我國食品召回法律制度的現(xiàn)狀及完善

王昳拂曉，胡志斌

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

“國以民為本，民以食為天，食以安為先，安以質(zhì)為本，質(zhì)以誠為根。”近些年我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，人民生活水平日益增長，公眾有關(guān)食品安全問題的重視程度也在逐漸提高，但關(guān)于食品安全的負面事件卻層出不窮，不良生產(chǎn)商為了謀求私利添加劣質(zhì)化學品致使人體健康受損事件頻發(fā)，如典型的“瘦肉精事件”和三鹿“三聚氰胺奶粉事件”。這些安全未達標的食品流入市場后，不僅會直接對消費者造成人身財產(chǎn)的雙重損害，而且不利于生產(chǎn)企業(yè)的信譽、市場的正當競爭和穩(wěn)定發(fā)展，因而需要一個有效的食品安全監(jiān)管法律體系來進行管控。食品召回法律制度就是該體系中維護消費者合法權(quán)益、規(guī)定生產(chǎn)者義務(wù)的重要制度之一。

食品召回，指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對其因生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。①我國現(xiàn)行立法已經(jīng)有對食品召回的規(guī)定，但在程序性事項和實際操作等方面都存在不足。因此，基于更大程度維護消費者利益、促進市場健康發(fā)展之需要，完善我國食品召回法律制度極為重要。

一、我國食品召回法律制度的形成

召回制度在我國得到首次實行的行業(yè)是汽車行業(yè)。2003年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局務(wù)會議、2004年國家發(fā)展和改革委員會委務(wù)會等會議審議通過后施行的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，標志著召回制度在中國開始適用。隨著汽車召回制度的不斷發(fā)展，該制度也逐漸延伸到食品等領(lǐng)域。

首先是一些地方性法律法規(guī)。北京市政府2002年頒布的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》，首次提出了“食品公告追回”制度。2006年，《缺陷食品召回管理規(guī)定(試行)》由上海市食品藥品監(jiān)督管理局出臺，它是我國第一部較為規(guī)范與系統(tǒng)的關(guān)于食品召回的地方性規(guī)定。[1]2007年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局公布實施了《食品召回管理規(guī)定》，這標志著食品召回制度上升到國家層面。2009年頒布施行的《中華人民共和國食品安全法》第五十三條規(guī)定“國家建立食品召回制度”，并明確了食品召回的概念。2015年修訂生效的《食品安全法》對食品召回做出了更詳盡的規(guī)定。此外，2015年國家食品藥品監(jiān)督管理總局局務(wù)會議審議通過了《食品召回管理辦法》，這一部門規(guī)章的施行，為有效防控食品安全風險奠定了基礎(chǔ)。至此，我國食品召回法律制度體系的雛形已經(jīng)基本形成。

二、我國食品召回法律制度面臨的困境

目前，我國食品召回法律制度發(fā)展面臨四重困境：

(一)法律法規(guī)不健全，立法短板明顯

食品召回法律制度首次在我國得到確認時已經(jīng)是21世紀，仍屬于一項較新的法律制度，現(xiàn)存法律規(guī)定并不完善，法律體系不健全，存在一些立法空白?！妒称钒踩ā氛嬲龔姆梢饬x上確立了食品召回制度，第六十三條僅就制度做了原則性規(guī)定，并未對程序和實體等問題做出詳細規(guī)定。而《食品召回管理規(guī)定》和后續(xù)頒布的《食品召回管理辦法》雖然相較于《食品安全法》有更強的可操作性，且對召回程序做了具體規(guī)定，但這兩個法律文件都屬于部門規(guī)章，在我國法律體系中位階較低，依此實施食品召回制度可能達不到預(yù)期的效果。制度體系不健全且沒有成熟的實踐參考經(jīng)驗，不僅會導(dǎo)致食品召回前期工作和后續(xù)監(jiān)管工作不能順利地開展，也可能使有關(guān)食品召回、食品安全的法律對社會公眾的震懾力極大降低。

