國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治研究

陳曦 秦皇島市土地開發(fā)整理服務(wù)中心

當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市內(nèi)土地資源緊張的問題可謂是日益突出，這極大的制約了社會的發(fā)展和進(jìn)步，不利于為人們營造健康和諧的生態(tài)環(huán)境。城市土地資源緊張的同時，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域卻有大量土地資源被限制，田地荒蕪，土地資源應(yīng)用低效，這種發(fā)展上的不平衡，如果不能得到及時有效的解決，必將對社會的發(fā)展進(jìn)步產(chǎn)生極為不利的影響。為此，本文嘗試從國土空間規(guī)劃背景出發(fā)，探究城鎮(zhèn)低效土地整治的方法與策略，以求能夠更好的實(shí)現(xiàn)土地資源最大限度的利用，滿足各個地區(qū)的土地資源應(yīng)用需求。

一、國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治的總體要求

之所以實(shí)施城鎮(zhèn)低效土地政治，其根本性的目的就是為了保證土地資源的可持續(xù)化利用，推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，減少土地資源浪費(fèi)。為了更好的推進(jìn)相關(guān)工作的開展，我國出發(fā)了多項(xiàng)政策和文件，如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020 年）》等，這些文件為低效土整治工作的實(shí)施指明了發(fā)展方向，落實(shí)低效土地整治工作，需要涵蓋以下方面的要求：

（一）低效土地整治的目的

結(jié)合我國國土空間規(guī)劃的相關(guān)文件要求來看，做好低效土地政治工作，應(yīng)達(dá)到以下目的：一是規(guī)劃配套設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過規(guī)劃灌溉設(shè)施，改善農(nóng)用地用水條件；通過規(guī)劃田間道路，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。二是提高耕地產(chǎn)出效率，增加糧食產(chǎn)能。通過完善項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套條件，在現(xiàn)有耕地面積不減少的情況下，增加耕地的產(chǎn)出量，提高耕地的糧食產(chǎn)能。三是結(jié)合區(qū)域規(guī)劃項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。結(jié)合當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基點(diǎn)，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）低效土地規(guī)劃整治原則

在對低效土地規(guī)劃整治時，不可盲目推進(jìn)，必須要結(jié)合國家所下發(fā)的文件，有原則有針對性的實(shí)施相關(guān)工作，要始終堅(jiān)持政府引導(dǎo)，保證所有工作是按照規(guī)劃以及政策文件要求執(zhí)行的，同時還需要從市場需求的角度出發(fā)，分析當(dāng)前市場用地情況，保證土地資源利用的規(guī)范化。土地資源整治與利用事關(guān)每一個公民的發(fā)展，整治工作實(shí)施期間，還需要保證公眾可以充分參與其中，要積極收取廣大群眾的意見以及看法。同時還需要做好因地制宜，各個地區(qū)的土地資源類型以及規(guī)模等均存在有一定的差異，整治期間如果不能因地制宜，也無法達(dá)到整治的目的。在此，在低效土地整治期間，還需要堅(jiān)持國家政策的引導(dǎo)，要考慮生態(tài)以及環(huán)境保護(hù)等方面的問題，將多種元素有機(jī)融合在一起。

（三）規(guī)劃的定位

低效土地資源整治的原因是什么，最終為了實(shí)現(xiàn)一個怎樣的目的，這些都是土地整治期間需要慎重考慮的問題。在進(jìn)行城鎮(zhèn)低效土地整治時，必須要保證土地資源科學(xué)合理的運(yùn)用，要對整治規(guī)劃有準(zhǔn)確的定位，即其不僅是為了解決當(dāng)前我國土地資源利用效率低下的問題，與此同時還需要實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)、長久利用，帶動經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙重發(fā)展，為人們營造更加美好的生活環(huán)境。對低效土地進(jìn)行整治絕不僅僅只是為了當(dāng)前的發(fā)展建設(shè)，其還需要從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，所以說，在對城鎮(zhèn)低效土地進(jìn)行整治時還需要深入的考慮，整治的意義和價值，然后在此基礎(chǔ)之上因地制宜的開展整治工作，保證城鎮(zhèn)的每一片土地都充分的得到了利用，這樣才能更好的推進(jìn)相關(guān)工作發(fā)展和進(jìn)步，切實(shí)優(yōu)化土地利用質(zhì)量效率。

二、國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)土地利用存在的問題

當(dāng)前，我國雖然高度重視對城鎮(zhèn)低效土地的整治，制定了多項(xiàng)整治政策、計(jì)劃，但是在實(shí)際的整治過程中，由于各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源類型不一，因此整治的效果也不盡相同，在整治期間還存在有多種多樣的問題，其具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）規(guī)劃不合理，盲目占用大面積土地

