瑞典環(huán)境法法典化對我國的啟示

李佳芮

(東北林業(yè)大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040)

一、問題的提出

1.法典與法典化的概念

公元530年左右，東羅馬帝國皇帝查士丁尼一世下令編纂的《查士丁尼法典》問世，是羅馬法的集大成者，“法典”一詞第一次被使用，用來代表“法律匯編”的含義。但隨著人類法治文明的進步，法學家關(guān)于法典一詞的理解也越來越多元化。在英美法系中，對“法典”一詞的解釋較為寬泛，一方面，是既存的制定法編纂；另一方面，是法的系統(tǒng)性匯編，是對全部法律，包括制定法和判例法進行修訂，以使其原則、規(guī)則的表述更加清晰、簡潔[1]。而大陸法系對“法典”一詞的解釋則較為嚴謹，認為法典“基本上指一種成文的作品，它用于對廣泛的法律領(lǐng)域里的最根本的原則和基礎(chǔ)規(guī)范，作權(quán)威性的陳述，諸如整個私法、商法，或者刑法，以及整個刑事或民事訴訟法，這樣的法典是極其龐大的。”[2]15-16雖然兩法系對于“法典”的理解有很大差異，但不難看出二者的集合點是形式上系統(tǒng)、內(nèi)容上具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的，確定、完整、和諧統(tǒng)一的調(diào)整同一類法律關(guān)系的法律規(guī)范的匯集[3]。

法典化一詞是歐洲啟蒙運動的產(chǎn)物，是指以制定法典為目的，對某一部門的法律按照嚴密的邏輯進行編纂的活動或過程。該詞由英國法學家邊沁第一次提出，邊沁認為法典是全面而自足的，除通過立法外，不能增補和修改[4]，對一場法典化運動是否合格有著非常嚴格的要求。但隨著法律歷史的發(fā)展，各國法學家對于法典化運動的要求逐漸放松，甚至在傳統(tǒng)的大陸法系國家都衍生出了兩種路徑：一種是傳統(tǒng)的實質(zhì)性法典化，一種是較為靈活的形式性法典化，也叫做適度法典化。實質(zhì)性法典化屬于創(chuàng)造性的構(gòu)建，是對部門法的系統(tǒng)優(yōu)化，屬于傳統(tǒng)意義上的法典化，也是建立在嚴密的邏輯基礎(chǔ)上的，具有穩(wěn)定性、連貫性和統(tǒng)一性等特點，對一個國家的立法水平的要求極為嚴苛。而形式性法典化無需構(gòu)建全新的文本，只是需要對來源分散、數(shù)量眾多的規(guī)則加以匯總，更像是法律匯編，因此，對立法水平的要求也較低一些?？偨Y(jié)不同國家對“法典”與“法典化”的解釋，不難得出結(jié)論：法典化是編纂法典的過程，法典是法典化最終的成果。

自啟蒙運動結(jié)束后，法典化運動大為盛行，一些傳統(tǒng)的法律部門如民法、刑法，甚至將有無一部法典來作為衡量該法律是否成熟的標準。法律發(fā)展到今天，對于“一個部門是否應(yīng)該進行法典化”這個話題仍存在許多爭議，但各個國家仍在編纂法典這條道路上努力前進，比如，我國民法部門，克服重重困難，經(jīng)過多年的醞釀和研究，終于推出了我國歷史上第一部《民法典》。而我國環(huán)境法作為一個新型法律部門，近幾十年迅速發(fā)展，目前已出臺了共數(shù)以千計的法律法規(guī)，可謂規(guī)模龐大數(shù)量繁多。但由于環(huán)境法調(diào)整的領(lǐng)域不斷拓寬，又導(dǎo)致了環(huán)境法律內(nèi)部的各種規(guī)范互相沖突割裂、法律體系不夠統(tǒng)一、環(huán)境法律效率低下等問題出現(xiàn)。所以，目前我國急需找到一條合適的道路來解決這些難題。經(jīng)過我國環(huán)境法學家多年來的激烈探討和研究，對于通過編纂法典來實現(xiàn)環(huán)境法的體系化與綜合化，基本達成共識。