(二)監(jiān)管部門職責不明確，監(jiān)管無秩序

《食品安全法》第三條規(guī)定食品安全工作實行預(yù)防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度，并規(guī)定縣級以上地方人民政府、食品安全監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作，依法行使職權(quán)。由此可見，我國食品召回主體涵蓋多個監(jiān)管機關(guān)，但現(xiàn)行法律并沒有對這些機關(guān)職能權(quán)限進行明確劃分，僅規(guī)定了由地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，有關(guān)部門在各自職責內(nèi)負責工作。監(jiān)管部門之間看似分工明確，但實際操作中不可避免地會出現(xiàn)同一個召回環(huán)節(jié)的工作，幾個部門都有權(quán)負責的情形，從而產(chǎn)生權(quán)限上的沖突，導(dǎo)致監(jiān)管混亂、無秩序，工作效率大大降低；而當食品召回后續(xù)工作出現(xiàn)問題時，相關(guān)部門又容易產(chǎn)生互相推脫的現(xiàn)象，法律責任無人主動承擔，2008年“三聚氰胺奶粉事件”就反映了食品監(jiān)管部門監(jiān)管的缺位。

(三)食品召回成本高

從現(xiàn)行《食品召回管理辦法》的規(guī)定可以看出，我國食品召回的主體包括食品生產(chǎn)者、食品經(jīng)營者、國家食品藥品監(jiān)督管理總局及地方管理部門。食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法承擔第一責任人的義務(wù)，負責召回不安全食品，而由食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者獨自承擔食品召回的成本，這對生產(chǎn)經(jīng)營者來說無疑是一種財務(wù)上的危機。

“由于食品在出售后很快就被消費，并且食品銷售難以建立有效的溯源機制，使得在實施食品召回時難以及時通知消費者參與召回?！盵2]尤其是我國目前實體、網(wǎng)絡(luò)消費模式并行，建立溯源機制更顯困難，線下實體經(jīng)營的消費者不一定能夠完善保留交易憑證，在生產(chǎn)經(jīng)營者施行食品召回時難以提供消費證明；而網(wǎng)絡(luò)消費的特點偏向于種類數(shù)量多而單價偏低，這些都會造成食品召回過程的成本高昂，給企業(yè)帶來經(jīng)濟負擔。

(四)對企業(yè)的處罰力度不足

就違反現(xiàn)行食品安全有關(guān)法律所承擔的責任來看，我國目前對于違法企業(yè)的處罰力度不足?！妒称钒踩ā穬H規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會依照章程建立獎懲制度，并未對具體違法行為的法律責任做出具體規(guī)定。

《食品召回管理規(guī)定》規(guī)定了一些特定行為的法律責任，但處罰力度仍較小，這就會造成輕微處罰措施與違法行為造成的嚴重后果并不匹配。依照《食品召回管理規(guī)定》的要求，食品生產(chǎn)者實施食品召回的同時仍需要承擔一定的責任，食品生產(chǎn)者違反規(guī)定未停止生產(chǎn)銷售不安全食品的或未及時處理、銷毀不安全食品的，第一次僅給予警告，限期責令改正，對于逾期未改正的也只是處以三萬元以下的罰款。對于食品生產(chǎn)者主動實施召回的，甚至還可以依法從輕或減輕處罰?！半m然處罰相關(guān)的規(guī)定最終目的是為了有效控制違法違規(guī)行為的發(fā)生，而并非以處罰為目的，但僅僅從形式上對處罰進行相關(guān)規(guī)定，而不采取有力的處罰手段，食品安全相關(guān)法律的執(zhí)行力度必然受到直接影響?！盵2]而且在這種處罰力度不足的情況下，不少生產(chǎn)者會為了謀求利益鋌而走險，生產(chǎn)不符合標準的不安全食品，因為即使被發(fā)現(xiàn)也并不會受到嚴厲的懲處。

三、國外食品召回法律制度例舉

相較于我國食品召回法律制度建立時間晚、存在一定缺陷的現(xiàn)狀，一些國家的召回法律制度在經(jīng)過較長時間的發(fā)展后，已經(jīng)形成了較為完善的法律體系，可以為我國提供參照。

