淺析城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的困境及優(yōu)化策略

吳翔華

(菏澤市消防救援支隊，山東 菏澤 274000)

0 引言

新世紀以來，我國城市災(zāi)害的發(fā)生概率不斷增長，為群眾的生命及財產(chǎn)安全造成了嚴重的損害。2007年，《城市建設(shè)綜合防災(zāi)“十一五”規(guī)劃》由住建部頒布與實施，在此文件中對城市綜合防災(zāi)規(guī)劃作出了規(guī)定，要全面實施規(guī)劃工作[1]。在此規(guī)定頒布之后，不少學(xué)者紛紛就這一問題進行了廣泛的探討，研究的內(nèi)容涉及基本概念、編制方法、理論框架以及國內(nèi)外文獻等各個方面，同時也有城市陸續(xù)開展了城市綜合防災(zāi)規(guī)劃工作。但是，從實踐結(jié)果來看，綜合防災(zāi)規(guī)劃的開展并不是很理想。因此，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃還存在諸多的困境。本文主要針對這一問題，對城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的重要性、存在的不足等進行分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，以期為城市綜合防災(zāi)規(guī)劃提供一定的參考。

1 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的重要性

1.1 城市綜合防災(zāi)需要滿足防災(zāi)規(guī)劃及現(xiàn)實需求

在現(xiàn)實工作中，針對各種災(zāi)害雖然已經(jīng)采取了一些相應(yīng)的規(guī)劃措施，但是沒有較為完善的綜合編制。站在理論角度分析，存在這一問題的原因主要與城市災(zāi)害的特點有關(guān)，城市災(zāi)害具備高頻率性、高可能性、難恢復(fù)性以及突發(fā)性等特征，城市災(zāi)害一般都具備較強的連鎖反應(yīng)，嚴重的城市災(zāi)害問題會導(dǎo)致群眾的經(jīng)濟損失甚至是人身安全。因此，做好城市綜合防災(zāi)規(guī)劃有助于有效預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生。同時，城市是災(zāi)害的承受主體，城市的空間特征就是以建筑設(shè)施及人口較為集中，因此出現(xiàn)災(zāi)害就會造成較大的經(jīng)濟損失[2]。但是由于人口密度較大的城市建筑較為密集，對應(yīng)的救援工作也存在較大的困難?；诖?，應(yīng)當從全面預(yù)防的角度來編制綜合的城市防災(zāi)規(guī)劃，以此保障城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 樹立各個方面的關(guān)系

城市應(yīng)急管理所涉及的部門諸多，需要多個部門共同聯(lián)合才能夠保障工作的順利開展。但是在實際的工程之中，一些部門所采取的管理體制較為混亂，促使各個部門形成了互不相通的管理方式，導(dǎo)致工作效率低下，無法保障工作的質(zhì)量，更使得災(zāi)害防治部門很難開展相應(yīng)的綜合管理，不能夠?qū)Τ鞘械母鞣N災(zāi)害類型進行有效的統(tǒng)籌安排。同時，因為工作機制不夠完善，促使相關(guān)工作的開展缺乏一定的統(tǒng)一性，也沒有完善的監(jiān)督機制來對各個部門實施有效的監(jiān)督，因此只有加強對突發(fā)事件實施有效的指揮，加強各部門之間的協(xié)調(diào)性，才能夠有效的實現(xiàn)資源共享，提升城市綜合防災(zāi)的工作效率[3]。

2 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的困境

2.1 理論體系缺乏

由于前期的工作準備不充分，在制定綜合防災(zāi)規(guī)劃的過程中，由于對城市災(zāi)害相關(guān)知識了解不足，同時對災(zāi)害的防范重視程度不高，使得制定的規(guī)劃無法與城市實際需求相匹配，因此規(guī)劃的實用性不高。與此同時，由于城市各個部門之間的溝通與協(xié)調(diào)不足，造成防災(zāi)目標與措施等在制定的過程中未能夠形成較為系統(tǒng)的方案?；谏鲜鲆蛩兀鞘芯C合防災(zāi)規(guī)劃無法形成較為系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。

