應(yīng)急預(yù)案制定過(guò)程中常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施建議

董團(tuán)偉，李曉峰

（陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司，陜西 西安 710010）

0 引漢濟(jì)渭工程建設(shè)安全管理及應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)情況

1）引漢濟(jì)渭工程是解決關(guān)中、陜北缺水的戰(zhàn)略性水資源配置工程,地跨黃河、長(zhǎng)江兩大流域,穿越秦嶺屏障,分為調(diào)水、輸配水兩大部分。調(diào)水工程主要由黃金峽水庫(kù)、三河口水庫(kù)、秦嶺輸水隧洞組成。施工內(nèi)容涉及水利水電、公路橋梁、房屋建筑、機(jī)電安裝、園林綠化、隧道工程等施工領(lǐng)域。

2）陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱：公司）是引漢濟(jì)渭工程的項(xiàng)目法人單位,負(fù)責(zé)引漢濟(jì)渭工程建設(shè)管理工作。公司下設(shè)分公司,作為公司的派出機(jī)構(gòu),履行項(xiàng)目法人單位安全監(jiān)督職責(zé),具體負(fù)責(zé)嶺南、嶺北各施工標(biāo)段的安全監(jiān)督。

3）公司依據(jù)《水利水電工程施工安全管理導(dǎo)則》（SL 721-2015）等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的要求,結(jié)合單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和工程建設(shè)實(shí)際,組織制定了引漢濟(jì)渭工程突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案1項(xiàng),專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案19 項(xiàng),同時(shí)監(jiān)督各分公司制定了綜合應(yīng)急預(yù)案,參建單位制定了綜合應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案。形成上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一指揮的引漢濟(jì)渭工程三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制（公司、各分公司、各參建單位）。

4）在引漢濟(jì)渭工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定前,公司成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng),安全管理部門、工程技術(shù)部門,后勤保障部門,以及分公司、參建單位和咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)人員組成的應(yīng)急預(yù)案編制小組。制定了應(yīng)急預(yù)案編制計(jì)劃,明確了任務(wù)分工。編制小組成員深入施工一線,詳細(xì)調(diào)查了各施工點(diǎn)位置、管理模式、施工任務(wù)、施工工藝、計(jì)劃安排,調(diào)研了周邊地理、水文信息,安康、漢中以及西安周邊應(yīng)急資源。在危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),預(yù)警及信息報(bào)告,應(yīng)急處置措施的制定過(guò)程中,多次集中討論,聽(tīng)取各部門、參建單位和一線作業(yè)人員的意見(jiàn)和建議。預(yù)案起草完成后,公司組織了內(nèi)部評(píng)審,邀請(qǐng)相關(guān)專家,對(duì)預(yù)案進(jìn)行了外部評(píng)審。應(yīng)急預(yù)案發(fā)布后,公司又著手對(duì)各參建單位應(yīng)急預(yù)案的制定情況進(jìn)行督促、檢查,最終建立起了較為完備的引漢濟(jì)渭工程應(yīng)急預(yù)案體系。

1 應(yīng)急預(yù)案制定過(guò)程中常見(jiàn)問(wèn)題

在公司制定突發(fā)事件綜合和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,對(duì)各參建單位應(yīng)急預(yù)案制定情況進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn),應(yīng)急預(yù)案與實(shí)際脫節(jié),不能有效指導(dǎo)應(yīng)急處置,甚至可能影響應(yīng)急處置的情況比較突出。