(一)美國食品召回法律制度的啟示

美國的食品召回法律法規(guī)體系非常完善，從聯(lián)邦到州均是如此?！?906年出臺第一部《純凈食品藥品法案》至今，美國在食品安全、監(jiān)管領(lǐng)域形成了完備的法律體系,有近200多部法律法規(guī)”，[3]這一數(shù)字就與我國形成了鮮明的對比。在立法上不僅有聯(lián)邦、州、地方的明顯層級劃分，保障法律效力，而且除去綜合性立法以外，還有對具體對象的立法，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《家禽產(chǎn)品檢驗法》等，確保法律有效適用。

美國負責實施召回不安全食品的政府監(jiān)管部門為食品安全檢驗局及食品和藥品管理局，“在食品召回監(jiān)管方面,美國以聯(lián)合監(jiān)管模式進行執(zhí)法，這種合理配置和全方位監(jiān)管的方式值得中國學習借鑒?！盵4]食品安全檢驗局負責確保州際貿(mào)易中進口和國產(chǎn)肉、禽及某些蛋制品的安全，而食品和藥品管理局則負責食品、藥品、器械等產(chǎn)品的監(jiān)督檢驗。兩個部門在監(jiān)管對象上有明顯區(qū)分，分工極其明確，可以很好地完成維護國家食品安全工作。

(二)日本食品召回法律制度的啟示

日本并沒有針對食品召回的具體立法，而是將食品召回法律體系作為整體行政召回體系中的一個分支，其中比較典型的立法就是《食品安全基本法》和《食品衛(wèi)生法》?！芭c中國的《食品安全法》相比，日本《食品安全基本法》通過法條的形式把消費者至上的理念進行了明確,突出了消費者的地位,值得中國借鑒。”[5]在立法中加以強調(diào)保護國民健康，更有利于從根源上去強化企業(yè)的守法意識，減少不安全產(chǎn)品的產(chǎn)生。除去這兩部主要法律，日本還制定了很多關(guān)于食品召回的規(guī)章，以補充基本法所沒有包含的具體規(guī)定等，這一立法模式也比較契合日本的社會形態(tài)。

日本的食品召回主體比較明確，《食品安全基本法》第二十二條規(guī)定在內(nèi)閣中設(shè)立食品安全委員會，負責食品召回。召回分為強制召回和自愿召回兩種方式，自愿召回是食品生產(chǎn)企業(yè)基于自主實施的食品召回，而強制召回則是國家政府部門行使公權(quán)力的結(jié)果。

日本還有一個獨特的食品召回方式，就是在食品生產(chǎn)過程中進行全程記錄，以便于發(fā)生食品安全事件時及時定位，及時召回不安全食品。這項工作任務(wù)比較繁重，并不適合我國這樣領(lǐng)土面積大、人口眾多的國家，但這一方式可以給我們帶來新思路，從而找到更適合我國的召回方式。

根據(jù)以上對美國和日本兩個國家制度的研究，發(fā)現(xiàn)我國食品召回法律制度和國外相比，還存在一定差距，有較大的進步空間。對于我國的食品召回法律制度，可以從立法、監(jiān)管制度等方面進行完善。

四、我國食品召回法律制度的完善

針對我國食品召回法律制度目前存在的問題、面臨的制度發(fā)展困境，尋求完善的途徑有較大的現(xiàn)實意義。一方面，解決不安全食品問題，有利于保護消費者合法權(quán)益，維護社會公共秩序；另一方面，追究違法企業(yè)的法律責任，有利于引導(dǎo)企業(yè)守法、促進企業(yè)的未來發(fā)展。

(一)完善立法

第一，修訂現(xiàn)行《食品安全法》，增添食品召回的專門章節(jié)或條款。我國現(xiàn)行食品召回法律體系中，只有《食品安全法》這一個位階較高的法律，但因為缺少具體規(guī)定，可操作性不強。為了保證這一法律的有效施行，應(yīng)對《食品安全法》的內(nèi)容進行修訂，增添關(guān)于食品召回的專門章節(jié)，或是在原法的基礎(chǔ)上，增加與食品召回有關(guān)的條款，加強該法中對實體性、程序性問題的規(guī)定，明確食品召回主體職責、召回程序等事項，這樣的做法既能降低司法成本，又能保證現(xiàn)行法律體系的完整性和穩(wěn)定性。