2.2 缺乏有力的法律法規(guī)保障

理論體系的缺乏是我國城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的一個重要的問題，其中，最為關(guān)鍵的理論支持是法律法規(guī)，因此法律法規(guī)的缺失使得城市綜合防災(zāi)的重視程度不高，即使是已經(jīng)制定了針對一些災(zāi)害的法律法規(guī)，但是這只是簡單的規(guī)定而已，而我國災(zāi)害的種類是多種多樣的，這些規(guī)定無法一一概括，在眾多災(zāi)害一同發(fā)生的情況下，法律不能夠一一顧及到，因此使得我國防災(zāi)工作面臨著諸多的不足之處。同時由于相關(guān)法律存在缺失，使得防災(zāi)規(guī)劃無法在現(xiàn)實之中得到落實，缺少相應(yīng)的法律保障[4]。除此之外，基于法律制度方面的缺失，造成一些防災(zāi)措施與要求等都缺乏較為完善的保障，致使防災(zāi)建設(shè)面臨諸多困境。因此在進行防災(zāi)規(guī)劃的過程中，應(yīng)當以完善法律作為基礎(chǔ)，以此來為后續(xù)的綜合防災(zāi)規(guī)劃有效實施提供有效保障。

2.3 實施主體存在缺失

在我國的城市規(guī)劃之中，最為重要的部門之一就是城市綜合防災(zāi)規(guī)劃。防災(zāi)針對的主體是現(xiàn)實中的人，因此需要制定較為完善的綜合性的防災(zāi)規(guī)劃部門進行指導(dǎo)。雖然防災(zāi)規(guī)劃的較好，但是缺乏有力的實施主體去執(zhí)行，那么整個規(guī)劃也都是紙上談兵，防災(zāi)效果無法有力的達成?；诖?，防災(zāi)規(guī)劃需要各個部門之間實現(xiàn)有效的合作，也需要社會各個領(lǐng)域的相關(guān)人員參與進來，做好艱巨的防災(zāi)規(guī)劃任務(wù)。災(zāi)害的出現(xiàn)是不可預(yù)知的，因此災(zāi)害所產(chǎn)生的危害及損失也無法及時的估量，因此在面臨災(zāi)害的時候，需要社會與大眾共同努力來解決這一問題。但是現(xiàn)階段，許多人并沒有意識到這一問題，例如在學(xué)校中雖然有關(guān)于災(zāi)害的預(yù)防與控制知識學(xué)習，但是也只是觀念的傳授，防災(zāi)措施無法有效的進行，再加上防災(zāi)措施由于受到一定社會因素的影響，使得防災(zāi)規(guī)劃在具體的實施過程中增加了不少的困境[5]。

基于上述分析，對于這一問題的處置中，我國還未形成較為系統(tǒng)的部門與組織機構(gòu)來進行有效的處理，這對于防災(zāi)工作的實施形成了限制。現(xiàn)階段，在城市化不斷發(fā)展的背景下，對于綜合防災(zāi)規(guī)劃的建設(shè)中，最為重要的是建立防災(zāi)規(guī)劃實施部門與組織機構(gòu)。與此同時，政策的有效實施在于宣傳與支持，其中支持方面需要資金來形成有力的保障，因此我國需要不斷加強對綜合防災(zāi)規(guī)劃方面的資金投入與支持，在部門管理之中加入專業(yè)人員，以此對綜合防災(zāi)規(guī)劃工作形成高度重視。依據(jù)規(guī)劃的內(nèi)容對社會中的機構(gòu)與群眾進行有效的協(xié)調(diào)，以此來向人們宣傳綜合防災(zāi)知識，提高群眾的防災(zāi)意識。

3 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的優(yōu)化路徑

3.1 強化對基礎(chǔ)理論的研究

首先，應(yīng)當對城市防災(zāi)規(guī)劃的困難進行思考，為城市防災(zāi)規(guī)劃工作的有效實施找到突破口，并為其提供保障。綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制基礎(chǔ)應(yīng)當建立在促進城市和諧發(fā)展基礎(chǔ)上，同時對城市綜合防災(zāi)的各個方面進行有效的研究。根據(jù)要求來制定綜合防災(zāi)部門與組織機構(gòu)的責任與義務(wù)，形成對問題的根本認知，這對于我國城市化進程的建設(shè)與發(fā)展具有較強的現(xiàn)實意義。基于此，相關(guān)部門在對綜合防災(zāi)進行規(guī)劃的過程中，需要不斷的提高編制人員的理論知識與實踐能力，在綜合防災(zāi)規(guī)劃之中融入可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的理念，為群眾創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。

