環(huán)境污染第三方治理模式中行政責(zé)任研究

劉連雪

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

環(huán)境污染第三方治理(以下稱(chēng)“第三方治理”)是指排污者支付對(duì)價(jià)將污染治理的責(zé)任轉(zhuǎn)交給專(zhuān)業(yè)的第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)，由該第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行污染物治理的方式。[1]我國(guó)由工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的第三方治理模式，完善了污染治理市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)了以政府為主導(dǎo)的環(huán)境行政管控機(jī)制的不足。轉(zhuǎn)型時(shí)期所帶來(lái)的社會(huì)失序是難以回避的問(wèn)題，[2]第三方專(zhuān)業(yè)治污機(jī)構(gòu)成為游離于傳統(tǒng)污染治理監(jiān)管下政府同排污者之間行政法律關(guān)系之外的主體，其自身需要承擔(dān)何種公法義務(wù)與行政責(zé)任是現(xiàn)有環(huán)境法律制度尚未明確的問(wèn)題。權(quán)責(zé)明晰、責(zé)任界限分明不僅是第三方治理順利推行的關(guān)鍵，也是公平正義法律價(jià)值的基本體現(xiàn)。

1 第三方治理中行政處罰的實(shí)踐現(xiàn)狀

最早涉及第三方治理模式中主體行政責(zé)任的是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》(以下稱(chēng)《意見(jiàn)》)第(八)項(xiàng)內(nèi)容，①此后2015年《燃煤電廠第三方治理指導(dǎo)意見(jiàn)》和2017年《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)延續(xù)《意見(jiàn)》精神，規(guī)定排污單位(燃煤電廠)承擔(dān)主體責(zé)任，第三方承擔(dān)因弄虛作假致環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任。然而截至目前，國(guó)家尚未出臺(tái)規(guī)章制度對(duì)第三方治理過(guò)程中有關(guān)違反環(huán)境行政法律的處罰對(duì)象、責(zé)任邊界等作出更明確的規(guī)定，“主體責(zé)任”內(nèi)涵的模糊性也使實(shí)踐中環(huán)境主管部門(mén)各行其是。

1.1 第三方治理的行政處罰案例舉要

在裁判文書(shū)網(wǎng)、威科先行及北大法寶中以“第三方”“第三方運(yùn)營(yíng)”“第三方治理”“環(huán)境服務(wù)”等為關(guān)鍵詞對(duì)裁判文書(shū)和行政處罰案例進(jìn)行檢索、梳理，從中發(fā)現(xiàn)，對(duì)第三方治理行政處罰存在分歧。

污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)者呼和浩特金川分公司委托第三方內(nèi)蒙古阜豐公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)污水雨水提升泵站，運(yùn)營(yíng)單位逃避監(jiān)管超標(biāo)排放含污水雨水，呼和浩特生態(tài)環(huán)境局依據(jù)《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定認(rèn)為金川分公司作為委托方是承擔(dān)主體責(zé)任的“排污單位”，這一意見(jiàn)也得到了法院支持。②有趣的是，浙江華康藥業(yè)公司委托開(kāi)化縣國(guó)盛公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)廢氣治理設(shè)施，同樣發(fā)生了第三方運(yùn)營(yíng)維護(hù)導(dǎo)致污染物超標(biāo)排放，執(zhí)法部門(mén)則依據(jù)“向大氣超標(biāo)排放廢氣”的實(shí)施者應(yīng)對(duì)違法行為負(fù)責(zé)的精神對(duì)第三方國(guó)盛公司作出處罰決定。在這一第三方治理案例中，開(kāi)化縣環(huán)保局還認(rèn)為第三方屬于負(fù)有保障大氣污染防治設(shè)施正常運(yùn)行的企事業(yè)單位，國(guó)盛公司未能保障酸霧吸收塔正常運(yùn)行應(yīng)受處罰。③

