澳大利亞對外援助政策的特點(diǎn)

韓永紅 馮偉健

澳大利亞是國際上較早開始且一直積極提供對外援助的國家之一。①例如，澳大利亞在2017至2018年度，給予印度尼西亞、柬埔寨、巴布亞新幾內(nèi)亞的官方發(fā)展援助，分別達(dá)到356.900.000，87.400.000，546.300.000美元。參見澳大利亞外交與貿(mào)易部網(wǎng)站，https：//dfat.gov.au/aid/where-we-give-aid/Pages/where-we-give-aid.aspx。歷經(jīng)70年的對外援助，澳大利亞已建立起一套完善、行之有效的對外援助體系。這個(gè)對外援助體系有什么特點(diǎn)？在我國大力推進(jìn)“一帶一路”倡議實(shí)施的背景下，深入研究澳大利亞的對外援助體系，可為我國對外援助政策的制定和實(shí)施提供借鑒和參考。

國內(nèi)學(xué)界對澳大利亞對外援助的已有研究主要大致可分為三方面。有部分學(xué)者梳理、分析了澳大利亞百年以來的外交史，其將對外援助視為外交的一部分。②汪詩明：《20世紀(jì)澳大利亞外交史》，北京大學(xué)出版社2003年版；李軍：《澳大利亞百年對外關(guān)系史簡析》，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期，第3-8頁；李楚：《80年代澳大利亞的對外投資及對外經(jīng)濟(jì)援助》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》1990年第8期，第57-58頁。有些學(xué)者指出澳大利亞對東南亞援助的目的具有多重性，包括國家利益以及人道主義。其多樣化的援助方式客觀上對東南亞國家產(chǎn)生了巨大影響，而這些努力讓澳大利亞在該地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)作用。①張秋生、蔣啟良：《略論澳大利亞在<科倫坡計(jì)劃>中對東南亞的援助》，載《東南亞縱橫》2010年第12期，第61-67頁；魯鵬、宋秀琚：《澳大利亞與南太平洋地區(qū)主義》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第1期，第61-68頁；郭語：《新世紀(jì)以來澳大利亞對斐濟(jì)的援助》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第10期，第78-81頁。有些學(xué)者研究澳大利亞對外援助的透明度建設(shè)，并在比較各國的援助規(guī)制體系時(shí)，肯定了澳大利亞對外援助對其國家利益和軟實(shí)力投放以及對受援國經(jīng)濟(jì)社會做出的積極貢獻(xiàn)。②周太東、毛小菁：《澳大利亞對外援助透明度制度和實(shí)踐》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》2013年第9期，第60-63頁；孫同全、周太東：《對外援助規(guī)制體系比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版。不過，國內(nèi)學(xué)界對澳大利亞的對外援助缺乏全面而深入的探索，對其對外援助的政策特點(diǎn)缺乏系統(tǒng)、詳盡的分析與總結(jié)，大多只是泛泛地對其在某一地區(qū)的對外援助政策進(jìn)行研究。在澳大利亞對外援助政策研究方面，有國外學(xué)者揭示了澳大利亞制定外交政策的參與者、機(jī)構(gòu)以及權(quán)衡利弊的過程，以及在全球化背景下這些因素的變化。③Allan Gyngell and Michael Wesley，Making Australian Foreign Policy（Cambridge University Press，2003）.有些學(xué)者指出澳大利亞2006年的白皮書文件中解決貧困的政策過于依賴受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和善治建設(shè)，而忽視了解決受援國社會的不平等和脆弱性，以及農(nóng)村城市差距過大等問題，最終會導(dǎo)致澳大利亞安全利益受損。④Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129；Toby Carroll and Shahar Hameiri，“Good governance and security：The limits of Australia's new aid programme”，Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.4，2007，pp.410-430.有些學(xué)者注意到澳大利亞援助計(jì)劃“安?；钡奶卣饕约靶伦杂芍髁x對澳大利亞對外援助政策制定的影響，并指出2013年后澳大利亞的對外援助變化只體現(xiàn)在重點(diǎn)援助地區(qū)、級別以及項(xiàng)目管理上。⑤Andrew Rosser：“Neo-liberalism and the politics of Australian aid policy-making”，Australian Journal of International Affairs，Vol 62，No 3，2008，pp.372-385；Shahar Hameiri，“Risk management，neo-liberalism and the securitisation of the Australian aid program”，Australian Journal of International Affairs，Vol 62，No 3，2008，pp.357-371；Jack Corbett and Sinclair Dinnen：“ Examining rencent shifts in Australia's foreign aid policy：new paradigm or more incremental change？”，Australia Journal of International Affairs，Vol.70，No.1，2016，pp.87-103.還有學(xué)者指出澳大利亞開展對外援助面臨的根本難題在于，如何在缺乏民眾支持下維持其政治合法性。⑥Jack Corbett，Australia's Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017）.國外學(xué)界對澳大利亞對外援助政策的研究較國內(nèi)更為深入與全面，但對于澳大利亞對外援助政策特點(diǎn)的分析往往只局限于某個(gè)問題（如減貧、國家安全）?？偟膩碚f，國內(nèi)外對于澳大利亞對外援助的現(xiàn)有研究，都未以其近年發(fā)布的政策性文件為論據(jù)對其對外援助特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、解讀以及分析，尤其是澳大利亞部分對外援助政策法律化的特點(diǎn)并未引起學(xué)界關(guān)注。本文將以近年澳大利亞的對外援助白皮書和國內(nèi)相關(guān)法律為論據(jù)，洞察、細(xì)化澳大利亞對外援助政策的特點(diǎn)，并以之為鑒，從中獲取對完善我國對外援助政策和法律制度建設(shè)的有益啟示。

