黑龍江省全面推行河長制工作的實踐與思考

郭微微，李鐵男，賀 寧，王立權，王思聰

(1.黑龍江省水利科學研究院，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學 水利電力學院，黑龍江 哈爾濱 150080；3.華北水利水電大學，河南 鄭州 450045)

1 黑龍江省河湖長制現(xiàn)狀

黑龍江省境內(nèi)水系發(fā)達，江河縱橫、湖泊眾多、沼澤廣布。根據(jù)水利普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，境內(nèi)有黑龍江、松花江、烏蘇里江、綏芬河四大水系。流域面積50 km2以上河流2881條，總長度9.21萬km；流域面積100 km2及以上河流1303條，總長度6.55萬km；全省共362個湖泊納入湖長制管理，其中全國水利普查名錄內(nèi)湖泊253個、名錄外湖泊109個。興凱湖、鏡泊湖、連環(huán)湖和五大連池等常年水面面積在1 km2及以上的湖泊有253個，水面總面積3037 km2(不含跨國界湖泊境外面積)。黑龍江省多年平均降水量為529 mm，平均水資源量為810.3億m3，人均水資源量2160 m3[1-2]。黑龍江省水環(huán)境、水生態(tài)問題日益頻發(fā)，嚴重影響了社會經(jīng)濟的發(fā)展[3]。黑龍江省委省政府出臺制定了《黑龍江省實施河長制工作方案(試行)》，決定全面推行河長制，由省委書記，省長共同擔任總河長，由省委常委、省政府副省長擔任省級河長；15名省級河長分別負責黑龍江省四大水系等16條重點河湖。一套有35 119人構成的五級河長領導組織體系自上而下的全面開展[4- 5]。

2 黑龍江省推行河長制經(jīng)驗

2.1 提高站位，推動河長制湖長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變

針對“四亂”問題，黑龍江省在開展國家要求流域面積1000 km2以上河流、水面面積1 km2以上湖泊的行動范圍基礎上再升級，對全省所有河湖及水庫開展全覆蓋“清四亂”專項行動，對河湖水域岸線亂占、亂采、亂堆、亂建等突出問題，開展集中清理整治。針對河湖水質(zhì)問題，開展水污染防治專項行動，從合理確定生態(tài)用水需求、保障飲用水源安全、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染治理、城市黑臭水體整治、農(nóng)村污水垃圾治理、農(nóng)業(yè)面源污染控制、畜禽污染治理等8個方面入手，解決水污染突出問題。

2.2 創(chuàng)新機制，推進河湖問題整改落實

黑龍江省上下齊動、部門聯(lián)動，采取“市縣自查+省級專項督查”相結合的方式，對全省河湖健康狀況“把脈會診”。各市縣借鑒脫貧攻堅“精準識別”做法，以河湖為單元，對全省所有河湖開展“拉網(wǎng)式”“無死角”問題排查，經(jīng)整合歸類共涉及26 501個問題，并逐級細化，建立了省市縣三級問題臺賬。能夠立行立改的問題全部進行整改，不能立即整改的問題全部納入“一河(湖)一策”方案并明確了整改時限、目標和責任。成立9個專項督查組，對各地自查情況的“全面性、真實性、準確性”進行專項督查，并以“一市一單”的形式向各地反饋意見。省河長制辦公室對核實確認的問題實行掛牌督辦，有效推進了河湖問題加快整改落實。

2.3 構建護河體系，嚴厲打擊違法犯罪行為

黑龍江省建立“五級河湖長+四級河湖警長”組織體系，公安機關將“掃黑除惡”行動與河長制湖長制密切結合，充分發(fā)揮省市縣鄉(xiāng)四級“河湖警長”作用，河湖警長在河湖長的統(tǒng)一領導指揮下協(xié)同治水，維護江河流域治安秩序，嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境等違法犯罪行為，重點打擊非法采砂、非法侵占水域岸線等涉黑涉惡違法行為，有效降低了涉河湖違法犯罪案件的數(shù)量，涉水違法犯罪行為得到有效遏制。2018年，全省共破獲非法采砂犯罪案件40起，抓獲犯罪嫌疑人55人；破獲非法捕撈水產(chǎn)品犯罪案件80起，抓獲犯罪嫌疑人96人；破獲污染水體犯罪案件3起，抓獲犯罪嫌疑人6人。

2.4 多渠道籌措治理資金，推動河湖治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

黑龍江省大慶市采用BOT模式投資4.6億元建設東城區(qū)第二污水處理廠，于2019年6月投入使用。鶴崗市以市場化、專業(yè)化、社會化為方向，采用PPP模式，與中國水務集團開展涉水產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作，啟動建成區(qū)“兩河十四溝”清水秀岸綜合治理工程，2018年投入治理資金1.59億元。黑河市愛輝區(qū)設立河道保潔專項經(jīng)費432.75萬元，配備河道保潔員175名，實施河道保潔工作考核，落實獎懲措施。鐵力市采取政府向社會購買服務的方式，簽約河道專業(yè)保潔服務企業(yè)，對河道實施專業(yè)化清理，連續(xù)兩年投入資金123萬元，清除河道垃圾3200車。牡丹江市東寧市成立農(nóng)藥經(jīng)營者協(xié)會，設立農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置基金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村設立固定廢棄包裝物堆放場所，對農(nóng)藥包裝廢棄物實行有償回收，每袋獎勵10元，2018年東寧市農(nóng)藥包裝廢棄物回收率達到100%。