針對(duì)環(huán)保設(shè)施不正常運(yùn)行的違法狀況，檢索案例中環(huán)境執(zhí)法部門(mén)多以第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為處罰對(duì)象，如紹市環(huán)罰字〔2019〕58號(hào)(嵊)、九環(huán)罰〔2019〕3號(hào)、新環(huán)罰字〔2016〕第132號(hào)、成環(huán)罰字〔2016〕75號(hào)等。④也有環(huán)保部門(mén)認(rèn)為作為委托方的排污單位應(yīng)是設(shè)施不正常運(yùn)行的責(zé)任人，如濟(jì)源市萬(wàn)洋(集團(tuán))有限公司委托河南華普澄源環(huán)?？萍加邢薰静僮鳌⑦\(yùn)營(yíng)維護(hù)自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備，雙方工作人員均參與了數(shù)據(jù)造假，執(zhí)法部門(mén)僅以產(chǎn)權(quán)歸屬確定環(huán)保設(shè)施所有權(quán)人濟(jì)源萬(wàn)洋公司為責(zé)任人。⑤寧環(huán)罰字〔2013〕182號(hào)案例中，南京天成環(huán)境科技工程有限公司運(yùn)管污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)時(shí)擅自關(guān)閉進(jìn)水閥門(mén)致使設(shè)施運(yùn)行不正常，南京市原環(huán)保局處罰的對(duì)象非第三方而是委托方特胺菱天(南京)精細(xì)化工有限公司。

環(huán)境污染第三方治理還存在需要轉(zhuǎn)移處理污染物的狀況。在污染物轉(zhuǎn)移處理過(guò)程中，受委托的清運(yùn)方非法處置污染物招致的環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)也存在分歧。藝洋環(huán)保公司受成都榮瞿泡菜廠委托清運(yùn)處理生產(chǎn)污水，其工作人員擅自將未經(jīng)處理的廢水倒入市政管網(wǎng)，執(zhí)法部門(mén)以“涉違法行為由第三方獨(dú)自作出，與榮瞿泡菜廠無(wú)關(guān)”為由僅將第三方藝洋環(huán)保公司作為處罰對(duì)象。廈行終字〔2009〕號(hào)案例中，第三方鷺林公司為廈門(mén)水務(wù)中環(huán)污水處理公司清運(yùn)污泥時(shí)擅自?xún)A倒污泥應(yīng)負(fù)的責(zé)任卻是由廈門(mén)中環(huán)公司承擔(dān)。

1.2 現(xiàn)有行政責(zé)任負(fù)擔(dān)的問(wèn)題

傳統(tǒng)污染控制行政法律關(guān)系中，由于“產(chǎn)污”與“治污”主體的同一性，一旦出現(xiàn)違反環(huán)境行政法規(guī)事件，則應(yīng)由污染物產(chǎn)生單位承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任，這是污染者負(fù)擔(dān)原則在環(huán)境行政管制中的反射。第三方治理模式下排污企業(yè)將治污義務(wù)全部或部分以成本負(fù)擔(dān)方式委托給環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)履行，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)污”與“治污”主體的分離，但私法合同約定卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)公法責(zé)任的轉(zhuǎn)移。[3]因而，當(dāng)出現(xiàn)污染物超標(biāo)排放、污染設(shè)施非正常運(yùn)行或者轉(zhuǎn)移污染物時(shí)擅自排放未處理污染物等違法情形，有生態(tài)環(huán)境部門(mén)遵循“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則和《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定僅承認(rèn)排污企業(yè)的主體責(zé)任，甚至在明知是污染物處理企業(yè)的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致環(huán)境違法卻不追究該第三方的相應(yīng)責(zé)任。但也不乏有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為第三方治污機(jī)構(gòu)可以作為環(huán)境違法狀況之責(zé)任人，而未論排污單位是否存在可被歸責(zé)處罰的理由。