一、重視道義價(jià)值與國家利益的平衡

澳大利亞的對外援助宗旨和目標(biāo)伴隨著澳大利亞不同時(shí)期的對外援助實(shí)踐做出相應(yīng)調(diào)整。澳大利亞的官方援助活動始于第二次世界大戰(zhàn)前向巴布亞新幾內(nèi)亞提供的少量贈款。1950年初，澳大利亞渴望在東南亞擴(kuò)大其獨(dú)立于英國后作為獨(dú)立國家的影響力，因此澳大利亞積極加入由英聯(lián)邦主導(dǎo)，并有美國參與，被譽(yù)為馬歇爾計(jì)劃東南亞版的“科倫坡計(jì)劃”，并成為主要的援助國。①Rumley Dennis，The Geopolitics of Australia's Regional Relations（Kluwer Academic Publishers，1999），p.181.

到了20世紀(jì)70年代，國際局勢發(fā)生劇烈變革，越南戰(zhàn)爭失敗后美國開始檢討其全球遏制戰(zhàn)略，②汪詩明：《20世紀(jì)澳大利亞外交史》，北京大學(xué)出版社2003年版，第145頁。越來越多殖民地國家走向獨(dú)立，澳大利亞也隨之反思并嘗試更獨(dú)立地開展外交，例如與中國建交，與印度尼西亞修好，支持巴布亞新幾內(nèi)亞獨(dú)立等，因此澳大利亞的對外援助政策也開始轉(zhuǎn)變思路。1984年，澳大利亞對其所有對外援助項(xiàng)目進(jìn)行了全覆蓋的評估，其評估成果《杰克遜報(bào)告》（Jackson Review）隨后被霍克-基廷政府所采納。該報(bào)告解決了澳大利亞下一階段對外援助的目標(biāo)問題，確立援助“三重性目標(biāo)”（為人道主義、外交和商業(yè)利益服務(wù)）；同時(shí)建議整合因分散而支離破碎并質(zhì)量較差的援助項(xiàng)目，并根據(jù)不同國家與地區(qū)進(jìn)行援助分配。除此以外，澳大利亞建立起現(xiàn)代化的專司援助的機(jī)構(gòu)，即澳大利亞國際發(fā)展署（Australia Agency for International Development，簡稱澳發(fā)署），專門負(fù)責(zé)對外援助事務(wù)。③即澳大利亞國際發(fā)展援助局（AIDAB），澳發(fā)署（AusAID）的前身，專門負(fù)責(zé)對外援助事務(wù)。確立對外援助的“三重性目標(biāo)”——為人道主義、外交和商業(yè)利益服務(wù)。

到了90年代初，冷戰(zhàn)的終結(jié)令世界政治兩極機(jī)制瓦解，一直緊張的世界局勢變得平緩，①汪詩明：《20世紀(jì)澳大利亞外交史》，北京大學(xué)出版社2003年版，第195頁。這使得澳大利亞在對外援助中調(diào)低了對國家安全的考量。雖然澳大利亞援助面臨許多新的挑戰(zhàn)，例如艾滋病的擴(kuò)散、難民增多、全球貧困和生態(tài)環(huán)境惡化等，但澳大利亞對外援助的總額還是陷入了一段低迷期，基本與發(fā)展援助委員會（Development Assistance Committee，下文簡稱DAC）②經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的下屬組織。的平均水平相當(dāng)。1997年，澳大利亞外交與貿(mào)易部就澳大利亞對外援助項(xiàng)目發(fā)起第二次全面評估，隨之?dāng)M定了《西蒙斯報(bào)告》（Simons Review），其指出下階段對外援助應(yīng)專注減貧目標(biāo)（實(shí)為國家政治利益），“三重目標(biāo)”所追求的不同方向會影響援助中最為重要的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但該報(bào)告的建議沒有被澳政府采納。