第二，增加法律法規(guī)的數(shù)量，完善食品召回法律體系?！妒称钒踩ā冯m確定了食品召回制度，但僅是模糊意義上的確立，與之相配套的法律法規(guī)并不完善。美國在食品安全領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)布了近200部的法律法規(guī)，我國也應(yīng)當增加有關(guān)食品召回立法的數(shù)量，制定相關(guān)的法律法規(guī)。對于《食品安全法》中沒有詳盡規(guī)定的部分，由其下位法承擔補充職能；地方應(yīng)當根據(jù)中央層面頒布的法律法規(guī)規(guī)章，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，以保障制度從中央到地方的統(tǒng)一；還應(yīng)當依據(jù)特定對象來制定專門立法，對不同種類的食品區(qū)別對待，分別制定法律法規(guī)。

第三，立法中突出消費者地位。制定食品安全法律最重要的一個目的就是保護消費者的合法權(quán)益不受侵犯。借鑒日本的經(jīng)驗，可以將保護消費者利益、消費者至上等理念以法條形式添加到食品召回的法律中，從立法開始強化消費者地位，進而保護其權(quán)益。

(二)明確食品監(jiān)管部門的職責

頻發(fā)的食品安全事件揭示了我國食品安全監(jiān)管法律制度的不足，主要表現(xiàn)在監(jiān)管部門職責不明確、存在缺位。

2010年國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，負責領(lǐng)導(dǎo)、部署食品安全工作，提出有關(guān)食品安全監(jiān)管的重大政策辦法等，督促落實食品安全監(jiān)管責任。在2018年第十三屆全國人大一次會議批準了國務(wù)院機構(gòu)改革方案后，食品安全委員會的具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔，下設(shè)食品安全抽檢監(jiān)測司，督促指導(dǎo)不合格食品的核查、處置以及召回，明確了食品召回負責的特定部門。

完善監(jiān)管法律制度，應(yīng)當加強國家市場監(jiān)督管理總局在宏觀上對食品安全工作的指導(dǎo)，將分散的權(quán)力集中起來，進行統(tǒng)一部署和分配，施行中央和地方一起管理，形成由中央領(lǐng)導(dǎo)、地方具體執(zhí)行的縱向體系，以促進工作有條不紊地進行。同時通過立法來明確各個監(jiān)管部門在食品召回中的具體職責，填補監(jiān)管的缺位，完善監(jiān)管體制。

(三)降低食品生產(chǎn)企業(yè)的召回成本

無論是在哪個國家，實施食品召回都需要大量的資金投入，這也構(gòu)成了召回的直接成本，但不同國家召回的間接成本卻不盡相同。當召回成本大于違法成本時，就會給食品生產(chǎn)企業(yè)提供充分的主觀違法動機；當召回成本小于違法成本時，這就是推動違法企業(yè)主動實施召回的重要因素。因而鼓勵企業(yè)主動召回，重要的一步就是在召回成本和違法成本中尋求均衡，降低召回成本，提高違法成本。

我國的食品召回主體包括國家食品藥品監(jiān)督管理總局等國家機關(guān)，可以加強這些國家機關(guān)在召回中的作用，在超出違法企業(yè)能力的領(lǐng)域采取支持性、幫助性的行為，在一定程度上減輕企業(yè)負擔，促進企業(yè)積極主動召回，維護消費者利益。

“由于產(chǎn)品召回成本高昂，單靠生產(chǎn)商和銷售商自身的實力難以承受，國外通常的做法是購買召回保險來轉(zhuǎn)嫁召回成本?！盵6]我國也存在召回成本過高這一問題，因而完善食品召回責任保險制度也有助于分散企業(yè)風險、分擔責任。但我國目前對于召回責任保險的供給和需求不平衡，企業(yè)投保的比例不高，國家可以在一定程度上提供政府財政支持、傾斜價格以降低保費，推行強制性的政策去保證企業(yè)購買召回責任保險，這樣當食品生產(chǎn)企業(yè)需要對食品進行召回時，可以通過保險賠償減少很大一部分召回成本，使得食品召回更加順利，消費者權(quán)益得到更全面保護。