環(huán)境污染第三方治理作為污染物專(zhuān)業(yè)化治理模式，其降低企業(yè)治污成本、增加治污機(jī)構(gòu)效益的優(yōu)勢(shì)促使生產(chǎn)企業(yè)、治污企業(yè)相互選擇共同協(xié)作治理污染物。但第三方治理模式不僅僅是環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果，政府也在國(guó)家政策層面成為促使第三方治理模式發(fā)展的推手，以期使該模式成為與污染抗衡的有效路徑。如果產(chǎn)生的環(huán)境責(zé)任一刀切地均由排污企業(yè)承擔(dān)，勢(shì)必會(huì)打擊排污企業(yè)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)治理污染物的積極性。更重要的是，對(duì)第三方的“零束縛”和“零追責(zé)”導(dǎo)致政府無(wú)法有效約束治污機(jī)構(gòu)依法遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保設(shè)施操作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范進(jìn)行污染物治理，進(jìn)而會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象。這有悖于環(huán)境污染第三方治理模式的目的和初衷，亦不利于生態(tài)文明建設(shè)。因此，第三方參與污染物治理應(yīng)當(dāng)是“有邊界”的，應(yīng)受到追責(zé)機(jī)制的約束。

2 第三方承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的必要性

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理模式的現(xiàn)代化治理效果，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被納入環(huán)境違法責(zé)任主體范圍承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。從更深層次來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危害排除原則也有相同要求；同時(shí)，狀態(tài)責(zé)任和行為責(zé)任從理論層面解釋了第三方應(yīng)承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的必要性。

2.1 現(xiàn)實(shí)需要：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與危害排除原則

風(fēng)險(xiǎn)，指在一定時(shí)間內(nèi)某種特定危害發(fā)生的可能性或者某種行為、物質(zhì)引發(fā)危害的可能性。[4]環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)就是污染物帶來(lái)?yè)p害的可能，此種風(fēng)險(xiǎn)貫穿于污染物產(chǎn)生、治理、排放的全過(guò)程。

迄今為止，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)形成了三類(lèi)相對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制模式: 政府模式、市場(chǎng)模式和社會(huì)模式，其中政府模式和市場(chǎng)模式發(fā)展得較為成熟。[5]嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，第三方治理最初是排污企業(yè)為減少治污成本自發(fā)委托第三方治理污染物的方式，并沒(méi)有成為政府應(yīng)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)工具。鑒于這一模式在污染治理專(zhuān)業(yè)化、效率化以及提高環(huán)境行政監(jiān)管效率、降低執(zhí)法成本等方面的優(yōu)勢(shì)，政府開(kāi)始運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力或者優(yōu)惠政策鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與污染物治理，并在電廠煙氣脫硫和工業(yè)聚集區(qū)污染處理等方面取得初步成效。

污染第三方治理的理想運(yùn)行模式是：排污者、政府和第三方主體嚴(yán)格依照法律規(guī)定和合同約定，各司其職地完成環(huán)境污染治理任務(wù)。[6]第三方加入污染治理的風(fēng)險(xiǎn)在于，其作為一個(gè)基于營(yíng)利動(dòng)機(jī)參與到污染物處理的市場(chǎng)主體，極有可能采取自利性措施而實(shí)施環(huán)境違法行為，如利用污染治理設(shè)施不正常運(yùn)行或者減少治理環(huán)節(jié)偷排污染物等。這種環(huán)境不法行為因違反雙方治理合同給排污企業(yè)帶來(lái)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，但其不利后果會(huì)“外部化”影響到環(huán)境安全與公共利益成為公共風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的背后是對(duì)安全的需求，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)威脅到公共安全時(shí)，有必要以公共行政/行政法的方式予以應(yīng)對(duì)。[7]當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展不完善，僅依靠雙方合同約定應(yīng)對(duì)環(huán)境污染的公共風(fēng)險(xiǎn)顯得力不從心，政府的風(fēng)險(xiǎn)管制才是第三方服務(wù)公司認(rèn)真履約、依法治理污染物的主要外部驅(qū)動(dòng)力。