在邁入千禧年之際，世界有零星局部戰(zhàn)爭，恐怖主義抬頭。雖然國際援助力量中增添了新的成分，即私人基金和新興國家加入對外援助的主力隊(duì)伍，但在亞太地區(qū)，聯(lián)合國千年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還是面臨艱巨挑戰(zhàn)。這一時(shí)期澳大利亞在亞太地區(qū)的援助表現(xiàn)更為活躍。在2006-2012年，澳大利亞的援助資金實(shí)現(xiàn)大幅增長（見表1）。

表1：2006-2012年澳大利亞官方發(fā)展援助的總支出變化及占國民總收入的比例

澳大利亞政府分別在2006年、2012年和2014年專門為對外援助發(fā)布了白皮書。在不同時(shí)期的外交白皮書中，澳大利亞都闡述了其相應(yīng)時(shí)期的對外援助理念和宗旨，宣傳其道義價(jià)值觀。這一時(shí)期，澳大利亞政府在援助宗旨和目標(biāo)闡述方面從側(cè)重實(shí)現(xiàn)國家利益轉(zhuǎn)換為側(cè)重發(fā)展中國家的減貧，致力于實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)全球的穩(wěn)定和繁榮。如在2006年白皮書中宣稱對外援助的目標(biāo)是加快受援國經(jīng)濟(jì)增長，保證受援國政府的有效運(yùn)作，改善受援國教育和衛(wèi)生和促進(jìn)區(qū)域穩(wěn)定與合作等目標(biāo)，同時(shí)貿(mào)易對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性仍然被強(qiáng)調(diào)，但澳政府通常不再使用援助直接補(bǔ)貼澳大利亞與發(fā)展中國家的貿(mào)易。在2012年白皮書中更是把“支持發(fā)展中國家減貧”的表述改為“幫助受援國民眾脫貧”，凸顯出更多人道主義的考量。①參見孫同全、周太東：《對外援助規(guī)制體系比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第73-87 頁；See also Jack Corbett，Australia′s Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017）；Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129.在2012年的澳大利亞外交白皮書中，還強(qiáng)調(diào)澳大利亞是富有同情心的國家，不會對生活費(fèi)低于1.25美元的極端貧困人口坐視不管，并堅(jiān)信人人都擁有公平競爭的權(quán)利，將積極地為聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals，下文簡稱MDGs）的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。②“澳大利亞政府致力于實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)，這是世界各國商定的至2015年需要減少貧困的目標(biāo)。千年發(fā)展目標(biāo)是減少貧困和改善人類發(fā)展的前所未有的全球統(tǒng)一力量。”See“An Effective Aid Program for Australia，Making a real difference—Delivering real results”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，June，2012，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/effective-aid-program-for-australia.pdf.在2006年發(fā)布的《澳大利亞援助：促進(jìn)增長與穩(wěn)定》中，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)發(fā)展中國家的減貧和可持續(xù)發(fā)展，澳總理承諾至2010年把對外援助額增加一倍至40億澳元，2014年的澳大利亞外交白皮書也強(qiáng)調(diào)了類似內(nèi)容。除此以外，澳大利亞國會于1960年批準(zhǔn)澳大利亞加入向低收入國家提供優(yōu)惠性援助的多邊組織（即批準(zhǔn)《國際開發(fā)組織法》）。通過闡述、宣傳其援助宗旨，并結(jié)合實(shí)際對外援助行動，澳大利亞政府不僅取得了國內(nèi)及受援國民眾的理解和支持，也在國際社會上構(gòu)建起負(fù)責(zé)任的國家形象，打造了澳大利亞援助的品牌效應(yīng)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管澳大利亞援助政策表面上注重消除貧困，但其依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效政府治理作為手段不足以消除長期貧困，而在農(nóng)村-城市不平等的鴻溝以及社會矛盾日益加劇所導(dǎo)致的社會不安全感以及脆弱性加劇的問題上，沒有給予足夠的重視。③Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129.