2.中國環(huán)境法法典化的必要性

我國環(huán)境法截至目前仍未形成有效的法律體系，主要表現(xiàn)為體系和內(nèi)容兩方面的缺陷。在體系方面，我國現(xiàn)行環(huán)境法律體系已基本形成污染防治法、資源保護法和專門事項立法“三足鼎立”的框架結(jié)構(gòu)，但該體系框架的構(gòu)成不平衡：污染防治法發(fā)展的較為細致與完整，但自然資源法發(fā)展較晚，水平相對落后，專門事項類立法也仍處于發(fā)展初級階段，屬于環(huán)境法相對薄弱的環(huán)節(jié)。在內(nèi)容方面，環(huán)境立法重復(fù)率高、矛盾沖突多。以水要素舉例，我國涉水立法有四部，均由全國人大常委會制定，由于沒有位階之分導(dǎo)致法律適用及其困難，這種立法狀況使我國環(huán)境法一直呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)，而法典化恰好可以改善當前凌亂的狀況，為我國環(huán)境法提供一個從分散走向統(tǒng)一的機會。

十九大報告中生態(tài)文明建設(shè)獨立成篇，執(zhí)政黨對中國特色社會主義建設(shè)達到新水平，以“綠色執(zhí)政”引領(lǐng)中國“強起來”是一個重要標志[5]。2020年十月，在十九屆五中全會上，習近平總書記反復(fù)強調(diào)“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，并且要求我們必須注重強化生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌保護和協(xié)同治理，進一步推進形成綠色框架。2021年，我國第一部《民法典》正式實施，《民法典》當中的綠色條款具有鮮明的時代特色，代表我國的綠色執(zhí)政理念正式確立。為數(shù)不多的綠色條款克服了傳統(tǒng)民法典的內(nèi)生缺陷，掙脫有礙于生態(tài)文明建設(shè)的條框束縛，具有劃時代意義[6]。然而，新環(huán)保法立法重心仍然落在經(jīng)濟上，沒有從根本上扭轉(zhuǎn)老環(huán)保法強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)的理念[7]。這種立法理念對貫徹落實綠色執(zhí)政極為不利，所以，當務(wù)之急是抓住制定環(huán)境法典的好時機，在編纂過程中實現(xiàn)立法理念從經(jīng)濟利益優(yōu)先到生態(tài)利益優(yōu)先的改變[8]。

3.中國環(huán)境法法典化的可行性

法典化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。能夠展開編纂的前提是至少需要滿足下列三個要求：一是具有大量的單行法，二是法治實踐豐富，三是社會發(fā)展對于法典有需求。我國的環(huán)境單行法到目前為止已有34部，分為污染防治法、自然資源法以及專門事項立法三類。如《放射性污染防治法》屬于污染防治法類，《草原法》屬于資源保護立法，《環(huán)境保護稅法》等屬于輔助性法律。這些單行法規(guī)模日趨龐大，為我國編纂環(huán)境法典打下了堅實的理論基礎(chǔ)。

2018年，最高檢公益訴訟檢察廳成立，各級檢察機關(guān)也設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)，并積極推進檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟[9]，最高法還出臺了有關(guān)環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境犯罪等方面的司法解釋。如今我國仍在環(huán)境法治的道路上不斷探索，比如，對于建立特別環(huán)境訴訟程序已經(jīng)列入環(huán)境法治的發(fā)展計劃當中；各位學者對于環(huán)境法律責任承擔方式也在不斷創(chuàng)新等，這些經(jīng)驗都可以為我國環(huán)境法典編纂提供參考依據(jù)。

二、瑞典環(huán)境法法典化探究

19世紀末，隨著資本主義經(jīng)濟的成長，瑞典經(jīng)濟飛速發(fā)展，成為一個工業(yè)發(fā)達的資本主義國家。但由于工業(yè)發(fā)展初期瑞典政府只注重經(jīng)濟而忽視了環(huán)境問題，導(dǎo)致瑞典的自然資源與環(huán)境遭到了極大破壞。環(huán)境問題從一開始的水污染、大氣污染，變?yōu)樗嵊辍⑷蜃兣瓤缫丨h(huán)境問題。這使瑞典的環(huán)境法學家開始對本國環(huán)境法律體系產(chǎn)生反思，逐漸意識到體系的弊端，如各法律間矛盾沖突、基本法震懾力不足、社會各界難以運用等。在1992年的里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，來自世界178個國家和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人通過了《21世紀議程》《氣候變化框架公約》等一系列文件，明確把發(fā)展與環(huán)境密切聯(lián)系在一起，使可持續(xù)發(fā)展走出了僅在理論上探索的階段。瑞典抓住這次變革的好時機，將環(huán)境法法典化提上日程，為本國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略打下法律基礎(chǔ)。