自治污公司進(jìn)入污染物處理的環(huán)節(jié)，治理污染物并向環(huán)境排放污染的全過(guò)程，環(huán)境污染的公共風(fēng)險(xiǎn)都如影隨形。對(duì)于第三方的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可分解為三個(gè)階段：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、危害防止和危害排除。[8]28-30風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防階段，立法者基于行政管制的目的會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置行政許可或者預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)，政府在監(jiān)管中有權(quán)取消環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)。強(qiáng)制資質(zhì)認(rèn)定取消后，第三方市場(chǎng)將面臨新興主體的大規(guī)模涌入，而排污單位受制于缺乏專(zhuān)業(yè)性難以甄別第三方公司的技術(shù)水平，任由第三方開(kāi)展活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增高。[9]對(duì)此，政府必須加強(qiáng)對(duì)第三方治理污染物的過(guò)程監(jiān)管(危害防止)和事后追責(zé)(危害排除)來(lái)彌補(bǔ)資質(zhì)認(rèn)定取消的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制漏洞?？梢哉f(shuō)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)外部化概率提高的現(xiàn)實(shí)可能要求政府對(duì)第三方進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，也應(yīng)通過(guò)合法公正的追責(zé)制度對(duì)第三方產(chǎn)生威懾與警戒作用，預(yù)防其實(shí)施環(huán)境違法行為。

2.2 理論基礎(chǔ)：行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任理論

傳統(tǒng)污染治理模式中，環(huán)保部門(mén)基于“為或不為的義務(wù)→違法行為→行政責(zé)任”的邏輯追究相對(duì)人行政責(zé)任。德國(guó)法上一般認(rèn)為“引起危害之方式，不外是經(jīng)由人之行為，或是因物(包括動(dòng)物)之性質(zhì)或狀態(tài)所致，前者一般稱(chēng)為行為責(zé)任，后者稱(chēng)為狀態(tài)責(zé)任。[10]

行為責(zé)任指的是因作為或者不作為導(dǎo)致公共秩序或者公共安全受危害的責(zé)任。此可歸責(zé)性來(lái)源于行為導(dǎo)致危險(xiǎn)的發(fā)生，但該行為并非一定由責(zé)任人自身所為。換言之，責(zé)任人有可能因?yàn)樽约旱男袨槌袚?dān)公法責(zé)任，也有可能因?yàn)樗诵袨槌蔀闅w責(zé)主體，這主要是因其與他人之間的特殊關(guān)系而被納入行政責(zé)任人范疇。[11, 12]根據(jù)實(shí)施行為人的不同，行為責(zé)任可以區(qū)分為自己擔(dān)責(zé)、為他人擔(dān)責(zé)和附帶擔(dān)責(zé)。[13]296其中，違法行為人為自己的行為招致的后果負(fù)責(zé)是行政法責(zé)任的典型類(lèi)型，為他人行為擔(dān)責(zé)來(lái)源于未履行法律規(guī)定的危害防止義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任。附帶擔(dān)責(zé)是指有權(quán)支配他人行為的義務(wù)人因被支配人實(shí)施違法行政行為而承擔(dān)責(zé)任的情形，如被代理人、雇主因監(jiān)管失職為代理人、受雇人的行為負(fù)責(zé)。事實(shí)上，附帶責(zé)任是負(fù)有法定監(jiān)督義務(wù)的主體因?yàn)槠渥陨肀O(jiān)管義務(wù)不履行或者履行不到位產(chǎn)生的。從這一意義上說(shuō)，附帶責(zé)任的本質(zhì)是自己責(zé)任。[13]300

狀態(tài)責(zé)任指的是對(duì)物具有支配力的人應(yīng)承擔(dān)排除危險(xiǎn)、恢復(fù)其安全狀態(tài)的責(zé)任。[14]這種危險(xiǎn)來(lái)自于物本身的狀態(tài)，而對(duì)物具有支配力的人即狀態(tài)責(zé)任人包括所有權(quán)人、對(duì)該物享有其他權(quán)利的人以及對(duì)物具有事實(shí)管領(lǐng)力的人。[15]立法者對(duì)于此類(lèi)主體課以行政法義務(wù)與責(zé)任的理論基礎(chǔ)在于，對(duì)物具有支配力的主體不僅更了解物之具體狀況，對(duì)物的支配通常情況也會(huì)排除其他人對(duì)該物的利用和接觸，一旦物破壞秩序?qū)е挛ｋU(xiǎn)發(fā)生，其通常能夠更及時(shí)有效排除危險(xiǎn)、防止危害的發(fā)生。在實(shí)施第三方治理過(guò)程中，無(wú)論是污染物還是治理污染設(shè)施會(huì)不同程度地處于第三方的管控之下。如果第三方的這種控制達(dá)到支配且排除排污單位接近、干涉的程度，那么當(dāng)污染物或者治污設(shè)施不正常運(yùn)行跨過(guò)了正常狀態(tài)帶來(lái)了危險(xiǎn)，[16]第三方即須對(duì)此負(fù)起責(zé)任。