但實(shí)際上，澳大利亞政府在這一時(shí)期也強(qiáng)調(diào)“幫助發(fā)展中國家減貧及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須與澳大利亞國家利益相一致?！雹賁ee“Australian Aid：Promoting Growth and Stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，April，2006，https：//dfat.gov.au/about-us/publications.在澳大利亞的援助代表機(jī)構(gòu)分布版圖中可發(fā)現(xiàn)，很多受其重點(diǎn)援助的國家都在地理位置上圍繞于澳大利亞，處于大洋洲、南亞，或是太平洋群島地區(qū)。②See“Australian Aid：Promoting Growth and Stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，April，2006，https：//dfat.gov.au/about-us/publications.例如在2012年《有效的援助方案：作出真正的貢獻(xiàn)，交付實(shí)在的成果》中，澳大利亞將把援助重點(diǎn)集中于印度尼西亞、東帝汶和巴布亞新幾內(nèi)亞。印度-太平洋地區(qū)是澳大利亞援助的重點(diǎn)區(qū)域，2017年的澳大利亞外交白皮書中提到2017-2018年澳大利亞官方對外援助（Official Development Assistance，下文簡稱ODA）總額將達(dá)到39億美元，而其中的90.8%投放在了印度-太平洋地區(qū)。因?yàn)檫@些國家的穩(wěn)定直接關(guān)系到其邊境安全、跨境犯罪的打擊以及傳染疾病的管控等，同時(shí)穩(wěn)定周邊可在經(jīng)濟(jì)上為澳大利亞創(chuàng)造更廣闊的市場和良好投資環(huán)境。澳大利亞也十分重視對受援助國的市場開發(fā)，以給澳企業(yè)創(chuàng)造更多的商業(yè)和投資機(jī)會，所以其援助也重點(diǎn)關(guān)注了受援國的善政治理和私營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。值得關(guān)注的是，雖然澳大利亞在2006年的白皮書文件中已表明廢除捆綁援助（放棄部分經(jīng)濟(jì)利益而專注于援助的道義目標(biāo)），但2013年澳大利亞政府將澳發(fā)署并入外交與貿(mào)易部的決定也表明其將重拾對外援助的經(jīng)濟(jì)利益考量。有觀點(diǎn)指出，顯然澳大利亞周邊國家的貧困與澳大利亞的長期安全存在聯(lián)系，但嘗試灌輸良好政府治理的政策理念于受援國，無益于解決其貧困問題從而穩(wěn)固澳大利亞國家安全。③Toby Carroll and Shahar Hameiri，“Good governance and security：The limits of Australia's new aid programme”，Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.4，2007，pp.410-430.

二、注重援助項(xiàng)目的透明度及有效性監(jiān)督

澳大利亞對外援助透明度的提升主要依靠《透明度章程》《信息公開法》等國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)范和《國際援助透明度計(jì)劃》等國際軟法予以規(guī)制。為了促進(jìn)MDGs的實(shí)現(xiàn)，在2012年白皮書中，澳大利亞政府承諾對外援助資金于2016-17年達(dá)到國民生產(chǎn)總值的0.5%，且若屆時(shí)經(jīng)濟(jì)條件允許，還可能將提高至0.7%。并且將致力于將資金的使用價(jià)值最大化，加強(qiáng)援助有效性。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，澳大利亞政府采納了2010年《援助有效性獨(dú)立評估報(bào)告》中提出的增加對外援助項(xiàng)目透明度的建議，許諾將在2011年底之前發(fā)布《透明度章程》。根據(jù)2011年發(fā)布的《透明度章程》，澳大利亞國際發(fā)展署（下文簡稱為澳發(fā)署）采取的具體措施為：（1）定期更新澳發(fā)署開展對外援助活動的支出、取得成果和年度績效報(bào)告等數(shù)據(jù)和信息。（2）參加《國際援助透明度計(jì)劃》，并利用其全球援助信息數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)對自身援助效果進(jìn)行比較和分析。（3）在受援國本土媒體上發(fā)布澳大利亞援助計(jì)劃的本土語言摘要。（4）在澳大利亞援助計(jì)劃所涉及的部門網(wǎng)頁上公布年度目標(biāo)。（5）增加澳發(fā)署信息披露計(jì)劃中所披露文件的數(shù)量，并歡迎民眾對本章程，以及與本章程不符的澳發(fā)署的行為進(jìn)行反饋。①See“Transparency Charter”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，November，2011，https：//devpolicy.org/pdf/blog/ausaid-transparency-charter.pdf.在《透明度章程》的規(guī)制下，澳發(fā)署在外交與貿(mào)易部（Department of Foreign Affair and Trade，下文簡稱為DFAT）網(wǎng)站上公布了其所援助的國家與地區(qū)，并公布預(yù)算、項(xiàng)目和成果等具體數(shù)據(jù)。例如，在2018-2019年公布了澳大利亞在亞洲和太平洋地區(qū)的33個(gè)受援助國援助信息數(shù)據(jù)。這些舉措為澳大利亞構(gòu)建了誠實(shí)守信的良好國家形象，為其在世界范圍內(nèi)展開外交和經(jīng)貿(mào)合作提供了信譽(yù)基礎(chǔ)，同時(shí)爭取到了更多的國際影響力和話語權(quán)。在國際層面，澳大利亞政府還加入了國際援助透明計(jì)劃（International Assistance Transparency Initiative，下文簡稱IATI），參與建立了全球援助信息共享機(jī)制。該機(jī)制為開放的數(shù)據(jù)庫，任何用戶需要根據(jù)IATI的標(biāo)準(zhǔn)（以XML格式提供數(shù)據(jù)）向其上傳數(shù)據(jù)。這種格式可以快速地進(jìn)行可讀數(shù)據(jù)的交換、比較，并與以同格式發(fā)布的其他數(shù)據(jù)相組合，用于計(jì)劃、跟蹤和比較不同援助項(xiàng)目和活動的進(jìn)度和結(jié)果，任何人皆可以出于任何目的查閱以及使用。若某地區(qū)發(fā)生人道主義危機(jī)，可以利用其迅速作出最有效援助決策。在國家合作層面，該機(jī)制要求成員國在其援助機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上發(fā)布援助的預(yù)算、支出、成果和計(jì)劃等信息，同時(shí)將這些信息與中央注冊系統(tǒng)連接，從而方便其他成員國查閱并作出協(xié)調(diào)，以期共同取得更好效果。

