林業(yè)有害生物防治員發(fā)展現(xiàn)狀與問題分析

溫玄燁 關震 程相稱 張玉洲 曲濤

(1.國家林業(yè)和草原局 森林和草原病蟲害防治總站，林業(yè)有害生物監(jiān)測預警國家林業(yè)和草原局重點實驗室，遼寧 沈陽 110034；2.國家林業(yè)和草原局人才開發(fā)交流中心，北京 100714)

林業(yè)有害生物防治員(原名“森林病蟲害防治工”)是指從事林業(yè)有害生物預防、除治作業(yè)及技術服務的人員，屬《中華人民共和國職業(yè)分類大典》中規(guī)定的第五大類“農、林、牧、漁業(yè)生產及輔助人員”，職業(yè)分類代碼為5-02-02-02。林業(yè)有害生物防治員是林業(yè)行業(yè)特有職業(yè)種類，屬技能水平評價類職業(yè)，培養(yǎng)方向為掌握熟練技能和專業(yè)知識的林業(yè)有害生物防治技術工人。近年來，我國逐步推行放權，提出技能人員水平評價類職業(yè)資格分批次調整退出國家職業(yè)資格目錄，推動實現(xiàn)由用人單位和第三方機構開展職業(yè)技能等級認定、頒發(fā)職業(yè)技能等級證書，政府不再頒發(fā)職業(yè)技能等級證書[1]。截至2019年年底，林業(yè)行業(yè)內僅存森林消防員和林業(yè)有害生物防治員兩項技能水平評價類職業(yè)。隨著“放管服”工作的不斷推進，未來我國林業(yè)技能水平評價類職業(yè)必將由行業(yè)主管下的執(zhí)業(yè)資質認證轉型為社會市場需求調節(jié)下的人才準入考核，職業(yè)等級評定制度面臨巨大變革和挑戰(zhàn)[2]?；诖?，本文將在介紹林業(yè)有害生物防治員產生和發(fā)展的基礎上，對影響其發(fā)展的關鍵因素和完善職業(yè)建設的實現(xiàn)路徑展開探討，以期為促進林業(yè)高技能人才隊伍建設提供理論依據(jù)。

1 林業(yè)有害生物防治員的產生及其發(fā)展史

20世紀90年代中期，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，社會經濟領域發(fā)生了重大變革，這對人力資源管理提出了新的要求。為此，國家提出制定各種職業(yè)的資格標準和錄用標準，實行學歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度[3,4]。1999年，原勞動部、國家質檢總局、國家統(tǒng)計局歷時四年編制了我國首部《職業(yè)大典》，將職業(yè)分為8個大類，66個中類，413個小類，1 838個細類(職業(yè))。森林病蟲害防治工屬第五大類，農、林、牧、漁、水利業(yè)生產人員。進入21世紀以來，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，社會職業(yè)構成發(fā)生了很大變化。為適應變化需要，2010年底，國家啟動了對《職業(yè)大典》的修訂工作[5]，原國家林業(yè)局承擔44個林業(yè)特有行業(yè)修訂工作，本次修訂將原有138個工種調整為101個，森林病蟲害防治工經修訂后得到保留。2015年，首部森林病蟲害防治工國家職業(yè)技能標準《林業(yè)有害生物防治員》頒布，同年修訂版《職業(yè)大典》通過審議頒布實施，正式將“森林病蟲害防治工”更名為“林業(yè)有害生物防治員”[6,7]。

自20世紀末我國職業(yè)分類體系建立以來，林業(yè)有害生物防治員職業(yè)體系先后經歷了兩次大的變革。第一次是應用于基層森防體系，報考人員主要由市(縣)級森防、種苗、林業(yè)站工人崗位人員組成，通過考取職業(yè)資格證獲得職稱等級認證兌現(xiàn)工資待遇。近年來，由于事業(yè)單位工人崗位編制逐步縮減和福利待遇遠低于同級工程系列職稱等原因，報考林業(yè)有害生物防治員職業(yè)資格考試的事業(yè)單位人員日漸減少。第二次是2010年以來，各大林業(yè)中、高職業(yè)院校響應國家號召，倡導學生培養(yǎng)“工匠精神”，積極將職業(yè)資格認證與學生畢業(yè)體系相掛鉤，“1+X”證書制度逐步建立[8]，中、高職在校學生考取初、中級林業(yè)有害生物防治員已成為普遍現(xiàn)象。特別是最近幾年，隨著政府購買社會化服務數(shù)量的不斷增長和國家機構改革的不斷深入，社會化防治組織、防治專業(yè)隊急需大批掌握林業(yè)有害生物防治技術的專業(yè)人員。北京、廣東、福建等省(市)經過多年摸索已有較成熟的社會化防治經驗，初步構建起了協(xié)會主管下的社會化防治服務認證機制[9]，通過從業(yè)人員的職業(yè)技能等級評定公司的資質等級已成為未來防治社會化的主要趨勢。