環(huán)保秩序行政在立法上課以相對(duì)人排除危險(xiǎn)的義務(wù)，并設(shè)置了不履行義務(wù)受到行政處罰的責(zé)任，期待以此來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境安全與秩序的目的。而要求特定人履行行政法上義務(wù)包括兩大類(lèi)因素：特定人的行為(包括作為、不作為與容忍等)，或是特定人對(duì)“物”(包括動(dòng)物)的支配力，[17]前者系行為責(zé)任，后者為狀態(tài)責(zé)任。污染物產(chǎn)生單位在委托治污機(jī)構(gòu)對(duì)污染物進(jìn)行處理的過(guò)程中，對(duì)污染物、污染治理設(shè)施的控制權(quán)在排污者和治污者之間出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，同時(shí)治污過(guò)程本身是多個(gè)污染治理行為的組合，因此行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任理論要求第三方治理模式中的雙方均須負(fù)起排除危險(xiǎn)之義務(wù)，否則承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境行政責(zé)任。

3 第三方治理環(huán)境行政責(zé)任的界分

行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任不僅是第三方承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的理論支撐，同時(shí)也是厘清環(huán)境污染第三方治理中排污方和治污方責(zé)任界分的依據(jù)。當(dāng)然，不加區(qū)分地探討責(zé)任劃分缺乏針對(duì)性和說(shuō)服力。因此，首先需要明確環(huán)境污染第三方治理不同的治理模式。

3.1 第三方治理模式的分類(lèi)

狀態(tài)責(zé)任理論強(qiáng)調(diào)只有當(dāng)特定人對(duì)“物”形成支配力才能成為狀態(tài)責(zé)任人，第三方治理中雙方對(duì)污染物和治污設(shè)施都有支配控制的可能。但由于污染物通常處于從污染物產(chǎn)生單位向治污單位流轉(zhuǎn)的狀態(tài)下，相對(duì)地，污染處理設(shè)施具有一經(jīng)建成便難再變動(dòng)的確定性，因此，筆者主張根據(jù)對(duì)環(huán)保設(shè)施的支配權(quán)對(duì)第三方治理模式進(jìn)行區(qū)分，包括委托運(yùn)營(yíng)模式、廠界內(nèi)委托治理模式、廠界外委托治理模式。

根據(jù)國(guó)家部委辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《環(huán)境污染第三方治理合同(示范文本)》，我國(guó)將第三方治理分為建設(shè)運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)兩種模式，其區(qū)別在于環(huán)境保護(hù)設(shè)施的所有權(quán)歸屬不同。委托運(yùn)營(yíng)模式是指排污單位以支付對(duì)價(jià)的方式委托專(zhuān)業(yè)的環(huán)境服務(wù)公司對(duì)自身所有的污染設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)、改造并以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污為目標(biāo)的一種模式。建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式也稱(chēng)委托治理模式，指由排污方承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，第三方融資新建污染設(shè)施，擁有設(shè)施所有權(quán)并對(duì)其運(yùn)營(yíng)和管理的治污模式。這種服務(wù)模式除在廠界內(nèi)，更多應(yīng)用于排污企業(yè)范圍外，處于第三方服務(wù)企業(yè)的控制區(qū)域，即廠界外委托治理模式。[18, 19]

3.2 不同模式下的排污方與第三方的責(zé)任承擔(dān)