在嚴(yán)格的信息公開制度要求下，國內(nèi)民眾對澳發(fā)署的援助活動起到了很好的監(jiān)督作用，同時(shí)加強(qiáng)了民眾對援助決策的參與度，從而使得澳發(fā)署的工作具公信力。例如，澳發(fā)署在2011至2012年期間曾收到一份關(guān)于援助舞弊案件調(diào)查的信息披露申請，作為對該申請的回應(yīng)，澳發(fā)署隨后公布了2004-2010年處理的130起舞弊案件的信息，包括涉案金額、項(xiàng)目類型、損失金額等，引起了澳大利亞媒體和民眾的廣泛關(guān)注。①參見周太東、毛小菁：《澳大利亞對外援助透明度制度和實(shí)踐》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》2013年第9期，第60-63頁。另外，澳大利亞將《國際援助透明度計(jì)劃》的要求貫徹至其實(shí)施的對外援助項(xiàng)目管理全程，使其在國際援助透明度指數(shù)上保持領(lǐng)先，并受到相關(guān)研究機(jī)構(gòu)（如全球發(fā)展中心）的好評。②See“AusAID Annual Report 2012-2013”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，2013，http：//aid.dfat.gov.au/.

在提高資金的使用效益以及安全性方面，澳大利亞政府在2012年白皮書中承諾將在未來兩年內(nèi)將技術(shù)顧問的人數(shù)減少25%，并削減顧問薪酬中不合理部分；制定滾動式的四年援助預(yù)算方案；終止難以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的項(xiàng)目；進(jìn)一步加強(qiáng)反項(xiàng)目欺詐以及風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。澳大利亞政府還許諾增加對多邊組織、民間組織和非政府組織的資金支持以及擴(kuò)大民間人員招募。而在2014年白皮書中，澳大利亞政府減少了ODA援助的預(yù)算支出，③澳大利亞2015的援助總額將從2014年的50.279億美元，減少為40.517億美元，而2016年的預(yù)算更僅為38.278億美元。參見黃梅波、沈婧：《澳大利亞對外援助政策改革及其借鑒意義》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》2016年第8期，第39-44頁。將更多地利用非ODA資金的投資，以及與其他新興發(fā)展中國家共同合作，來共同達(dá)成援助目標(biāo)。計(jì)劃在四年內(nèi)撥款1.4億澳元，以鼓勵(lì)采用創(chuàng)新的發(fā)展解決方案，例如醫(yī)療口服液療法，兒童疫苗以及高產(chǎn)和抗病作物，以創(chuàng)新來推動解決貧困和疾病問題。除此以外，更多的援助資金也將流向促進(jìn)受援國貿(mào)易發(fā)展的項(xiàng)目。澳大利亞相信經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的國家將給全球貿(mào)易和投資帶來機(jī)遇，援助項(xiàng)目將具體關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易便利化和政府的良好治理。因?yàn)楦玫幕A(chǔ)設(shè)施可降低經(jīng)商成本；而貿(mào)易便利化則可確保企業(yè)可以利用國際機(jī)遇，讓受援國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)接軌；良好的政府治理可以確保市場的公平競爭，支持私營經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長。④到2020年，澳大利亞政府將把對貿(mào)易援助的支出增加到澳大利亞年度援助支出的20%。See“Australian aid：promoting prosperity，reducing poverty，enhancing stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，June，2014，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/australian-aid-development-policy.pdf。而為了確保援助的有效性，澳大利亞將加強(qiáng)對非政府組織合作伙伴的盡職調(diào)查，并且對一些援助項(xiàng)目進(jìn)行合并重組。