1.1 應(yīng)急預(yù)案體系臃腫、混亂

初步設(shè)想的引漢濟(jì)渭工程應(yīng)急預(yù)案體系,由公司制定的綜合應(yīng)急預(yù)案,分公司制定的綜合和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,和參建單位制定的現(xiàn)場(chǎng)處置方案組成。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),如按照這個(gè)體系,各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案近60 余項(xiàng),而且內(nèi)容重復(fù)、工作量大,預(yù)案體系臃腫,給參建單位制定現(xiàn)場(chǎng)處置方案也形成障礙。二是管理模式與應(yīng)急處置不匹配,有的施工項(xiàng)目部負(fù)責(zé)兩個(gè)不同隧洞施工,且洞段距離較遠(yuǎn),卻只設(shè)置了一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；而有的標(biāo)段確是一個(gè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu),兩個(gè)與項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)完全不同的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。三是部分應(yīng)急預(yù)案所處置的事故種類重復(fù),預(yù)案命名和適用范圍不準(zhǔn)確,如除了各類事故的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案外,還有“突然停電現(xiàn)場(chǎng)處置方案”“人身傷害事故應(yīng)急預(yù)案”“塵肺病應(yīng)急預(yù)案”等。

1.2 應(yīng)急預(yù)案未覆蓋所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)

一是制定應(yīng)急預(yù)案前沒(méi)有考慮或忽視了作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高,施工時(shí)間短的作業(yè)過(guò)程。二是制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)只考慮了應(yīng)急預(yù)案種類,沒(méi)有對(duì)不同場(chǎng)所、不同工序或不同原因可能導(dǎo)致的同類事故,制定有針對(duì)性的應(yīng)急處置措施。以機(jī)械傷害應(yīng)急預(yù)案為例,隧洞掘進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)和材料加工區(qū)均可能發(fā)生機(jī)械傷害事故,但事故發(fā)生的原因、處置程序和措施上卻有巨大差別。三是忽略了作業(yè)環(huán)境可能導(dǎo)致的事故,如地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜的高巖爆洞段,強(qiáng)巖爆就可能導(dǎo)致物體打擊事故；臨河施工可能發(fā)生的淹溺事故等。

1.3 應(yīng)急職責(zé)不明確、不具體

一是往往忽略法定的主要負(fù)責(zé)人（總指揮）現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮職責(zé)。二是當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目部有多名副經(jīng)理（副指揮）時(shí),沒(méi)有明確各個(gè)副經(jīng)理（副指揮）各自的應(yīng)急職責(zé)。三是當(dāng)某一功能小組內(nèi)有多項(xiàng)應(yīng)急工作職責(zé)時(shí),沒(méi)有明確具體由哪些人分別履行應(yīng)急職責(zé)。如醫(yī)療救護(hù)組,既擔(dān)負(fù)現(xiàn)場(chǎng)救治傷者,還負(fù)責(zé)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接。

1.4 處置程序不流暢,處置措施失當(dāng)

一是當(dāng)需要多項(xiàng)處置程序同時(shí)啟動(dòng)時(shí),沒(méi)有明確先后順序,出現(xiàn)程序交叉,或人員職責(zé)交叉,甚至混亂。二是信息傳遞只明確到某部門、某組織,沒(méi)有明確到具體人,上傳下達(dá)出現(xiàn)斷檔。三是處置措施不科學(xué),錯(cuò)誤施救,甚至野蠻施救。

2 常見(jiàn)問(wèn)題原因分析

由于引漢濟(jì)渭工程輸水隧洞和兩個(gè)水利樞紐均位于秦嶺山區(qū),點(diǎn)多面廣,施工類型多,施工工期長(zhǎng),物資運(yùn)輸較為困難,且地跨西安、漢中、安康三個(gè)地級(jí)市。各參建單位在應(yīng)急預(yù)案的制定過(guò)程中,往往忽略了客觀因素對(duì)應(yīng)急預(yù)案制定的影響。與此同時(shí),在詳細(xì)了解了各參建單位應(yīng)急預(yù)案制定的整個(gè)流程后發(fā)現(xiàn)。

2.1 預(yù)案制定前的組織工作不扎實(shí)

應(yīng)急預(yù)案制定的組織者（主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人）沒(méi)有成立由多部門、多領(lǐng)域,專業(yè)人員參與的應(yīng)急預(yù)案制定小組。對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制沒(méi)有科學(xué)的規(guī)劃和分工,沒(méi)有制定相應(yīng)的工作計(jì)劃。預(yù)案制定完成后,沒(méi)有組織內(nèi)外部評(píng)審,廣泛聽(tīng)取各方的意見(jiàn)或建議,從而進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容。