3.2.1 委托運(yùn)營(yíng)模式下的責(zé)任界分

委托運(yùn)營(yíng)模式中，排污企業(yè)看似退居幕后，實(shí)際上有權(quán)決定環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行方案，且對(duì)第三方專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、具體計(jì)劃、人員安排有一定審查權(quán)，⑥從而在設(shè)施運(yùn)行、排污方案及治理過(guò)程對(duì)第三方形成了有效的監(jiān)管。若第三方在排污單位授權(quán)下違規(guī)排放污染物，此時(shí)處罰排污方自不必待言。若第三方擅自偷排或超標(biāo)排放污染物，此時(shí)行政責(zé)任也應(yīng)由排污方負(fù)擔(dān)。理由是，委托運(yùn)營(yíng)期間污染物和防治污染設(shè)施、自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施均處于排污單位的控制下，第三方實(shí)際扮演著義務(wù)履行輔助人角色，[20]對(duì)外不具有獨(dú)立性，此時(shí)僅追究排污方因監(jiān)管失職招致的附帶環(huán)境責(zé)任。環(huán)保設(shè)施不正常運(yùn)行通常是“人的行為”引起的危險(xiǎn)，無(wú)論是第三方或是排污方過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施不正常運(yùn)行，排污企業(yè)作為負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的行為責(zé)任人和設(shè)施所有權(quán)人(狀態(tài)責(zé)任人)，都必須對(duì)不正常運(yùn)行設(shè)施承擔(dān)行政責(zé)任。這是由行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的同一性即雙重滋擾人⑦優(yōu)先原則決定的，并且在無(wú)法律明文規(guī)定的情形下，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有可裁量的余地。

3.2.2 廠界內(nèi)委托治理模式下的責(zé)任界分

排污企業(yè)廠界內(nèi)的委托治理模式中，第三方是環(huán)保防治設(shè)施的所有權(quán)人和管理人，但這無(wú)法改變其處于排污單位監(jiān)管的局面。首先，污染物作為企業(yè)生產(chǎn)的副產(chǎn)品為排污方所有和控制，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及污染物處理方案必須配合委托企業(yè)的生產(chǎn)要求。同時(shí)，我國(guó)排污許可制度要求持證排污的企業(yè)對(duì)污染設(shè)施的運(yùn)行狀況、污染物實(shí)際排放的情況予以記錄掌握，⑧該模式下排污企業(yè)作為排污許可持證方亦不例外。加之防治污染設(shè)施以及污染物治理全過(guò)程在排污企業(yè)的廠域內(nèi)，第三方工作人員若擅自實(shí)施違法行為極易為排污方發(fā)現(xiàn)并制止?？梢哉f(shuō)，排污方對(duì)于第三方的監(jiān)管不僅是法律要求，實(shí)踐中也完全可以對(duì)污染物和第三方治污過(guò)程形成相當(dāng)?shù)目刂屏Α４藭r(shí)，因污染物造成的危險(xiǎn)即違法排放引起的行政責(zé)任仍由排污單位承擔(dān)，此為因監(jiān)管失職承擔(dān)的自己責(zé)任。而第三方環(huán)境服務(wù)公司在該模式下基于對(duì)環(huán)保設(shè)施的支配權(quán)需要對(duì)其非正常運(yùn)行承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任，這一責(zé)任劃分不同于委托運(yùn)營(yíng)模式。當(dāng)發(fā)生環(huán)境保護(hù)設(shè)施不正常運(yùn)行無(wú)違法排放，如建設(shè)非法定排污口、監(jiān)測(cè)設(shè)備停止工作但未排污的，此時(shí)存在附帶行為責(zé)任人(排污方)和狀態(tài)責(zé)任人(第三方)兩類(lèi)責(zé)任人。原則上應(yīng)當(dāng)遵循行為責(zé)任先于狀態(tài)責(zé)任，但若狀態(tài)責(zé)任對(duì)于危險(xiǎn)或損害控制更為有效，且符合行政裁量比例原則之要求時(shí)，則行政機(jī)關(guān)可優(yōu)先選擇狀態(tài)責(zé)任人。[21]出現(xiàn)環(huán)保設(shè)施不正常運(yùn)行后的首要任務(wù)是令其恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)，如封閉暗管、恢復(fù)監(jiān)控設(shè)備工作等，這與狀態(tài)責(zé)任危害防止和恢復(fù)安全狀態(tài)的目的契合。第三方作為對(duì)污染防治設(shè)施和自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的所有權(quán)人和直接管理人在客觀上能更迅速實(shí)現(xiàn)這一目的，因此筆者主張應(yīng)由狀態(tài)責(zé)任人即第三方來(lái)承擔(dān)污染設(shè)施不正常運(yùn)行引起的行政責(zé)任。