(四)加大企業(yè)的違法成本

《食品安全法》規(guī)定，當消費者的合法權(quán)益因為不符合安全標準的食品受到損害時，除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金，生產(chǎn)者和經(jīng)營者實行首負責任制，先行賠付，不得推諉。我國目前對生產(chǎn)者和經(jīng)營者采取的首付責任制非常合理，保護了消費者的合法權(quán)益，不會因逃脫責任給消費者造成損失。雖然已經(jīng)加重了對違法行為處罰的力度，但是企業(yè)需要繳納的賠償金數(shù)額仍然較小，這對于違法企業(yè)而言有時并不足以達到警戒的目的。除加大財產(chǎn)責任以外，還應(yīng)加大行政處罰的力度，必要時候采用刑法加以規(guī)制，追究違法企業(yè)的刑事責任。

首先，加大財產(chǎn)責任。雖然法律規(guī)定了生產(chǎn)者或經(jīng)營者承擔支付價款十倍的賠償金的義務(wù)，但在大部分商品的單價都比較低廉的情形下，即使是價款的十倍也并不會成為義務(wù)承擔人的負擔，因而對于企業(yè)應(yīng)追究極高昂的經(jīng)濟成本，并給予消費者高額的補償。但對于能夠及時召回食品或解決問題的企業(yè)降低其違法成本，需以高昂的違法成本和不同做法的差別對待來限制違法企業(yè)，致使其被迫守法。其次，針對危害影響范圍極廣的企業(yè)，可以采取吊銷營業(yè)執(zhí)照或者責令關(guān)閉、撤銷的措施，還可以追究企業(yè)主要負責人或特定行為責任者的責任，在行政范圍內(nèi)給予相應(yīng)的處罰。最后，對于造成重大后果的違法行為，在追究企業(yè)的財產(chǎn)責任和行政處罰都不能很好地規(guī)制時，可以追究其刑事責任。我國《刑法》第一百四十三條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品犯罪的法律后果，處拘役或有期徒刑并處罰金或沒收財產(chǎn)，將危害食品安全的犯罪歸入破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪，以嚴厲的刑事責任來遏制違法企業(yè)以及行為人，進而從刑法領(lǐng)域來加大違法成本。

五、結(jié)語

食品召回法律制度在食品安全監(jiān)管法律體系中占重要地位，是維護消費者合法權(quán)益、規(guī)制市場主體的重要制度。目前，我國食品召回法律制度發(fā)展較為落后，面臨法律法規(guī)不健全、監(jiān)管部門職責不明確、監(jiān)管無秩序、食品召回成本高、對企業(yè)處罰力度不足等多重困境。在當前推進法治國家建設(shè)的道路上，完善食品召回法律制度尤為必要。

從立法層面，增加法律法規(guī)的數(shù)量，完善食品召回法律體系，突出消費者的至高地位以達到維護其權(quán)益的目的；從制度層面，明確監(jiān)管機關(guān)職責，填補監(jiān)管缺位，完善監(jiān)管體制；從企業(yè)方面，降低食品召回的成本，完善食品召回責任保險制度，強制推行召回責任保險的適用；從法律責任方面，加大財產(chǎn)責任、行政處罰力度，并增加刑法規(guī)制。對于食品召回法律制度的現(xiàn)狀分析和尋求完善措施，不僅是對食品領(lǐng)域的安全保護，維護消費者權(quán)益，同時也是在完善國家法律制度、建設(shè)法治國家方面的重要舉措。隨著國家治理現(xiàn)代化和法治中國的不斷推進，通過完善立法、加大監(jiān)管等措施，食品領(lǐng)域的安全一定可以得到更好的保護。

注釋：

①《食品召回管理規(guī)定》第3條。