2.2 應(yīng)急預(yù)案制定前的準(zhǔn)備工作不充分

對(duì)應(yīng)急預(yù)案制定所涉及的法律、規(guī)范識(shí)別不全；對(duì)上一級(jí)單位應(yīng)急預(yù)案文本內(nèi)容不熟悉,編制的預(yù)案與之不銜接。忽視了對(duì)同行業(yè)企業(yè)事故應(yīng)急處置相關(guān)資料的收集。對(duì)應(yīng)急資源和自然地理環(huán)境調(diào)查工作不扎實(shí)。

2.3 危險(xiǎn)源辨識(shí)不全面,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不科學(xué)

只注意了當(dāng)下施工過(guò)程中的危險(xiǎn)源,沒(méi)有對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的新施工工藝、施工機(jī)具、作業(yè)場(chǎng)所進(jìn)行危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。對(duì)危險(xiǎn)因素導(dǎo)致的事故種類,以及危險(xiǎn)有害因素可能造成事故的嚴(yán)重程度、影響范圍,甚至次生、衍生事故認(rèn)識(shí)不全面。

2.4 未開(kāi)展應(yīng)急能力評(píng)估

沒(méi)有對(duì)本單位現(xiàn)有應(yīng)急指揮及搶險(xiǎn)機(jī)構(gòu),應(yīng)急物資和應(yīng)急資金等,在所處環(huán)境下,能夠處置何種類型、程度的突發(fā)事件進(jìn)行分析、評(píng)估,低估或高估了本單位的應(yīng)急處置能力。而且沒(méi)有考慮擴(kuò)大響應(yīng)或調(diào)用周邊應(yīng)急資源。

3 改進(jìn)措施和建議

為保證引漢濟(jì)渭工程應(yīng)急預(yù)案體系的可操作性,針對(duì)以上問(wèn)題和原因,公司對(duì)參建單位應(yīng)急預(yù)案的制定提出了具體的要求。

3.1 要求扎實(shí)做好預(yù)案制定的前期策劃工作

1）成立預(yù)案制定機(jī)構(gòu)。預(yù)案制定單位應(yīng)結(jié)合部門職能分工,成立以單位主要負(fù)責(zé)人（分管負(fù)責(zé)人）為組長(zhǎng),單位相關(guān)部門人員參與的應(yīng)急預(yù)案編制工作組,有條件的,還可以委托咨詢機(jī)構(gòu)參與預(yù)案制定。參與預(yù)案制定的人員不僅要熟悉相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn),還要有豐富的施工管理經(jīng)驗(yàn)和閱歷。參與危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的人員,要具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)施工經(jīng)驗(yàn)。

2）制定工作計(jì)劃。結(jié)合管理機(jī)構(gòu)及管理模式實(shí)際,確定應(yīng)急預(yù)案體系的基本架構(gòu)。再根據(jù)應(yīng)急預(yù)案體系的基本架構(gòu),確定從前期調(diào)研,危險(xiǎn)源辨識(shí),到預(yù)案起草、預(yù)案評(píng)審,直到預(yù)案發(fā)布各個(gè)階段的重點(diǎn)工作、實(shí)施步驟,明確分工及職責(zé)。

3.2 要求深入開(kāi)展預(yù)案制定前的調(diào)研工作

1） 廣泛獲取應(yīng)急預(yù)案制定、評(píng)審、管理方面的法規(guī)和文件,以及行政、行業(yè)管理單位應(yīng)急預(yù)案,保證應(yīng)急預(yù)案滿足法規(guī)要求。制定的應(yīng)急預(yù)案要與上級(jí)單位應(yīng)急預(yù)案銜接,以便在擴(kuò)大響應(yīng)時(shí)更加高效地處置突發(fā)事件。