2 林業(yè)有害生物防治員職業(yè)建設的探索

2.1 “放管服”背景下屢次得到保留

人社部于2013年啟動了職業(yè)資格制度改革工作，2014年國務院先后分七批取消了434項職業(yè)資格許可和認定事項，取消總占比為70%[10]。取消的職業(yè)資格許可和認定事項中，包括林業(yè)行業(yè)內實施的松香包裝工、木材搬運工、營林試驗工、裝卸歸楞工、木材防腐師、木材及家具檢驗工、人造板飾面工、營造林工程監(jiān)理員等8項[11]。在此基礎上，人社部建立了職業(yè)資格目錄清單。2016年5月，原國家林業(yè)局報送了關于列入職業(yè)資格目錄的建議，包括林木種苗工、造林更新工、護林員、森林撫育工、林業(yè)有害生物防治員、園林綠化工、森林消防員、野生動物保護員、野生植物保護員、自然保護區(qū)巡護監(jiān)測員等10個職業(yè)，經國務院改革協(xié)調小組審議，人社部公布了140項國家職業(yè)資格目錄，其中專業(yè)技術人員職業(yè)資格59項，含準入類36項，水平評價類23項；技能人員職業(yè)資格81項，含準入類5項，水平評價類76項。林業(yè)行業(yè)僅有森林消防員、林業(yè)有害生物防治員2個職業(yè)列入目錄清單[12]。在多次職業(yè)修訂過程中，林業(yè)有害生物防治員能得以保留，一方面是由于職業(yè)自身特點符合職業(yè)資格認定規(guī)定條件，另一方面也是因為行業(yè)需要具有高知識、高技能的施工作業(yè)人員。

2.2 資質認證規(guī)范化建設

2.2.1 標準建設

國家職業(yè)技能標準是對從業(yè)人員工作能力和技能水平的規(guī)范性要求，自2010年起，原國家林業(yè)局向人社部申請了國家職業(yè)標準開發(fā)計劃，林業(yè)有害生物防治員屬首批參編的11個標準之一，該標準于2015年完成，是我國林業(yè)有害生物防治方面的第一項國家職業(yè)技能標準[13]。2018年，人社部頒布了《國家職業(yè)技能標準編制技術規(guī)程(2018年版)》，明確指出2012年版《規(guī)程》已不能適應形勢發(fā)展要求，要求對各職業(yè)標準開展修訂工作?；诖?，新版《林業(yè)有害生物防治員》標準于2019年頒布實施，與2015版相比較，原防治員三個等級調整為五個等級，新增了植物檢疫職業(yè)功能，職業(yè)功能類型由三類增為四類，并對各項職業(yè)工作涉及的技能要求和相關知識要求等進行了細化。

2.2.2 鑒定站建設

為進一步規(guī)范職業(yè)等級評定，職業(yè)資格制度實行20年來，我國先后設立了63個林業(yè)職業(yè)技能鑒定站[14]，其中，職業(yè)院校鑒定站42個、森防站或林干校等事業(yè)單位性質鑒定站18個、森工集團2個、行業(yè)協(xié)會1個。這些鑒定站的設立，有利于充分發(fā)揮國家職業(yè)資格證書的引導功能，為林業(yè)產業(yè)技能人才成長提供技能導航，為培訓和就業(yè)提供對接服務。

2.3 推行防治員職業(yè)的若干嘗試

相較于其他部門，我國林業(yè)行業(yè)技能人才隊伍建設起步較晚，技能型人才在林業(yè)職工內占比較少。自2007年開始，國家陸續(xù)開展了一系列探索，嘗試以高技能人才為重點推動林業(yè)有害生物防治工作高質量發(fā)展。首先是啟動了社會化防治組織資質認定中防治員資格管理，先后在廣東、福建、陜西等省開展試點，發(fā)布了《森林病蟲害治理工程公司(工程隊)資質》和《林業(yè)有害生物防治單位監(jiān)理資質》標準，對申請成立的防治公司的防治員比例作出了明確規(guī)定。其次是依托項目開展嘗試，在安徽互聯(lián)網(wǎng)+飛防質量監(jiān)管、四川無人機監(jiān)測有害生物、廣州松材線蟲病承包防治機制和方法試點[15,16]等項目招投標環(huán)節(jié)對入場作業(yè)人員防治員比例進行了規(guī)定。通過積極探索和嘗試，已初步形成林業(yè)部門指導下社會化防治公司組織防治員實施防治作業(yè)的新型林業(yè)有害生物防治管理模式。