為更好地管理對外援助資金的流向，除白皮書以外，澳大利亞政府還開創(chuàng)性地發(fā)布政策性框架用以細(xì)化、落實(shí)白皮書中的內(nèi)容。例如《取得實(shí)際效果：加強(qiáng)澳大利亞援助的問責(zé)制和有效性》在2014年白皮書的基礎(chǔ)上，具體指導(dǎo)援助資金的分配，確保白皮書定下的援助區(qū)域被覆蓋以及實(shí)現(xiàn)援助目標(biāo)。該政策框架要求對于所有每年接受1500萬美元及以上數(shù)額澳大利亞ODA的國家或地區(qū)，澳發(fā)署必須為其制定針對性的援助投資計(jì)劃（Assistance Investment Plan，下文簡稱為AIP）。AIP是一份公開文件，其詳細(xì)介紹援助在該國家或地區(qū)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，以及如何衡量成效。AIP一般是為期四年的計(jì)劃，最長一般不超過六年。所有AIP信息都將發(fā)布在DFAT網(wǎng)站上。澳大利亞政府還會每年對援助項(xiàng)目進(jìn)行績效評估，并制作援助計(jì)劃績效報(bào)告公布于DFAT網(wǎng)站上，其中包括澳大利亞援助的每個(gè)主要國家及地區(qū)的援助計(jì)劃的績效和發(fā)展有效性的評估。

同時(shí)，在《聯(lián)邦政府采購指南》《聯(lián)邦舞弊控制指導(dǎo)》和《1997年總審計(jì)長法》的規(guī)制下，澳發(fā)署不斷加強(qiáng)其采購決策透明度和問責(zé)性，建立起應(yīng)對舞弊風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制，國家審計(jì)辦公室對其的績效審計(jì)進(jìn)行外部監(jiān)督，共同保證援助資金的安全。此外，每年澳大利亞政府會制作援助計(jì)劃績效報(bào)告對援助項(xiàng)目進(jìn)行評估。不僅如此，援助項(xiàng)目還接受外部評估，包括澳大利亞政府發(fā)起的外部獨(dú)立評估和DAC同行評估。在多種評估措施并行下，澳大利亞政府及納稅人可確保援助資金不被浪費(fèi)。

三、注重援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建設(shè)

在援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，2013年11月1日以前，澳發(fā)署起主導(dǎo)作用，主要負(fù)責(zé)援助項(xiàng)目的開展并為其提供相應(yīng)資金。但對外援助項(xiàng)目涉及面巨大，政府部門間的配合不可缺少。外交貿(mào)易部、財(cái)政部、金融與行政部以及檢察總長、教育、科學(xué)和培訓(xùn)等部門都在國家對外援助領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用，例如澳大利亞聯(lián)邦警察（AFP）通過其國際部署小組，為援助計(jì)劃的開展提供區(qū)域能力建設(shè)和執(zhí)法支持。澳發(fā)署作為對外援助的牽頭機(jī)構(gòu)，在政府高層作出有關(guān)受援助地區(qū)發(fā)展問題的戰(zhàn)略性決策過程中，扮演著出謀劃策的重要角色，同時(shí)其也與其他政府機(jī)構(gòu)有著緊密的聯(lián)系。澳大利亞通過實(shí)施“整體政府”①“整體政府”指在公共政策和公共服務(wù)中，采用交互、協(xié)作和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內(nèi)部各部門等）在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合、有效利用資源和為公民提供更好服務(wù)的目標(biāo)。參見Christensen、Per Legraid：《后新公共管理改革—作為一種新趨勢的整體政府》，張麗娜等譯，載《中國行政管理》2006年第9期，第83-88頁。的管理策略，整合各對外援助職能部門，有效地融合了外交、貿(mào)易、安全、移民等各方面的政策目標(biāo)，為援助活動提供充分的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對外援助決策和執(zhí)行的全面性。具體舉措為設(shè)立發(fā)展有效性指導(dǎo)委員會（Development Effectiveness Steering Committee），其中以澳發(fā)署署長為主席，澳發(fā)署內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及來自內(nèi)閣部、外交部和財(cái)政部等部門的副部長為委員，在多部門分管對外援助事項(xiàng)的情況下，合力為對外援助的戰(zhàn)略決策層面提供跨部門的整體協(xié)同（如在分管援助事項(xiàng)的各部門之間提供預(yù)算協(xié)調(diào)），以及為援助方案提供戰(zhàn)略方向（如就援助優(yōu)先事項(xiàng)的預(yù)算向政府提供建議），以及實(shí)施對援助有效性的監(jiān)督。②參見孫同全、周太東：《對外援助規(guī)制體系比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第118頁；See also Jack Corbett，Australia's Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017），p.101.但從2013年11月1日起，澳發(fā)署不再是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。澳大利亞政府在對其進(jìn)行評估后，決定將其職能整合DFAT中，而澳發(fā)署也成為了DFAT的下設(shè)機(jī)構(gòu)。此后，DFAT對澳大利亞對外援助負(fù)責(zé)，所有與援助有關(guān)的信息也將發(fā)布在DFAT的官網(wǎng)上。此舉加強(qiáng)了援助執(zhí)行與貿(mào)易外交政策的內(nèi)在聯(lián)系與相互配合。

