關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度助力鄉(xiāng)村振興的思考

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一、引言

新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。在實(shí)踐中，要加快農(nóng)村土地制度改革步伐，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，必須認(rèn)識(shí)這項(xiàng)改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，開展具體分析工作，確保農(nóng)村土地制度改革的有效性，滿足經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)要求，避免農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果對(duì)土地利用效率產(chǎn)生不利影響，從而對(duì)新農(nóng)村建設(shè)帶來更多的促進(jìn)作用。

二、概述

以土地管理制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村振興，主要是對(duì)原有土地管理制度進(jìn)行優(yōu)化、完善和創(chuàng)新，進(jìn)而將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)二元割裂土地管理制度結(jié)構(gòu)的限制性因素有效突破，此時(shí)能形成統(tǒng)一化的城鄉(xiāng)土地管理制度，而在無限制性因素影響的背景下，城鄉(xiāng)一體化及融合發(fā)展目標(biāo)必然會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)。在創(chuàng)新土地管理制度的背景下，通過統(tǒng)一化的城鄉(xiāng)土地管理制度形成，對(duì)鄉(xiāng)村振興的意義十分重大，具體體現(xiàn)在以下三方面，即為農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生增長與鄉(xiāng)村振興提供促進(jìn)作用、助力新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)、為鄉(xiāng)村振興新局面的形成提供推動(dòng)力?？梢?，在創(chuàng)新統(tǒng)一化城鄉(xiāng)土地管理制度的背景下，對(duì)城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等起到的現(xiàn)實(shí)意義巨大。

三、鄉(xiāng)村發(fā)展與土地的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)振興是農(nóng)村振興的前提，農(nóng)村地區(qū)需要有符合農(nóng)村區(qū)位條件、資源稟賦和人口構(gòu)成特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)依托農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源，以農(nóng)民為主體，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)。以家庭農(nóng)場為主的純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，主要從事農(nóng)業(yè)現(xiàn)代種養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品初加工、流通，產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)分散，用地以設(shè)施農(nóng)用地、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲(chǔ)物流為主；依托傳統(tǒng)手工業(yè)發(fā)展形成的工業(yè)特色村莊，如鋼琴小鎮(zhèn)、家具小鎮(zhèn)等，適宜建設(shè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、集中發(fā)展；以鄉(xiāng)村旅游為代表的一二三產(chǎn)業(yè)融合型鄉(xiāng)村，用地類型比較多樣，涉及商業(yè)、倉儲(chǔ)物流、居住等用地；隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，現(xiàn)代信息技術(shù)、創(chuàng)新和創(chuàng)意企業(yè)也將被農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境所吸引，并將企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。因此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地涉及基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)施農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、物流倉儲(chǔ)及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，產(chǎn)業(yè)布局以中小企業(yè)為主，單個(gè)企業(yè)用地量小、用地分散，需根據(jù)不同用地特點(diǎn)，在保障建設(shè)用地供應(yīng)量的前提下，建立靈活多樣的供地方式。農(nóng)戶依托住宅院落開展生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的庭院經(jīng)濟(jì)，也是重要的農(nóng)村生產(chǎn)方式，用地類型涉及宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，抑或是復(fù)合用地，需根據(jù)有助于生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際完善用地管理方式。

四、農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀

（一）土地利用體系有待完善

在不斷提高城鄉(xiāng)建設(shè)水平的同時(shí)，土地管理還存在一些問題需要解決。首先，沒有相對(duì)完善的土地利用制度，土地規(guī)劃不合理。許多土地被征用后主要用于工業(yè)化建設(shè)和民用房建設(shè)。工業(yè)化建設(shè)和民用房建設(shè)的力度不斷加大，就會(huì)減少城鄉(xiāng)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施所占的土地面積，主要矛盾集中在土地分配方面。其次，沒有長遠(yuǎn)的土地規(guī)劃。在我國城鄉(xiāng)建設(shè)的目標(biāo)和方向中，一些規(guī)模不足和建設(shè)項(xiàng)目不完善的城鎮(zhèn)逐漸朝著建設(shè)大型城鎮(zhèn)的方向發(fā)展，但是由于缺乏長遠(yuǎn)的計(jì)劃和目標(biāo)，所以城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展較為片面，缺乏一定的長久規(guī)劃，在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)難以達(dá)到預(yù)期的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。所以，雖然城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力不足，并且產(chǎn)業(yè)構(gòu)建較為乏力，制約了部分城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是繼農(nóng)村土地改革之后最重要的一項(xiàng)改革。1979 年以來，我國的產(chǎn)權(quán)制度雖然逐步向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度過渡，但在一定程度上提高了資源配置效率，但實(shí)行“三權(quán)分置”以來，農(nóng)民對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的界限不夠明確，集體與個(gè)人之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，家庭規(guī)模的變化、土地的流轉(zhuǎn)與征收，都影響著農(nóng)民對(duì)于土地的期待與投資意愿。農(nóng)戶對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的安全感與家庭租用額外土地的可能性、租用土地的面積大小有著顯著的正向影響。部分地區(qū)還存在土地重新分配的可能，如將土地持有規(guī)模與家庭規(guī)模相協(xié)調(diào)，頻繁的土地重新分配和模糊的土地權(quán)利定義損害了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)安全，減少了土地轉(zhuǎn)讓行為，阻礙了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。明晰的土地產(chǎn)權(quán)是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營以及提升農(nóng)民生活水平的基礎(chǔ)，這一現(xiàn)狀如果不能得到及時(shí)解決，必將會(huì)影響農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）信息化水平不高

