關(guān)于國家森林公園總體規(guī)劃中土地利用的一些思考
——以國有林場和國有林區(qū)內(nèi)國家森林公園為例

李秀英

(林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設計院，北京 100714)

國家森林公園是我國自然保護地體系中重要的組成部分。截止2018年1月，全國已建立國家級森林公園881處，規(guī)劃面積1278.62萬hm2。國家級森林公園建設在有效保護森林風景資源、弘揚傳播生態(tài)文化、滿足公眾美好生活需求、助力精準扶貧等方面發(fā)揮著重要作用，取得了顯著成績[1]。

國家級森林公園總體規(guī)劃是國家級森林公園建設經(jīng)營和監(jiān)督管理的依據(jù)[2]。土地利用規(guī)劃是國家森林公園總體規(guī)劃審批管理的關(guān)鍵點，而建設用地指標則是國家森林公園建設部門的關(guān)注點，國家森林公園新增建設用地一般不超過國家森林公園總面積的2.5%。

1 國家森林公園土地利用分類存在的問題

國家森林公園總體規(guī)劃規(guī)范雖然對土地利用規(guī)劃內(nèi)容進行了說明，但卻并未對土地利用分類應采取的標準進行說明[3]。長久以來，由于規(guī)劃人員不同的專業(yè)背景，采取不同的土地利用分類標準，有些采用國土部門的土地利用分類標準，有些采用《林地分類》中的土地利用分類標準，有些采用《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中的分類標準，有些則是根據(jù)自己的理解進行分類。森林公園土地利用分類標準的不統(tǒng)一，給規(guī)劃管理和后期建設造成一定的影響。2017年，《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT21010-2017)出臺后，這種情況得到一定的改善[4～6]。

風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范將土地類型劃分為風景游賞用地、游覽設施用地、居民社會用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域和滯留用地10大類，下分50個小類。

林地分類LY/T1812-2009將林地分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無立木林地、宜林地和輔助生產(chǎn)林地8大類，下分13小類。

2 國有林場和國有林區(qū)內(nèi)國家森林公園土地利用分類

在國有林場和國有林區(qū)內(nèi)建設的國家森林公園，由于其土地利用一直沿用的是林地分類標準。土地利用類型全部為林地分類中的類型，而其中并沒有明確建設用地的類型，因此在土地利用規(guī)劃中應對其進行對應轉(zhuǎn)化。

2.1 國有林場內(nèi)國家森林公園的土地利用分類

國有林場內(nèi)建設的國家森林公園，其土地利用類型本底相對簡單，基本全部為林地分類中的類型。以河南嵩山國家森林公園為例，其森林資源調(diào)查中的土地利用類型分為林地、灌木林地、疏林地、未成林地、苗圃地、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地和宜林地集中類型。

表1 嵩山國家森林公園土地利用現(xiàn)狀表Tab.1 Land Use Status Table in Songshan National Forest Park

土地利用規(guī)劃中，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》，結(jié)合《林地分類》(LY/T 1812-2009)，將嵩山國家森林公園內(nèi)的土地類型分為林地、特殊用地和其他土地3個一級類，喬木林地、灌木林地、其他林地、風景名勝設施用地和裸土地5個二級類。其中，喬木林地對應林地分類中的有林地，灌木林地對應灌木林地，其他林地包括疏林地、未成林地和苗圃地，風景名勝設施用地對應林業(yè)輔助生產(chǎn)用地，裸土地對應宜林地。

2.2 國有林區(qū)內(nèi)國家森林公園的土地利用分類

國有林區(qū)內(nèi)建設的國家森林公園相對于國有林場內(nèi)建設的國家森林公園，更加復雜。由于歷史原因，國有林區(qū)內(nèi)的林場多數(shù)相當于小型村鎮(zhèn)規(guī)模，雖然近些年林場場部已經(jīng)很少有居民居住，但在森林資源二類調(diào)查中，仍將其劃為居民建設用地。以圖博勒國家森林公園為例，其森林資源調(diào)查中的土地利用類型有耕地(原林場職工生活所用)、純林、混交林、灌木林地、疏林地、未成林地、采伐跡地、難利用林地、宜林荒山荒地、工礦建設用地、城鄉(xiāng)居民建設用地、供水供電設施用地、道路(交通建設用地)集材道(運材路)、水域、沼澤地、其他土地、巖裸等。

土地利用規(guī)劃中，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》，結(jié)合實地情況，對圖博勒國家森林公園內(nèi)的土地類型進行劃分，對應情況見表2。

表2 圖博勒國家森林公園土地利用現(xiàn)狀表Tab.2 Land Use Status Table in Tubole National Forest Park

3 評價結(jié)論與建議

3.1 評價結(jié)論

在國有林場內(nèi)和國有林區(qū)內(nèi)的國家森林公園，其現(xiàn)階段總體規(guī)劃中的土地利用分類，應以森林資源二調(diào)為基礎，并與《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》銜接，以便于國家森林公園中建設用地的管控。

3.2 建議

1)未來國家森林公園中的土地利用宜采用國土三調(diào)數(shù)據(jù)

隨著自然資源部的成立，未來自然資源將采用一張圖，國家森林公園等自然保護地的規(guī)劃應采用國土三調(diào)成果作為底圖，以便于未來管理工作的開展。

2)國家森林公園總體規(guī)劃導則中應明確具體的土地利用類型

國家森林公園總體規(guī)劃導則正在修訂，建議修訂后，在導則中明確國家森林公園內(nèi)應該具有的土地利用類型，以及在《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》中的對應類型，以為國家森林公園的規(guī)劃建設和管理提供依據(jù)。