此外，澳大利亞政府還借助私營機(jī)構(gòu)、民間組織、大學(xué)及國際多邊組織的力量，利用它們專業(yè)知識和技術(shù)，共同完成援助項(xiàng)目。尤其是私營承包商可提供與高級管理、物流和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域相關(guān)的服務(wù)，具有快速尋找顧問及為項(xiàng)目提供技術(shù)支持的能力，并可以快速更換不稱職人員。例如通過DFAT的商業(yè)伙伴平臺計(jì)劃（Business Partnerships Platform），DFAT與越南社會政策銀行（VBSP）、亞洲基金會（TAF）以及萬事達(dá)信用卡合作，為低收入越南人提供了首個(gè)銀行短信（SMS）以及移動銀行平臺服務(wù)。由于越南貧困地區(qū)缺乏正規(guī)銀行分支機(jī)構(gòu)，該計(jì)劃預(yù)計(jì)改善了六千萬越南人與正規(guī)銀行的聯(lián)系，且通過多樣化的銀行服務(wù)，大大提高了越南本土銀行的競爭力。①See“Engaging the Private Sector in development Guidance note”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，March，2019，https：//www.dfat.gov.au/aid/who-we-work-with/private-sector-partnerships/Pages/private-sector-partnerships.aspx.這樣的舉措有效地提升了援助的專業(yè)水平，加大了項(xiàng)目的成效。

四、重視政策的法律化

澳大利亞以政策性文件（白皮書）的方式公布某一時(shí)期內(nèi)其對外援助的宗旨、目標(biāo)、工作重點(diǎn)領(lǐng)域及總資金預(yù)算。其后在白皮書基礎(chǔ)上細(xì)化出具體的政策框架，如反映其對外援助具體工作成效的績效評估報(bào)告和針對具體國家或地區(qū)制定的援助投資計(jì)劃。澳大利亞以政策性文件為主的方式調(diào)整對外援助頗具靈活及適應(yīng)性，但同時(shí)也缺乏穩(wěn)定性、可預(yù)測性和規(guī)范性，容易隨著執(zhí)政政府的更迭而失去其應(yīng)有的作用。②參見孫同全、周太東：《對外援助規(guī)制體系比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第89、90頁。