作為一種不可再生的資源，在利用土地時不能只顧眼前的經(jīng)濟(jì)效益，必須要從長遠(yuǎn)出發(fā)，考慮土地資源利用期間可能會面臨的種種問題，科學(xué)的劃分不同類型的用地比例。然而，結(jié)合實(shí)際情況來看，許多地區(qū)對于這方面的考慮都是有失妥當(dāng)?shù)?。過去的20 年里，是我國經(jīng)濟(jì)高速騰飛的階段，在此過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為社會的核心，社會所有工作的實(shí)施都是圍繞提升經(jīng)濟(jì)效益實(shí)施的，在土地資源利用方面缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，沒有從長遠(yuǎn)出發(fā)，土地資源利用管理比較粗放，如早期用地是存在有征多用少的情況，或者是將工業(yè)區(qū)建設(shè)在農(nóng)田之上等等不良情況，嚴(yán)重影響了土地資源的科學(xué)有效利用。

（二）城鄉(xiāng)用地矛盾突出，利用效率低

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)二次元結(jié)構(gòu)突出，鄉(xiāng)村地區(qū)的大量居民涌入到了城市之中，城鎮(zhèn)生活用地需求量聚集增長，而在鄉(xiāng)村地區(qū)由于青壯年勞動力大批量的進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)村的耕地被廢棄現(xiàn)象十分突出，之所以如此是由我國特殊的國情所引起的。相較于鄉(xiāng)村來說，城市在交通以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更加晚上，而且城市還有更多的就業(yè)發(fā)展機(jī)會，在我國許多地區(qū)以務(wù)農(nóng)為生遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及在城市務(wù)工的收入高，因此越來越多的居民選擇放棄種地，來到城市打拼，而這就需要城市提供更多的土地用于安置這些外流人口。對于城市來說，其土地資源有限，城市內(nèi)高層建筑的數(shù)量雖然不斷增長，但是其不僅要滿足建筑用地需求，還需要發(fā)展工業(yè)以及其他多種類型的商業(yè)活動，而且城市土地復(fù)墾率比較低，土地資源處于緊張稀缺的狀態(tài)，這種由于社會大背景影響所產(chǎn)生的用地矛盾，在短期內(nèi)也難以得到有效的解決，極大的制約了土地資源的高效應(yīng)用。

（三）土地資源保護(hù)意識差

土地資源并非是取之不竭用之不竭的，如果不能科學(xué)合理的對土地資源的利用進(jìn)行規(guī)劃，做好土地資源保護(hù)工作，那么必將會導(dǎo)致土地資源造成不同程度的浪費(fèi)。結(jié)合當(dāng)前我國城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀來看，其存在的比較突出的問題就是土地資源保護(hù)意識相對比較差，存在有明顯的濫用問題，比如說，在土地資源利用過程中，沒有制定科學(xué)合理的管理制度與方法，土地管理模式粗放，如在農(nóng)村地區(qū)的耕地大量使用化肥，土地富營養(yǎng)化、土壤板結(jié)等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這些都極大的影響了土地資源的利用效率，不利于土地資源的可持續(xù)化利用。

除了以上問題之外，城鎮(zhèn)低效土地整治工作實(shí)施期間還存在有居民對于低效土地整治的重要性與作用理解不夠深刻的問題，配合度比較低的問題，作為國家資源的一種，土地資源具有一定的特殊性，即居民在法律允許的情況下?lián)碛型恋氐氖褂脵?quán)，如農(nóng)村地區(qū)的耕地就是由農(nóng)民群眾使用和支配的，在對低效土地資源進(jìn)行整治時，將會觸及群眾的切身利益，部分居民對于低效土地整治的作用性了解不多，因此在整治工作實(shí)施期間存在有配合度比較低的問題，這也一定程度上影響了整治的質(zhì)量效果。

三、國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治的有效策略

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對于土地資源的需求量將會不斷增加，不論是城市還是農(nóng)村地區(qū)所面臨的土地壓力均比較大，為了有效的保證低效土地資源得到充分利用，落實(shí)好土地資源整治工作，可以從以下方面著手解決當(dāng)前土地資源利用存在的問題。

（一）合理規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地

對低效土地資源進(jìn)行整治，關(guān)鍵就在于合理規(guī)劃和利用，近些年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度加快，不論是一線城市還是四五線小縣城都再大力發(fā)展房地產(chǎn)事業(yè)，改造舊城區(qū)，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大。但是許多城市在此過程中對于 土地資源的規(guī)劃卻并不是十分的合理，如有的城市的產(chǎn)業(yè)園分布零散，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在城市的各個區(qū)域都有建設(shè)。再比如說，在四五線小縣城，房地產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多的居民選擇在城市購房生活，為了發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，帶來更多的財政收入，部分縣城大量征用周邊地區(qū)的耕地作為房地產(chǎn)用地，耕地數(shù)量大幅度減少。在鄉(xiāng)村內(nèi)大量居民外出打工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)缺乏可供支撐其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，耕地閑置，利用效率地下的問題突出。為了有效的解決相關(guān)問題，保證城鎮(zhèn)土地資源得到充分合理的利用。在城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)過程中，必須要進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃，明確工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)以及建筑用地的比例，在土地利用的過程中要充分考慮到生態(tài)以及可持續(xù)發(fā)展方面的問題，如在建設(shè)工業(yè)園區(qū)時，要考慮到集成化效應(yīng)，不能隨意建設(shè)，從城市的整體布局以及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)布局的角度出發(fā)，積極鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)縱向發(fā)展，可以建設(shè)高層廠房，充分發(fā)揮地下空間的效用。在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，針對各項(xiàng)用地需求必須要嚴(yán)格審批，保證其流程符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求，對于不符合規(guī)定要求的用地必須要嚴(yán)查，制定好懲處措施，加強(qiáng)對各地資源優(yōu)化管理。

