波蘭挑戰(zhàn)歐盟勝算不大

姚虹聿

波蘭總理莫拉維茨基與歐盟主席馮德萊恩激烈爭論

10月22日閉幕的歐盟峰會未能平息歐盟與波蘭之間的紛爭。這場紛爭源自波蘭執(zhí)政黨——法律與公正黨2015年10月贏得議會選舉后，開始推行一系列司法改革。歐盟對其改革進行了批評，指責其嚴重威脅歐盟的法治價值。

2020年，波蘭政府設立了一個針對法官的紀律審查機構(gòu)，引發(fā)歐盟的擔憂。今年7月，歐洲法院以“波蘭司法改革違反法治原則”為由，要求波蘭暫停有關(guān)改革。波蘭政府拒絕了，并訴至本國憲法法院。波蘭憲法法院于10月7日裁定：歐洲法院干涉波蘭司法改革、違反波蘭憲法，并稱“波蘭國內(nèi)法律相比于歐盟法律具有優(yōu)先權(quán)”。

歐洲媒體指出，波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，觸及歐盟法律體系的兩大原則：直接效力原則和至高效力原則。這兩項原則在歐盟的前身——歐洲經(jīng)濟共同體（簡稱“歐共體”）時期就已經(jīng)確立了。

據(jù)《自由比利時報》報道，歐盟法直接效力原則的產(chǎn)生源于1963年的范恩洛斯案。當時荷蘭范恩洛斯公司因從德國進口化學物質(zhì)，被荷蘭政府相關(guān)部門征收了進口稅。該公司認為，荷蘭政府征收進口稅的行為違反了《建立歐洲共同體條約》第25條“禁止對在成員國之間流動的貨物征收關(guān)稅或者有同等效果的費用”的規(guī)定。為此，范恩洛斯公司向荷蘭稅務法院提起訴訟，并援引《建立歐洲共同體條約》第25條，要求荷蘭政府退還稅款。

荷蘭稅務法院將此案通過“先行裁決”程序遞交到歐洲法院，要求其答復“歐共體法在成員國國內(nèi)訴訟過程中是否可以被當事方直接援引”。換言之，荷蘭政府想明確，歐共體法在成員國內(nèi)部是否具有直接效力。歐洲法院的最終判決對這個問題給出了肯定的回答：歐共體法在任何一個成員國的內(nèi)部都是直接有效的。自此，歐共體法的直接效力原則被確定下來。

歐洲法院在范恩洛斯案件中確立的直接效力原則，在以后的判例中進一步延展。

首先是適用范圍擴大。在范恩洛斯案的判決中，歐洲法院指出，《建立歐洲共同體條約》第25條在荷蘭國內(nèi)具有直接效力，這是因為它滿足一些特別條件。這些條件限制了在成員國法庭能被直接援引的歐共體法條款的范圍。歐洲法院在隨后的一些重要判決中，將直接效力原則的適用范圍進行了擴大解釋。其中最具代表性的就是德芙蘭妮案。

比利時法律規(guī)定，女性空乘人員到40歲退休，而男性空乘人員的退休年齡為55歲，特殊情況下可以提高到60歲。1968年，女空乘員德芙蘭妮被比利時薩貝納航空公司強制要求退休。德芙蘭妮提起訴訟，提出過早退休導致她的退休金大幅低于男同事，這違反了《建立歐洲共同體條約》第141條：“每個成員國都必須保證并維持男性和女性在同等工作中獲得同等收入?！?/p>

需要指出的是，使用上述法律條款需要滿足一定的條件：主張受到歧視的一方，必須更深入地闡述和確認歧視的標準，以及該國應如何進一步采取措施來杜絕這種歧視——這些信息德芙蘭妮都未能提供。

盡管如此，歐洲法院在該案的最終判決中仍然確認：《建立歐洲共同體條約》第141條在比利時國內(nèi)具有直接效力。薩貝納航空公司必須取消“女空乘人員40歲退休”的規(guī)定。

其次，歐共體法直接效力原則的適用對象也有所增加。在范恩洛斯案中，范恩洛斯公司援引歐共體法律來約束荷蘭政府的稅收機關(guān)，即訴訟對象是代表荷蘭政府的公法主體。而德芙蘭妮提起訴訟控告的薩貝納航空公司是一家私有公司，即私法主體。

波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，被指“犯上作亂”。歐盟方面表示，作好了繼續(xù)對波蘭施壓甚至實施制裁的準備。

歐共體法在成員國內(nèi)部的直接效力被原告用于對抗國家權(quán)力的時候，被稱為垂直直接效力;如果直接效力被用于私人團體之間的訴訟，則被稱為水平直接效力。德芙蘭妮案判決所產(chǎn)生的示范效應是：《建立歐洲共同體條約》在成員國內(nèi)部同時具有垂直直接效力和水平直接效力。也就是說，其適用對象既包括公法主體，也包括私法主體。

《自由比利時報》指出，歐盟是對歐共體的繼承和發(fā)展，歐共體時期確立的所有法治原則，在當今的歐盟都是有效的。因此，歐洲法院的決定在波蘭國內(nèi)無疑是具有法律效力的。