或許正是考慮到對外援助政策規(guī)制的不足，澳大利亞的對外援助體系中還包括了國內(nèi)法律、規(guī)范性文件以及國際軟法，以加強(qiáng)其對外援助的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和合法性。例如，根據(jù)《信息自由法》，除了涉及國家安全、商業(yè)秘密、金融秘密和內(nèi)閣信息等被完全或有條件豁免的部門以及其文件以外，③《信息自由法》第二章第二節(jié)第8C條：”要發(fā)布的信息-限制豁免文件：（1）不要求政府機(jī)構(gòu)發(fā)布被豁免、其他法律禁止或限制出版的文件（2）如果本成文法限制或禁止發(fā)布特定信息，則除本成文法例允許或要求的范圍外，無須根據(jù)本節(jié)要求政府機(jī)構(gòu)發(fā)布信息。”See“Freedom of Information Act 1982”，F(xiàn)ederal Register of Legislation，Australian Government，January，2018，https：//www.legislation.gov.au/Details/C20100288/Download.澳大利亞所有政府部門都負(fù)有信息披露的義務(wù)，包括公開機(jī)構(gòu)的職責(zé)、工作的具體內(nèi)容以及工作方式等，并公開實(shí)施這套機(jī)制的方案。信息公開的形式包括所有信息記錄方式，包括文件、檔案、錄像帶、錄音帶、官方報(bào)告和書面指令等。另外，對外援助的采購項(xiàng)目必須符合《1997年財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法》以及在其框架下頒布的《聯(lián)邦政府采購指南》和《聯(lián)邦欺詐控制指導(dǎo)》，澳發(fā)署須貫徹“物盡其用”原則在對外援助項(xiàng)目招標(biāo)中選擇中標(biāo)人，同時(shí)在內(nèi)部制定欺詐控制計(jì)劃，用于指導(dǎo)其員工如何管理DFAT所面臨的欺詐風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，根據(jù)《1997年總審計(jì)長法》規(guī)定，①See“Public Governance，Performance and Accountability Act 2013”，F(xiàn)ederal Register of Legislation，Australian Government，June，2013，https：//www.legislation.gov.au/Details/C2013A00123。國家審計(jì)辦公室將每年對澳發(fā)署的績效進(jìn)行審計(jì)，其審計(jì)報(bào)告將移送議會和外交與貿(mào)易部部長，并對媒體和民眾進(jìn)行公布。執(zhí)行機(jī)構(gòu)也必須就報(bào)告中提出的問題作出回應(yīng)。②參見孫同全、周太東：《對外援助規(guī)制體系比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第100頁；See also“Fraud Control Toolkit for funding recipients”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，F(xiàn)ebruary，2019，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/fraud-control-toolkit-for-fundingrecipients.pdf。借助規(guī)制范圍廣泛的《信息自由法》和相關(guān)審計(jì)法律，巧妙地把提高透明度、反欺詐貪腐、強(qiáng)化社會輿論監(jiān)督和最大化利用援助資金等對外援助政策精神法律化，達(dá)到了節(jié)省高昂的專門立法成本，同時(shí)強(qiáng)化其援助政策強(qiáng)制力的效果，使其對外援助行為符合民主國家法治背景下受到法律制約的要求。

除此以外，澳大利亞注重維護(hù)其負(fù)責(zé)任的“世界中等強(qiáng)國”身份，履行“良好國際社會公民”的義務(wù)，積極參與國際軟法的制定。澳大利亞是《巴黎宣言》《阿卡拉行動日程》《凱恩斯條約》《國際援助透明度計(jì)劃》《釜山伙伴關(guān)系文件》等關(guān)于加強(qiáng)援助有效性、發(fā)展有效性和援助透明度協(xié)議的成員國。例如，在《國際援助透明度計(jì)劃》的制定中，澳大利亞作為發(fā)起國之一，參與建立了全球援助信息共享機(jī)制。一定程度上也是企圖把自身對外援助政策的訴求融入于國際軟法中，并通過各國的長期實(shí)踐最終形成國際慣例，實(shí)現(xiàn)其把對外援助政策國際法化的目的。與此同時(shí)，通過對外援助政策的法律化，也讓澳大利亞援助政策的擬定和對外援助相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)外部管理有法可依，反向制約了對外援助活動，使其在政策擬定以及援助管理上更加合法合理，提高了公眾對對外援助活動的信任度。

五、結(jié)論

澳大利亞是國際上較早開始，且一直積極提供對外援助的國家之一。歷經(jīng)70年的對外援助歷史，澳大利亞的對外援助政策思路愈益成熟，順應(yīng)國際潮流，緊密服務(wù)于國家利益，已建立起一套完善、行之有效的對外援助體系。該體系包括對外援助白皮書等政策性文件以及體現(xiàn)其對外援助政策精神的法律文件，其中澳大利亞的對外援助政策靈活性與適應(yīng)性得到了世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)同。除此以外，其對外援助政策還具有透明度高，注重援助有效性，監(jiān)督評估機(jī)制完善，注重官方與非官方援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)與體系的建設(shè)，以及援助政策法律化等特點(diǎn)。本文在對澳大利亞對外援助歷史進(jìn)行簡要回顧的基礎(chǔ)上，以澳大利亞新近的政策性文件以及其部分國內(nèi)法律作為論據(jù)分析其對外援助的政策特點(diǎn)。在對其政策特點(diǎn)的分析與總結(jié)上難免會囿于論據(jù)范圍的局限，未來學(xué)界還可以不同的材料為論據(jù)對其特點(diǎn)做進(jìn)一步剖析，甚至可以跨學(xué)科的方法進(jìn)行解讀，尋求新的見解。另外，我國應(yīng)立足自身實(shí)際，汲取、借鑒西方傳統(tǒng)援助國對外援助政策的寶貴經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高自身對外援助法律體系的透明度和有效性。概括而言，主要有以下幾點(diǎn)啟示：將人類命運(yùn)共同體理念進(jìn)一步融入我國的對外援助宗旨；加強(qiáng)援助信息的透明度與援助項(xiàng)目的監(jiān)督、評估；建立官方援助與非官方組織的合作機(jī)制，提升我國的對外援助管理體制建設(shè)。