（二）科學(xué)改造城鎮(zhèn)，提高土地利用效率

當(dāng)前城鎮(zhèn)人口數(shù)量迅速增加，且在未來還有持續(xù)增加的趨勢，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這就導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地資源的可持續(xù)利用效率不高。比如說鄉(xiāng)村居民在擁有了一定的積蓄之后，選擇在城市內(nèi)購置商品房，而農(nóng)村的房屋以及耕地可能會就此廢棄，這實(shí)際上就是對土地資源的一種浪費(fèi)。城市為了滿足大量涌入外來人口的需求，必須要不斷的開發(fā)建設(shè)用地，這樣持續(xù)性惡性循環(huán)必然會導(dǎo)致土地資源利用效率低下。因此為了更好的解決相關(guān)問題，就必須要提高對老城區(qū)合理改造的重視度，以增加土地資源的利用效率和質(zhì)量。如可以嘗試將這些廢棄舊宅轉(zhuǎn)化成為養(yǎng)老院、福利院以及體育館等公益性項(xiàng)目，這樣可以有效的對土地和建筑等資源進(jìn)行持續(xù)化的利用，能夠更好的滿足人們的生活生產(chǎn)需求，避免土地資源浪費(fèi)。

（三）調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)

合理的城鎮(zhèn)用地比例結(jié)構(gòu)，對城鎮(zhèn)的長期發(fā)展是極其有利的。城鎮(zhèn)用地比例結(jié)構(gòu)調(diào)整要著眼于城鎮(zhèn)目前建設(shè)用地量，再不擴(kuò)建城鎮(zhèn)規(guī)模的前提下進(jìn)行調(diào)整。也就是說通過清查超標(biāo)用地，將目前城鎮(zhèn)建設(shè)中過多的居民住宅用地，進(jìn)行重新地規(guī)劃整合，發(fā)展區(qū)域化、高層化的現(xiàn)代住宅模式；對老城區(qū)和老工業(yè)區(qū)，不能任由其廢置占用土地資源，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，重新進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃。使得在城鎮(zhèn)規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，增加公園、廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施用地以及城鎮(zhèn)綠化用地，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。如對于東北老工業(yè)區(qū)來說，當(dāng)?shù)卦缙谝揽棵旱V以及石油等資源迅速發(fā)展，但是近些年來，相關(guān)資源數(shù)量減少，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，諸多廠房被閑置，土地資源也受到了不同程度的浪費(fèi)，針對這種情況，就可以將這些廢棄的廠房以及工業(yè)區(qū)進(jìn)行改造，如可以改造為具有紀(jì)念性質(zhì)的公園，或者是建設(shè)成為廣場，供人們休憩娛樂。

（四）完善城鎮(zhèn)土地整治制度

在進(jìn)行土地整治時，必須要有完善的制度作為支撐，這樣才能更好的保證相關(guān)工作的有序推行，使得城鎮(zhèn)地協(xié)調(diào)統(tǒng)一，切實(shí)解決土地利用效率低的問題。在制定和完善城鎮(zhèn)土地整治制度時，必須要做到實(shí)事求是，要結(jié)合實(shí)際情況開展相關(guān)工作，因?yàn)楦鱾€地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，而且城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在利用土地資源時，利用的要求也有著較大的差異，如果城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)用同一套制度，可能不僅無法有效的發(fā)揮制度的優(yōu)勢作用，反而還會制約土地整治工作的實(shí)施。在完善成城鎮(zhèn)土地整治制度時需要綜合考慮多方面的因素，比如說，現(xiàn)有低效土地所占面積，城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來階段的發(fā)展規(guī)劃，所需要的主要土地資源類型，然后在此基礎(chǔ)之上制定針對化的制度。制度在成功制定之后也并非是一成不變的，隨著時代的不斷發(fā)展進(jìn)步，低效土地的情況以及城鎮(zhèn)所需要應(yīng)用的土地類型等等將會發(fā)生巨大的差異，因此在應(yīng)用土地資源時，也需要靈活的對制度予以調(diào)整，使其能夠更好的契合實(shí)際發(fā)展需要。

四、結(jié)語

總之，土地是人們賴以生存的重要物質(zhì)資源，其對于人們的生產(chǎn)生活有著較為重要的影響，做好城鎮(zhèn)低效土地整治工作，科學(xué)合理的對土地資源的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)劃，避免鄉(xiāng)村地區(qū)大量土地閑置，充分發(fā)揮土地資源的價值，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)前時代社會發(fā)展進(jìn)步的迫切要求，只有做好相關(guān)工作社會才能朝著更好的方向發(fā)展，人們的生活水平才能不斷得到提高。