保護(hù)，為河長(zhǎng)制的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，推進(jìn)河長(zhǎng)制健康發(fā)展。