3.2.3 廠界外委托治理模式下的責(zé)任界分

排污企業(yè)廠界外的委托治理模式主要適用可儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)移的污染物處理，根據(jù)污染物的轉(zhuǎn)移階段不同環(huán)境行政責(zé)任承擔(dān)有所不同。上文分析，排污單位作為污染物的所有者，始終負(fù)有防止污染物產(chǎn)生危害的狀態(tài)責(zé)任。如果污染物在企業(yè)范圍內(nèi)造成外界環(huán)境污染，此時(shí)排污企業(yè)作為雙重責(zé)任人需要承擔(dān)全部環(huán)境行政責(zé)任。當(dāng)污染物離開(kāi)排污企業(yè)廠區(qū)進(jìn)入運(yùn)輸轉(zhuǎn)移階段，作為污染物所有人排污單位必須保證其不對(duì)周遭環(huán)境造成危險(xiǎn)，這種狀態(tài)責(zé)任不因污染物運(yùn)輸合同約定轉(zhuǎn)移。但如果第三方作為運(yùn)輸者擅自實(shí)施了違法排放、丟棄污染物等不軌行為，環(huán)保部門(mén)則應(yīng)優(yōu)先追究違法者的行為責(zé)任。進(jìn)入第三方廠區(qū)后，排污單位的監(jiān)管無(wú)法延伸至第三方內(nèi)部干涉其運(yùn)營(yíng)，污染物的實(shí)質(zhì)控制權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方治污機(jī)構(gòu)?；谟行懦ｋU(xiǎn)原則⑨，對(duì)污染物具有事實(shí)上支配管領(lǐng)力的第三方優(yōu)先于其所有者排污企業(yè)成為第一責(zé)任人。[8]37此外，第三方基于效益考量通常同時(shí)處理多家污染物，若污染物經(jīng)過(guò)物理混同與化學(xué)反應(yīng)后導(dǎo)致污染，很難認(rèn)定各家排污企業(yè)的行政法律責(zé)任，追究第三方的責(zé)任足以實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政在個(gè)案中打擊環(huán)境污染之目的且符合有效行政原則。而無(wú)論導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施不正常運(yùn)行的原因?yàn)楹?，作為環(huán)保設(shè)施的所有人和管理人的第三方均是唯一的行政責(zé)任主體。

4 結(jié)語(yǔ)

第三方治理是我國(guó)環(huán)境治理的理念與制度創(chuàng)新，是對(duì)政府以“命令——控制”為中心的傳統(tǒng)環(huán)境行政管制模式的超越和變革，但第三方市場(chǎng)主體的引入也導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任承擔(dān)超出了原環(huán)境法律體系的調(diào)整范圍。單一行為責(zé)任體系在環(huán)境污染第三方治理環(huán)境執(zhí)法中功能失靈，難以通過(guò)有效的責(zé)任追究機(jī)制倒逼企業(yè)和治污機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵循環(huán)境行政法律法規(guī)。污染者應(yīng)對(duì)污染物排放等損害生態(tài)環(huán)境行為付出被罰款、被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等代價(jià)，這可以理解為“行為責(zé)任”的具體適用。當(dāng)產(chǎn)污者和治污者非為同一主體時(shí)，其需要為給自己未盡到的污染危險(xiǎn)控制義務(wù)擔(dān)責(zé)，此時(shí)狀態(tài)責(zé)任彌補(bǔ)行為責(zé)任的不足，可與行為責(zé)任結(jié)合作為判定具體責(zé)任人的依據(jù)。因此，筆者建議環(huán)境行政法律在修訂或者修正時(shí)，可以考慮將狀態(tài)責(zé)任人入法，將其與環(huán)境違法行為人一同作為可能的環(huán)境違法責(zé)任主體。