信息化水平低是各地區(qū)土地管理普遍面臨的問題，由于信息化建設(shè)投入的資金和人力有限，現(xiàn)有的信息化建設(shè)法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致當(dāng)前的土地管理工作缺乏較為健全的信息管理機(jī)構(gòu)，信息化管理意識(shí)薄弱，信息管理人員的專業(yè)技能不高，信息傳送、存儲(chǔ)、處理及共享渠道不暢通，嚴(yán)重制約了土地管理工作的現(xiàn)代化發(fā)展和土地利用水平的進(jìn)一步提升。

（四）土地管理效率問題

土地管理是農(nóng)村振興的重要組成部分，只有做好相關(guān)的布局和規(guī)劃，才能充分利用有限的土地資源。當(dāng)前在倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代背景下，嚴(yán)厲懲處違章建筑，深入剖析現(xiàn)有問題都極為關(guān)鍵。國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的步伐來逐步完善管理制度，充分結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣才可以有效發(fā)揮出鄉(xiāng)村振興的效用。不過在實(shí)際過程中要想實(shí)現(xiàn)這一效果還需要不斷摸索與完善，目前國內(nèi)土地管理效果成效依舊差強(qiáng)人意。

五、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度助力鄉(xiāng)村振興的策略

（一）完善優(yōu)化土地管理制度

首先，科學(xué)界定政府土地征用的邊界，進(jìn)而有效規(guī)范政府土地征用行為，避免土地征用權(quán)的濫用，保護(hù)土地所有者的利益，充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置和保護(hù)中的作用。具體來說，可對(duì)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成功做法進(jìn)行借鑒，通過概括加舉例等方式的應(yīng)用，從法律角度將公共利益范圍和具體項(xiàng)目明確界定出來，進(jìn)而在公共利用的范圍內(nèi)規(guī)范政府征地權(quán)邊界。第二，征地程序的公開化及規(guī)范化確立，一方面是將土地征用司法審查制度積極建立起來，另一方面是從法律方面為農(nóng)民知情及參與土地征收提供保障。第三，健全科學(xué)征地補(bǔ)償機(jī)制的積極建立，具體應(yīng)以城鎮(zhèn)化成果為依據(jù)，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定程度地提升，通過補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大，為被征地農(nóng)民及農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)提供維護(hù)作用。此外還可選擇土地增值收益分配機(jī)制及多元保障機(jī)制等的建立，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展分配比例有效提升，為鄉(xiāng)村振興提供助力，同時(shí)也能為土地征收的科學(xué)性及公平性等提供進(jìn)一步保障。

（二）完善土地產(chǎn)權(quán)制度

隨著土地轉(zhuǎn)讓市場的出現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的需求以及將土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)用途（如基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)發(fā)展）的需求迅速增加，這對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。城市土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)安全，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)雖在完善但還仍存在不足。土地集體所有，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度即對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的完善，因此，明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，保障農(nóng)村集體、承包主體、經(jīng)營者的合法權(quán)益，提高土地資源的開發(fā)利用率。地方政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)助扶持作用，保證農(nóng)戶可以從土地承包經(jīng)營及流轉(zhuǎn)中獲得應(yīng)得利益。完善相關(guān)的法律制度，對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行明確規(guī)范，制定擅自改變農(nóng)業(yè)用地的法律懲罰措施，進(jìn)一步規(guī)范土地的使用。

（三）注重土地管理信息化建設(shè)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，為了解決傳統(tǒng)土地管理方式已不能滿足當(dāng)前土地管理發(fā)展需要的矛盾，促進(jìn)各項(xiàng)土地政策的落實(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理信息化建設(shè)。一是要提高認(rèn)識(shí)，完善建設(shè)機(jī)制。土地資源管理人員及管理部門要充分認(rèn)識(shí)到土地資源管理信息化建設(shè)的重要性和緊迫性，基于土地資源管理現(xiàn)狀及其信息化建設(shè)的實(shí)際情況，不斷優(yōu)化土地資源管理信息化建設(shè)機(jī)制，將傳感器技術(shù)、空間技術(shù)、衛(wèi)星定位與導(dǎo)航技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)、通訊技術(shù)相結(jié)合，搭建土地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)土地資源的相關(guān)信息進(jìn)行采集、處理、管理、分析、表達(dá)、傳播和應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)共享提高土地資源管理工作的效率和水平。二是要培養(yǎng)高水平的信息化專業(yè)人才。信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，導(dǎo)致信息化建設(shè)人才緊缺，尤其是高端技術(shù)人員更為緊缺。新時(shí)期要通過完善培養(yǎng)機(jī)制、提高培養(yǎng)力度、豐富培養(yǎng)形式，在提高土地資源信息化管理人員綜合素質(zhì)的同時(shí)，擴(kuò)大信息化管理人員隊(duì)伍，為土地資源管理信息化建設(shè)的現(xiàn)代化發(fā)展儲(chǔ)備優(yōu)秀的人資力量。