3 發(fā)展林業(yè)有害生物防治員的現(xiàn)實必要性與制約因素

3.1 發(fā)展林業(yè)有害生物防治員的現(xiàn)實必要性

3.1.1 林業(yè)有害生物防治工作的實際需要

我國是林業(yè)大國，同時也是林業(yè)生物災害損失最嚴重的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，我國林業(yè)有害生物種類達6 179種[17]，年發(fā)生面積超1 200萬hm2，這就要求從業(yè)人員必須掌握病蟲害相關知識和藥劑藥械操作技能。特別是在防治一線工作中，熟練工人日漸短缺，2017年，各類防治公司擁有在冊員工54 534人，其中專業(yè)技術人員占比僅為20.08%[18]，供給不足使各社會化防治組織對林業(yè)有害生物防治員的需求大大增加。

3.1.2 培育高技能人才的客觀需要

我國技能型勞動者約1.25億[19]，占總就業(yè)人數(shù)的20%，高技能人才占比僅為6%，總量不足，結構不合理，人才培養(yǎng)、隊伍建設工作任務仍十分艱巨。技能人才是促進林業(yè)由資源開發(fā)型到資源保護型產業(yè)轉型的基本要求，同時也是引導青年人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)社會價值的重要途徑。隨著我國機構改革的不斷深入，有害生物防治領域將實現(xiàn)由計劃轉向市場，考取林業(yè)有害生物防治職業(yè)資格從事防治工作在廣東、福建等試點地區(qū)已得到廣泛應用，培養(yǎng)符合市場要求的林業(yè)有害生物防治員是產業(yè)轉型的必然選擇。

3.1.3 規(guī)范政府購買服務的需要

我國林業(yè)有害生物防治領域在工商部門注冊的經營范圍包括社會防治公司、監(jiān)理公司、評估公司、森林醫(yī)院等組織達2 091家，46%為中型以上。在防治購買服務過程中，惡性競爭、不講誠信、弄虛作假、濫用農藥等不良行為時常發(fā)生。因此制定防治公司資質標準，開展防治公司資質認定，對規(guī)范政府購買防治服務有重要意義。而防治員作為防治施工的主體，更需要對其進行職業(yè)資格鑒定管理，只有實現(xiàn)從業(yè)人員的正規(guī)化，才能提高整體服務質量，促進防治市場健康有序發(fā)展。

3.2 影響防治員發(fā)展的制約因素

3.2.1 認知不高，重視不夠

長期以來，林業(yè)有害生物防治工作自給自足，依賴以森防站為主體的林業(yè)主管部門，公眾參與和重視程度不足，對林業(yè)有害生物防治員及其作用認知度很低，很多行業(yè)內人員對該職業(yè)的有無都不知道，對其作用更是不甚了解。同時由于尚未出臺防治從業(yè)人員“持證上崗”政策，對林業(yè)有害生物防治員的重視程度遠遠不夠。

3.2.2 培訓路窄，考證門少

林業(yè)有害生物防治員職業(yè)資格需要通過考試獲取，2015年原國家林業(yè)局公布的具備等級認證和評定資質的鑒定場所主要以各省林職院校和事業(yè)性質鑒定站為主。目前，除中、高職院校在校學生可通過學校組織獲取職業(yè)資格外，多數(shù)事業(yè)性質技能鑒定站很少開展培訓鑒定工作，社會非在?？忌趫罂己蜁x級過程中往往找不到鑒定場所，造成了考證不從業(yè)、從業(yè)難考證的尷尬局面。

3.2.3 考培一體，證濫質低

職業(yè)技能鑒定由各鑒定站負責，有些地區(qū)培訓、鑒定的設施設備還無法達到“考培分離”的要求，既當教練員又當評審員的現(xiàn)象比較普遍[20,21]。部分組織、協(xié)會、學會在實施職業(yè)資格考評過程中，未按培訓大綱、課程要求開展培訓，有的甚至未經相關部門審批就開展招生培訓，許多考生只通過短期培訓即可取得職業(yè)資格，證書泛濫，含金量不高。