2.5 依托科技手段，保障河湖精細化巡查管理

黑龍江省各級河湖長手機巡河APP全面啟用，實現(xiàn)在線巡河。黑龍江省測繪地理信息局研發(fā)了河湖長制移動巡查PAD系統(tǒng)，全程參與河湖長制專項督查和湖泊復核調(diào)查，對河湖位置、現(xiàn)狀和存在問題等進行精準定位和衛(wèi)星影像比對。齊齊哈爾市利用衛(wèi)星影像技術對嫩江和烏裕爾河制作了專題地圖，在圖上標記“問題圖斑”，配合實地踏查，極大地提高了河湖問題排查精準度。大興安嶺地區(qū)十八站林業(yè)局自行采購無人機設備，實現(xiàn)立體化巡查管控。依蘭縣委托專業(yè)無人機航飛機構，采用大型無人機對境內(nèi)主要河流全流域航拍，精確查找河道垃圾、采砂、違建等問題，輸出的航拍影像圖可呈現(xiàn)問題所在位置坐標，對問題登記造冊后，便于逐一整改。

2.6 推行“開門治水”政策，增強社會公眾主動參與意識

全省各地堅持“開門治水”，積極引導和鼓勵社會公眾主動參與河湖治理和管理保護。全方位多舉措開展宣傳工作，大力宣傳普及河長制湖長制相關政策和知識，利用微信公眾平臺推送河湖文化，講述河湖長故事，弘揚治水文明。黑龍江報業(yè)集團開展大型融媒體系列報道“松花江·我是河長”活動，跟蹤采訪百名河長，樹立河長履職典型，并刊登河湖長制公益廣告。積極推進河湖長制進機關、進企業(yè)、進校園、進街道、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進農(nóng)村、進碼頭、進水上風景區(qū)等活動。綏化市集中組織市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長開展了“用腳步丈量河流”主題巡河活動。各地涌現(xiàn)出了一大批“黨員河湖長”“企業(yè)河湖長”等民間河湖長和志愿者服務隊，形成了社會各界廣泛參與共同治水管水新格局。

3 主要問題

通過走訪黑龍江省水利廳河長制辦公室及隨機選取綏化市、伊春市、佳木斯市水利局河長制辦公室，與其工作人員對推進河長制工作進行了深刻的交流，總結得出目前推行河長制工作仍存在以下問題。

(1)河湖長責任有待再壓實。部分河湖長對生態(tài)文明思想認識不夠深刻，對全面推行河長制湖長制重大改革舉措理解不夠透徹，對河湖問題存在的復雜性、艱巨性、長期性、持久性特點把握不夠精準，履職不到位[6-8]。

(2)工作合力有待再凝聚。河長制湖長制制度體系雖然已經(jīng)建立，但是機制作用發(fā)揮尚不充分，工作合力凝聚不足，缺乏凝聚跨區(qū)域跨部門工作合力的有效手段，部門聯(lián)動工作機制有待進一步完善[9-12]。

(3)河湖治理資金有待落實。目前，黑龍江省河長制湖長制沒有專門的資金投入渠道，地方黨委、政府受國家財政政策影響和自身財力限制資金緊缺，支撐河長制湖長制“六大任務”有效落實需要再投入一定治理資金[13]。

4 工作建議

從黑龍江省全面推行河長制湖長制工作的實踐來看，河長制管理體制中現(xiàn)存的一些弊端也需要在發(fā)展中不斷完善。形成長效的、社會合力共治的河湖治理模式，實現(xiàn)從河長制到河長治。

(1)國家層面加強河長制湖長制立法建設。目前，除浙江、海南、江西等少部分省份外，大部分省份尚未將河長制湖長制納入地方性法規(guī)，黑龍江省還沒有將河長制湖長制納入地方性法規(guī)，特別是河長制湖長制工作剛剛起步的省份，需要在河長制湖長制實踐過程中逐步納入立法計劃。建議國家層面加強河長制湖長制立法建設，出臺相關法規(guī)制度，便于各地遵循，借助法治力量推動河長制湖長制落地見效。

(2)設立國家級河長湖長。五級河長湖長履職成效顯著，建議國家層面設立國家河長湖長，負責統(tǒng)領全國七大流域河長制湖長制工作，承擔總督導、總調(diào)度職責。國家河長湖長負責指導、協(xié)調(diào)其流域范圍內(nèi)河湖管理和保護工作，督導其流域內(nèi)省級河長湖長和國家有關責任部門履行職責。

(3)國家加強河湖保護工作經(jīng)費投入。河湖常態(tài)化管護與監(jiān)管需要穩(wěn)定可持續(xù)的工作經(jīng)費投入，建議國家將河湖資金投入重點從開發(fā)建設轉(zhuǎn)向保護監(jiān)管，設立常態(tài)化投入科目，增加河湖保護和監(jiān)管工作經(jīng)費投入比例，出臺相關資金投入政策，保障河湖生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管工作成為今后一段時期的河湖重點工作。

(4)將河湖健康評估作為河長制湖長制考核的先決約束條件。開展河湖健康評估工作，系統(tǒng)了解河湖生態(tài)情況及河流健康變化趨勢，對河長制湖長制考核工作具有重要意義。建議國家將河湖健康評估工作作為河長制湖長制考核的先決約束條件，出臺國家健康評估技術標準，指導全國開展河湖健康評估工作。

(5)多維管護模式，多元融資途徑。提升河道管護效率，創(chuàng)新管護機制，鼓勵河道管護外包，鼓勵河道維護與地區(qū)特色相結合，可以形成新形勢的旅游景點，也可以增加額外收入，比如河道保潔船可以做的有民族特色，并增加一些服務項目。加大資金支持，多元融資途徑，比如與社會資本方合作；鼓勵民眾自籌等。