據(jù)荷蘭《電訊報》報道，波蘭將與歐盟的糾紛訴至本國憲法法院，這提出了一個問題：即使承認歐盟法在成員國內(nèi)部的直接效力，但如果歐盟法與成員國的國內(nèi)法有沖突，甚至與該國憲法相抵觸，那么以誰為先？這時就要強調(diào)歐盟法的至高效力原則，它在科斯塔案中得到確認。

1962年，意大利頒布法律，將電力的生產(chǎn)和經(jīng)銷國有化。私營電力公司埃迪森·沃爾塔的股東科斯塔認為，該法律違反了歐共體法。意大利政府認為，《建立歐洲共同體條約》是由成員國共同擬定并簽署的，因此成員國共同享有其解釋權(quán)。在此基礎上，成員國制定新的法律，即意味著對歐共體法作出新的解釋。

歐洲法院在該案的判決中指出，歐共體享有一定形式的主權(quán)，即《建立歐洲共同體條約》的權(quán)力不可被視為“源自歐共體所有成員國”，而應當被理解為具有一定自主性的“原權(quán)”。因此，成員國制定的新法律不可被視為對歐共體法的新解釋，而是應該被嚴格限制在歐共體法的框架內(nèi)。一旦成員國立法與歐共體法發(fā)生沖突，那么應明確后者具有至高效力——這就是至高效力原則。

那么，至高效力原則是否高于歐盟成員國的憲法？《電訊報》指出，在1993年歐共體正式轉(zhuǎn)型為歐盟后，德國憲法法院曾質(zhì)疑某些歐盟法令違反德國憲法的某些條款。歐洲法院在這一問題上持強硬態(tài)度，捍衛(wèi)了歐盟法的最高法律效力。最終德國憲法法院作出妥協(xié)。

在隨后發(fā)生的西門索爾案中，歐盟法地位高于成員國憲法、歐洲法院地位高于成員國憲法法院的原則再次得到確認。該案起因是意大利政府制定有關(guān)獸醫(yī)對進口牛羊進行檢驗檢疫，并向進口商收費的法令。意大利西門索爾食品公司認為，這項法令違反歐盟法，即進口牲畜的檢驗檢疫不應由進口商付費，而應免費或由政府付費。

西門索爾公司訴至意大利一家地方法院。宣布意大利國內(nèi)法律失效的權(quán)力，在當時被認為只有意大利憲法法院才享有。地方法院無法作出判決，因而將案件同步移送意大利憲法法院和歐洲法院。歐洲法院在判決中聲明：“從歐共體到歐盟，所有與歐盟法沖突的成員國國內(nèi)法都自動失效。而且，判定法律是否存在沖突的最終機構(gòu)不是各國的憲法法院，而是歐洲法院?！?/p>

根據(jù)以上判例及歐盟法與各成員國國內(nèi)法之間關(guān)系的發(fā)展不難看出，此次波蘭挑戰(zhàn)歐盟的法律權(quán)威，顯然沒有足夠的理由，勝算微乎其微。

據(jù)英國《衛(wèi)報》報道，波蘭之所以敢于對抗歐盟，根本原因在于，歐盟幾乎沒有能力直接執(zhí)行自己制定的法律，而且在對違法成員國的處理上能做的也比較有限。歐盟法的執(zhí)行和管理要依賴各成員國配合，即取得各成員國的善意和忠誠。如果某項歐盟法被視為不合理，各成員國會有規(guī)避的方法。

從歐洲一體化發(fā)展歷程來看，歐盟成員國不斷讓渡主權(quán)是一體化的內(nèi)在驅(qū)動力。傳統(tǒng)的國家主權(quán)理論認為，國家主權(quán)不可讓渡，然而歐盟發(fā)展過程中伴隨的各成員國的主權(quán)讓渡突破了傳統(tǒng)觀念。從經(jīng)濟領(lǐng)域開始，歐盟成員國逐步實現(xiàn)了在政治、法律領(lǐng)域的主權(quán)讓渡。

自20世紀50年代的歐洲煤鋼聯(lián)營起，各成員國把許多傳統(tǒng)意義上的國家權(quán)力讓渡給布魯塞爾（歐盟總部所在地）。如今除了國防領(lǐng)域以外，歐盟在經(jīng)濟、社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)越來越大。比如，加入歐元區(qū)意味著成員國鑄幣權(quán)的讓渡;加入申根區(qū)意味著簽證與邊境管控權(quán)的讓渡……連手機通信資費之類的“小事”，歐盟都制定了相關(guān)法律加以管轄。

這種主權(quán)讓渡還將持續(xù)，讓渡方是歐盟各成員國，受讓方是歐盟。一些歐盟成員國并不甘心讓權(quán)，對某些主權(quán)讓渡說“不”的聲音一直存在。比如歐債危機暴發(fā)時，希臘、意大利等一些深陷危機的國家被迫暫時讓渡預算權(quán)，引發(fā)了國內(nèi)巨大的政治風浪與民眾怨言;英國最終選擇“脫歐”，其中一個重要原因就是不愿過分讓渡主權(quán)。

如今，波蘭總理莫拉維茨基為波蘭辯護時，指責歐盟“過度擴大權(quán)限”。他說：“歐盟的權(quán)限有清晰的邊界。我們不能在邊界被突破時保持沉默?！?/p>

然而，歐盟法律相對于成員國法律的優(yōu)先地位，是維持歐盟穩(wěn)定的一個基礎性原則。面對波蘭方面“史無前例的挑戰(zhàn)”，歐盟必將“堅定回應”。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com