3.2.4 推行乏術，考證無用

目前，行業(yè)還沒有形成完整的林業(yè)有害生物防治員管理政策，進入防治市場門檻低，社會化防治工作效果較差，行業(yè)準入機制尚未建立健全，對防治執(zhí)業(yè)人員素質要求不高。加之事業(yè)單位工人崗位縮減，工資待遇與資格等級不掛鉤，使林業(yè)有害生物防治員職業(yè)設置未能有效發(fā)揮引領作用，高技能型人才在行業(yè)內未能得到應有的地位，上升空間窄，大都缺乏干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

4 完善職業(yè)建設的實現(xiàn)路徑

4.1 建規(guī)立制，規(guī)范運行

依據(jù)《國務院辦公廳關于進一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》第五條提出的“開展政府向社會化組織購買疫情除治、監(jiān)測調查等服務的試點工作”的要求，[22]行業(yè)主管部門應及時出臺相關指導意見，發(fā)揮防治員在作業(yè)施工中的作用，對社會化防治組織、公司設立行業(yè)準入門檻，細化“持證上崗”的要求。進一步規(guī)范政府購買防治服務，充分發(fā)揮市場主導、需求引領在林業(yè)有害生物防治中的關鍵作用，形成完善有序的防治員市場運作機制。推動林業(yè)有害生物防治員認證的初、中、高級工和一、二級技師職業(yè)資格直接對應工作職級，與工資掛鉤，直接加強職業(yè)培養(yǎng)的目標性[23]。各社會化防治組織應加強對從業(yè)人員的培養(yǎng)，由本單位持證人員輔導見習人員完成培訓課程，考取職業(yè)資格證書[24]，從而有效降低企業(yè)自主培養(yǎng)成本。

4.2 建設協(xié)會，促進自律

參考其他職業(yè)協(xié)會管理經驗，強化群眾團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展。依托國家級行業(yè)協(xié)會或林學會下屬協(xié)會和各省林學會、防治協(xié)會，結合各地社會化防治工作的實際情況，推進社會化防治行業(yè)自律管理，形成依托于行業(yè)協(xié)會的考、評、認證專業(yè)組織。在社會化防治組織等級評定和資質認證環(huán)節(jié)，明確防治員要求，形成具有約束力的規(guī)范性意見，用以指導林業(yè)有害生物防治招投標和第三方監(jiān)管等工作。

4.3 出書建庫，保質增效

長期缺乏考培教材和試題庫也是制約林業(yè)有害生物防治員發(fā)展的重要因素。不同鑒定站的評價標準不一，甚至同一鑒定站不同批次考試學員的考評標準也存在明顯差別，這是造成目前防治員素質良莠不齊的主要原因。應依據(jù)職業(yè)技能標準，編制高標準、高質量、高權威的職業(yè)培訓教材，解決20年來各職業(yè)鑒定站無統(tǒng)一培訓教材和試題庫的不利局面。拓展職業(yè)評鑒場所，使那些由社會公開遴選的、有影響力的、質量較高的、有公信力的社會培訓評價組織和用人單位等參與防治員職業(yè)培訓和認定。強化認定監(jiān)管，避免出現(xiàn)亂培訓、辦假證現(xiàn)象，加快升級鑒定站軟硬件設備，實現(xiàn)報名、考評、檔案管理的網(wǎng)絡化。

4.4 加強宣傳，提高認知

加大行業(yè)內外宣傳力度，順應國家改革趨勢，重點強化林業(yè)有害生物防治員職業(yè)資格對社會化防治組織和職業(yè)院校在校學生在培養(yǎng)培訓、選拔使用、表彰激勵中起到的積極作用，推動有害生物領域高技能人才培養(yǎng)工作，推廣廣東等地典型經驗，鼓勵應屆畢業(yè)生和相關從業(yè)人員參加職業(yè)資格鑒定，形成良好的人才隊伍結構，培養(yǎng)“1+X”新興領域技術技能人才。

5 結語

從長遠來看，在職業(yè)鑒定環(huán)節(jié)進一步簡政放權，加快職能轉變，建立多元化、科學化、社會化的技能人才評價機制勢在必行。林業(yè)水平評價類職業(yè)逐步退出國家資格目錄，構建由社會第三方培訓評價組織和用人單位開展職業(yè)技能等級認定是國家“放管服”改革的必由之路。推進林業(yè)有害生物防治員由計劃制轉向市場制需要政府、職業(yè)院校、用人單位的三方努力，發(fā)揮好市場在資源配置中的基礎性作用，形成需求引領、行業(yè)支撐、政府監(jiān)管的科學合理職業(yè)體系。此外，培養(yǎng)林業(yè)有害生物防治員等高技能人才將有助于緩解基層一線技術人員日益匱乏的窘境，為林草行業(yè)人才隊伍建設作出貢獻。