（四）土地資源合理整合

為了合理利用土地資源，有關(guān)部門應(yīng)做好小規(guī)模土地資源的整合工作。例如，根據(jù)農(nóng)村土地資源狀況，應(yīng)實(shí)行最大限度種植的原則，以減少土壤養(yǎng)分的流失，以獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)土地的集中管理，不能只注重人員遷移工作，引入城鎮(zhèn)管理模式，減少土地糾紛事件的發(fā)生幾率。土地資源利用管理措施應(yīng)保證合理性，根據(jù)土地資源利用發(fā)展總體規(guī)劃，整合區(qū)域土地資源，滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不能過度追求經(jīng)濟(jì)效益。整合土地資源時(shí)應(yīng)遵循既定的法律法規(guī)程序，保證生態(tài)平衡效果，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（五）強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管職能

保護(hù)農(nóng)村土地是國家保障糧食安全的戰(zhàn)略舉措，國家應(yīng)承擔(dān)必要的農(nóng)村土地保護(hù)成本。有關(guān)部門要明確閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高公民的守法意識(shí)，對(duì)于因經(jīng)營能力或其他方面因素造成的土地閑置，要給予一定的懲罰，如依法征收土地閑置費(fèi)，并適時(shí)處置閑置土地。一方面組織有關(guān)部門調(diào)查土地利用情況，明晰土地閑置情況，幫助科學(xué)規(guī)劃，使土地得到更有效的利用；另一方面，鄉(xiāng)村振興資金不僅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，確保有限資金集中投向農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域。更重要的是，政府要開通“陽光信息監(jiān)督平臺(tái)”，加強(qiáng)對(duì)部分公職人員挪用資金、貪污腐敗等情況的監(jiān)督，同時(shí)在符合法律的情況下，將財(cái)政資金的落實(shí)情況定期公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（六）提升農(nóng)民參與主動(dòng)性

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平的提高和社會(huì)發(fā)展水平的逐步提高，我國人均土地資源占有量明顯不足。所以，相關(guān)人員要積極引導(dǎo)農(nóng)民參與到土地資源管理中，提升農(nóng)民參與土地規(guī)劃的積極性，使其能夠充分了解城鄉(xiāng)建設(shè)的作用，使城鄉(xiāng)建設(shè)更加順利，避免與農(nóng)民發(fā)生沖突。政府要加大城鄉(xiāng)建設(shè)的宣傳力度，開展各項(xiàng)活動(dòng)或者發(fā)放宣傳手冊，使農(nóng)民能夠及時(shí)了解城鎮(zhèn)建設(shè)的真實(shí)信息。借助新媒體資源，例如抖音、微信公眾號(hào)等進(jìn)行推廣，保障土地資源的利用過程更加透明化、科學(xué)化和合理化。優(yōu)化土地資源的管理制度，通過科學(xué)有效的管理方式，避免違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)幫助農(nóng)民解決收入問題，采取合理的措施彌補(bǔ)農(nóng)民失去土地資源后的經(jīng)濟(jì)損失。政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償，給農(nóng)民提供更多的土地征用補(bǔ)貼。建立切實(shí)可行的就業(yè)幫扶制度，提高工廠的建設(shè)水平，給農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助他們解決就業(yè)問題。

六、結(jié)束語

我國土地資源豐富，但總體利用效率不高，為了避免日益惡化的人地矛盾，我們必須積極采取相應(yīng)的措施，在高效率高質(zhì)量使用已開發(fā)的土地資源方面，未開發(fā)的土地資源實(shí)行保護(hù)基礎(chǔ)上的開采發(fā)掘方面，利用不當(dāng)?shù)耐恋刭Y源實(shí)施計(jì)劃治理方面，以及已經(jīng)破壞浪費(fèi)的土地資源進(jìn)行協(xié)調(diào)重組這幾方面分別采取有效措施進(jìn)行土地資源的利用整合，實(shí)現(xiàn)土地資源持續(xù)穩(wěn)定的供給目標(biāo)。在具體管理環(huán)節(jié)要想能夠?qū)⑵湫в玫靡愿冒l(fā)揮就應(yīng)當(dāng)要正確認(rèn)識(shí)到管理過程中的問題與不足，并采取有效地應(yīng)對(duì)策略，以切實(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)的快速、和諧發(fā)展。