行政處罰對(duì)象的適格與否關(guān)系到行政處罰行為的合法性，以及行政處罰的目的能否實(shí)現(xiàn)，行政處罰對(duì)象的法定化能夠避免行政機(jī)關(guān)任意裁量選擇行政處罰對(duì)象。[22]行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任同時(shí)運(yùn)用會(huì)導(dǎo)致多個(gè)責(zé)任人的存在，環(huán)境法律規(guī)范應(yīng)明確“行為責(zé)任優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任”的原則和“如果狀態(tài)責(zé)任對(duì)于危險(xiǎn)的控制更有效則狀態(tài)責(zé)任人優(yōu)先”的例外。行政主管機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法在選擇行政相對(duì)人時(shí)應(yīng)遵守必要性原則和有效性原則，避免處罰失格和行政裁量權(quán)的濫用。立法先進(jìn)性和執(zhí)法公正性才能更有效追究第三方治理模式下真正的責(zé)任人，激發(fā)治污機(jī)構(gòu)進(jìn)入環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)的積極性，促進(jìn)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①《意見(jiàn)》(八)：排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。抓緊出臺(tái)第三方治理的規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對(duì)象、處罰措施等作出規(guī)定.

②呼環(huán)罰決字〔2018〕第154號(hào)；(2020)內(nèi)01行終55號(hào)，呼和浩特金川資源經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)總公司與呼和浩特市生態(tài)環(huán)境局行政處罰二審行政判決書(shū)；此外，常環(huán)罰字〔2019〕20號(hào)、廈環(huán)(同)罰決字〔2017〕212號(hào)案例的處罰對(duì)象也是委托方，處罰理由與呼環(huán)罰決字〔2018〕第154號(hào)相同.

③開(kāi)環(huán)罰字〔2016〕18號(hào)；開(kāi)環(huán)罰字〔2016〕36號(hào).

④紹市環(huán)罰字〔2019〕58號(hào)(嵊)：南京環(huán)美科技股份有限公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)嵊州市生活垃圾填埋場(chǎng)一期的滲濾液污水處理設(shè)施及配套的廢氣裝置，南京市執(zhí)法部門(mén)以廢氣收集裝置風(fēng)機(jī)不正常運(yùn)行處罰運(yùn)營(yíng)方環(huán)美公司；九環(huán)罰〔2019〕3號(hào)：江西都昌金鼎鎢鉬礦業(yè)有限公司委托豐城市恩澤煤炭有限公司鍋爐環(huán)保設(shè)施，生態(tài)環(huán)保局依據(jù)《大氣污染防治法》第二十條處罰了保障環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行的義務(wù)人第三方恩澤公司；新環(huán)罰字〔2016〕第132號(hào)：杭州中環(huán)環(huán)保工程有限公司管理和運(yùn)行維護(hù)浙江三花制冷集團(tuán)有限公司廢水處理設(shè)施時(shí)不正常適用廢水處理設(shè)施，杭州市生態(tài)環(huán)境局對(duì)其作出處罰；成環(huán)罰字〔2016〕75號(hào)：成都中山創(chuàng)環(huán)保實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)邛崍大中環(huán)?？萍加邢薰驹诰€監(jiān)測(cè)系統(tǒng)時(shí)，通過(guò)不正常運(yùn)行氮自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施偽造檢測(cè)數(shù)據(jù)，環(huán)保執(zhí)法部門(mén)明確排污單位和運(yùn)營(yíng)單位均負(fù)有保證污染源自動(dòng)監(jiān)控正常運(yùn)行的義務(wù)但僅處罰第三方中山公司.

⑤濟(jì)環(huán)罰決字〔2019〕82號(hào).

⑥參見(jiàn)委托運(yùn)營(yíng)模式合同模板第八條：雙方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)官方精神反映出委托運(yùn)營(yíng)模式下第三方服務(wù)公司的主動(dòng)權(quán)較小.

⑦雙重滋擾人是指造成原因行為之人同時(shí)是支配物的人，此人既是行為責(zé)任人，也是狀態(tài)責(zé)任人，又稱(chēng)雙重責(zé)任人.

⑧參見(jiàn)《排污許可管理辦法(試行)》第三十五條.

⑨有效排除危險(xiǎn)原則是指，主管機(jī)關(guān)在進(jìn)行選擇責(zé)任人的裁量時(shí)，應(yīng)該要以最能有效排除危險(xiǎn)作為裁量準(zhǔn)據(jù).