3.2 與法定規(guī)劃體系相融合

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃體系之中，各個層次的規(guī)劃應(yīng)當都有所體現(xiàn)，實現(xiàn)法定規(guī)劃體系與城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的有效結(jié)合，因此需要在總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃之中加入法定規(guī)劃體系的內(nèi)容。

3.2.1城市總體規(guī)劃中的防災(zāi)規(guī)劃

站在總體規(guī)劃的角度，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃需要重點關(guān)注的內(nèi)容是如何有效的對現(xiàn)有的空間進行合理的布局。因此應(yīng)當根據(jù)安全防災(zāi)的基本要求來有效的提升城市綜合防災(zāi)能力。其中，具體的工作內(nèi)容應(yīng)當包含以下幾方面：對災(zāi)害風險程度、現(xiàn)狀、破壞性以及防災(zāi)能力等進行分析，并制定相應(yīng)的規(guī)劃。根據(jù)空間層次的劃分，總體防災(zāi)規(guī)劃可以被分為市域?qū)用媾c中心城區(qū)層面。前者層面包含的內(nèi)容較為廣泛，涉及交通、避難、供電供水、通訊、救災(zāi)等各個方面的聯(lián)動機制，需要建立完善的各機構(gòu)聯(lián)動機制及快速反應(yīng)機制；后者包含的主體規(guī)劃內(nèi)容有防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)、分區(qū)、避難及疏散空間規(guī)劃、防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施布局、基礎(chǔ)設(shè)施、危險源及特定區(qū)域的綜合防災(zāi)規(guī)劃等[6]。

3.2.2城市詳細規(guī)劃中的防災(zāi)規(guī)劃

城市詳細規(guī)劃中的防災(zāi)規(guī)劃設(shè)計，應(yīng)當注意以下幾個方面的內(nèi)容。主要有：

1)將規(guī)劃好的防災(zāi)空間設(shè)備及規(guī)劃進行詳細的細化；

2)對局部區(qū)域所實施的綜合防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容進行考察與評估，并且根據(jù)評估結(jié)果進行及時的調(diào)整；

3)對于防災(zāi)安全控制線進行有效的劃分與控制。在城市綜合防災(zāi)的總體規(guī)劃中應(yīng)當對相關(guān)的空間及項目設(shè)施等進行控制，并且在具體的詳細規(guī)劃中落實到實處，與此同時應(yīng)當不斷在具體的技術(shù)指標與控制要求等方面實施細致的劃分。重點分析其中的細化目標，包含地塊容積率、建筑高度與密度、綠地率以及人口指標等，并且對其進行及時的防災(zāi)評估，對開發(fā)強度是否符合安全標準進行綜合考察。

3.3 完善綜合防災(zāi)管理法規(guī)及標準

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃能夠順利實施的重點因素在于擁有明確的立法，因此立法始終是城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)。立法應(yīng)當包含宏觀層面的立法與微觀層面的技術(shù)標準規(guī)范。前者需要制定全國統(tǒng)一的安排災(zāi)害防治對策與實施工作的基本法，并且這一法律是各項單獨的法規(guī)實施所依靠的標準，比如，應(yīng)當盡快出臺《綜合防災(zāi)法》，以此來促使各種綜合防災(zāi)工作都擁有法律可以參考。后者需要對細化的規(guī)范標準進行完善，對相關(guān)建設(shè)標準上升至法律法規(guī)角度，并且將其應(yīng)用于城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制指導(dǎo)工作之中，以此有效的保障城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的具體實施。

4 結(jié)語

城市綜合防災(zāi)規(guī)劃對城市的安全及社會的穩(wěn)定有著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)階段，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃還存在諸多不完善之處，包含理論體系缺乏、法規(guī)基礎(chǔ)缺乏、實施主體缺乏等，基于此，本文針對上述問題提出了相應(yīng)的策略，從加強基礎(chǔ)理論研究、完善法律法規(guī)體系以及制定規(guī)范標準等方面，提出城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的優(yōu)化路徑，為城市居民提供安全宜居的生活環(huán)境。