2）深入調(diào)研應(yīng)急資源。了解上級(jí)單位可調(diào)動(dòng)的應(yīng)急資源,可以應(yīng)對(duì)多大規(guī)模的突發(fā)事件。按照由近及遠(yuǎn)的原則,調(diào)研生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所周邊的醫(yī)療、救援、消防,技術(shù)服務(wù)以及通訊、電力、物資設(shè)備保障等資源。引漢濟(jì)渭嶺南工區(qū)地處漢中市佛坪縣和安康市寧陜縣交界,個(gè)別標(biāo)段雖地處佛坪縣境內(nèi),卻距離寧陜縣更近。所以,在應(yīng)急資源調(diào)查時(shí),還要充分考慮應(yīng)急資源調(diào)配的難易程度。

3）認(rèn)真調(diào)查自然和地理環(huán)境。這是最容易被忽略的一點(diǎn)。以三河口水利樞紐大壩標(biāo)為例,該標(biāo)段主要分為大壩施工區(qū)、砂石料開(kāi)采及加工區(qū)、混凝土生產(chǎn)區(qū),且三者空間距離較遠(yuǎn),在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí),就應(yīng)考慮建立項(xiàng)目部統(tǒng)一指揮,各施工區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施,其他施工區(qū)提供保障的應(yīng)急指揮和救援機(jī)制。

4）全面了解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際。重點(diǎn)了解施工計(jì)劃（即后續(xù)施工任務(wù)）、施工工序、施工機(jī)具和施工方法,為下一步開(kāi)展危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),確定事故應(yīng)急預(yù)案的種類提供參考。

3.3 要求合理組織危險(xiǎn)源辨識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

1）危險(xiǎn)源辨識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),要讓工程建設(shè)者參與其中?？梢酝ㄟ^(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談等形式,讓廣大工程建設(shè)者,尤其是各個(gè)場(chǎng)所、各個(gè)工種具有豐富施工和管理經(jīng)驗(yàn)的人員參與其中。

2）危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不僅要覆蓋當(dāng)下施工作業(yè)過(guò)程,還要結(jié)合施工進(jìn)度計(jì)劃（至少3 年內(nèi)）和施工作業(yè)環(huán)境,對(duì)后續(xù)工程施工中出現(xiàn)的危險(xiǎn)源進(jìn)行辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。引漢濟(jì)渭工程突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定過(guò)程中,就不僅使用了引漢濟(jì)渭工程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)價(jià)成果,還參考了各參建單位年度和動(dòng)態(tài)危險(xiǎn)源辨識(shí)評(píng)價(jià)成果,實(shí)現(xiàn)了對(duì)施工環(huán)節(jié)、施工部位的全覆蓋。

3）不僅要辨識(shí)哪些場(chǎng)所和工況易發(fā)生生產(chǎn)安全事故,易發(fā)生哪些類型的生產(chǎn)安全事故,還要評(píng)價(jià)突發(fā)事件可能造成的嚴(yán)重程度,事故可能的影響范圍,確定不同工況下突發(fā)事件的處置措施。三河口水利樞紐圍堰擋水期間,在制定防汛應(yīng)急預(yù)案時(shí),就曾開(kāi)展了潰壩分析,確定了洪水影響范圍,為制定更加全面的應(yīng)急處置措施提供了技術(shù)支持。

3.4 要求細(xì)化落實(shí)各相關(guān)方應(yīng)急職責(zé)

3）落實(shí)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)急職責(zé)。不僅要關(guān)注應(yīng)急管理部門的應(yīng)急職責(zé),還要關(guān)注行業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)部門的應(yīng)急職責(zé)。具體負(fù)責(zé)應(yīng)急信息發(fā)布、處理的職能部門,甚至具體的人員,保證信息傳遞渠道的暢通,及時(shí)獲取應(yīng)急信息。

2）應(yīng)急機(jī)構(gòu)成員的應(yīng)急職責(zé)盡量與部門職能分工相適應(yīng)。務(wù)求機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員覆蓋技術(shù)保障、人員保障、物資保障、資金保障、通訊保障、善后處置等各個(gè)環(huán)節(jié),便于各方資源的協(xié)調(diào)。

3）明確特殊情況下的應(yīng)急職責(zé)。尤其是指揮機(jī)構(gòu)中有多名副指揮時(shí),各自的應(yīng)急職責(zé)。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí),最高指揮者因故不能履行應(yīng)急職責(zé)時(shí),具體由誰(shuí)來(lái)行使應(yīng)急指揮。

4）細(xì)化應(yīng)急功能小組應(yīng)急職責(zé)。如當(dāng)應(yīng)急疏散的功能小組有應(yīng)急疏散、外圍警戒、人員安撫等應(yīng)急職責(zé)時(shí),要將應(yīng)急功能小組劃分成更小的若干個(gè)功能單元,明確各功能單元應(yīng)急職責(zé)。

5）充分發(fā)揮相關(guān)方重要作用。既是突發(fā)事件的受害者,也是突發(fā)事件處置的直接參與者。所以要明確未受到突發(fā)事件影響的的相關(guān)方,為處置突發(fā)事件提供應(yīng)急物資,參加搶險(xiǎn)救援等。

3.5 要求科學(xué)制定應(yīng)急處置措施

1）堅(jiān)持“以人為本”的應(yīng)急處置原則。即“先保證搶險(xiǎn)人員安全,再搶救受傷人員”“先救人,后救物”“先救重傷,后救輕傷”“先救傷者,后救亡者”。

2）堅(jiān)持“先控制能量釋放,再實(shí)施營(yíng)救”的原則。在實(shí)施救援時(shí),應(yīng)第一時(shí)間關(guān)閉能量源,避免能量持續(xù)意外釋放,導(dǎo)致次生災(zāi)害或事故損失進(jìn)一步擴(kuò)大。如當(dāng)對(duì)觸電者實(shí)施救援時(shí),應(yīng)先切斷電源；當(dāng)對(duì)物體打擊傷者實(shí)施救援時(shí),應(yīng)首先排查、消除發(fā)生二次打擊的隱患。

3）注重對(duì)先進(jìn)安全技術(shù)及設(shè)備的應(yīng)用。在引漢濟(jì)渭工程隧洞施工過(guò)程中,就運(yùn)用了超前地質(zhì)預(yù)報(bào)技術(shù)；在三河口水利樞紐大壩施工期間,建立了水文監(jiān)測(cè)、報(bào)送的水文氣象自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng),為預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置提供技術(shù)支持；在應(yīng)急通訊方面,使用了北斗定位和通訊設(shè)備,短波電臺(tái),以及衛(wèi)星電話等；同時(shí),還將無(wú)人機(jī)用于小型應(yīng)急物資投送及現(xiàn)場(chǎng)巡查。

3.6 要求廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議

1）聽(tīng)取應(yīng)急指揮者、搶險(xiǎn)救援者,甚至周圍群眾意見(jiàn)。尤其是在應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急處置程序、應(yīng)急處置措施落實(shí)、應(yīng)急預(yù)警信息收集方面的意見(jiàn),保證應(yīng)急處置措施精準(zhǔn)、有效。

2）接受醫(yī)療、應(yīng)急,以及其他應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。尤其是具體的人員搜救、傷者救治、自救互救,以及消災(zāi)減災(zāi)方面的意見(jiàn)和建議,避免處置失當(dāng)?shù)那闆r發(fā)生。

3）組織外部評(píng)審。邀請(qǐng)應(yīng)急管理方面的專家,對(duì)應(yīng)急預(yù)案的層次結(jié)構(gòu)、內(nèi)容格式、語(yǔ)言文字、附件以及編制程序等內(nèi)容進(jìn)行審查,對(duì)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性、科學(xué)性、操作性和銜接性進(jìn)行評(píng)審。

4 結(jié)語(yǔ)

總之,完善的應(yīng)急預(yù)案是保證科學(xué)、高效處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)。經(jīng)得起事故應(yīng)急處置檢驗(yàn)的預(yù)案才是有效的預(yù)案。唯有強(qiáng)化安全管理前期策劃,落實(shí)過(guò)程控制,不發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故,才是安全管理的最高宗旨和目標(biāo)。