1.瑞典環(huán)境法典發(fā)展歷程

在制定環(huán)境法典之前，瑞典與大多數(shù)國家一樣，都是通過環(huán)境單行法來解決環(huán)境問題，平衡環(huán)境保護與社會發(fā)展兩大問題。1969年瑞典頒布《環(huán)境保護法》，歷經(jīng)多次修改共計十一章77個條文，初步建立了環(huán)境法律體系。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境大會后，環(huán)境問題得到了國際社會的廣泛關(guān)注，此時瑞典進入環(huán)境立法的繁榮時期，幾十部環(huán)境法律和幾百個政府條例的頒布，以及早期立法的更新，使瑞典于20 世紀90 年代初逐步形成了完整的環(huán)境法體系[10]。瑞典的環(huán)境立法真正邁入法典化階段是在1992年的里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，在這個階段瑞典的環(huán)境法體系弊端逐漸暴露出來?！董h(huán)境保護法》執(zhí)行力度差，缺乏權(quán)威性和震懾力；由于發(fā)展過程較為漫長，社會不同發(fā)展階段的立法理念各不相同，導(dǎo)致其他單行法之間相互矛盾沖突，公眾無法清晰的把握與運用等。為了厘清環(huán)境法體系使其變得更加系統(tǒng)化，這個傳統(tǒng)的大陸法系國家毅然走向了環(huán)境法法典化的道路。

瑞典環(huán)境法典早在1989年就提上日程，瑞典政府任命環(huán)境委員會對瑞典的環(huán)境法律進行審查，審查過后委員會給出的建議是編纂環(huán)境法典，將零散的單行法綜合化。到了1992年里約環(huán)境會議結(jié)束后，瑞典將其環(huán)境政策的目標定為：瑞典應(yīng)當成為在造就生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的努力方面成為一個世界領(lǐng)先的國家[9]，并且于1993年正式開始起草環(huán)境法典。經(jīng)過幾年的努力，內(nèi)閣終于在1997年將環(huán)境法典草案提交給議會，議會審核后宣布《環(huán)境法典》于1999年1月1日起正式生效?！董h(huán)境法典》融合已有的16部環(huán)境單行法，分為七大部分：總則、自然保護、有關(guān)特定活動的特別規(guī)定、案件和事項的考慮、監(jiān)督、處罰、賠償[4]。被認為是世界上第一部具有實質(zhì)編纂意義的環(huán)境法典。

2.瑞典環(huán)境法典意義

瑞典并沒有因為自己是傳統(tǒng)的大陸法系國家而選擇將環(huán)境法典定位的像傳統(tǒng)民法典一樣邏輯嚴密、結(jié)構(gòu)緊湊的實質(zhì)性法典，而是實事求是，依據(jù)本國國情與實際立法水平，定位于實用主義，務(wù)實的選擇了定位比較低的形式性法典，放棄傳統(tǒng)法典的絕對的嚴密性與確定性，通過“明確授權(quán)”“設(shè)立導(dǎo)入口”等方式來保持法典的開放性，是“對目前還不能做出具體規(guī)定的內(nèi)容暫時做出原則性規(guī)定，等時機適宜再詳細補充立法”的一種立法手段。形式法典化可以讓瑞典的環(huán)境立法在最短的時間內(nèi)做到從分散走向內(nèi)部的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，從根本上解決因環(huán)境法律法規(guī)由于立法時代的不同、理念的不同所導(dǎo)致的凌亂狀態(tài)。并且統(tǒng)一決策和監(jiān)管的程序、執(zhí)法及司法等方面的內(nèi)容，避免對同一行為由不同法律進行規(guī)制而需要相互參照問題，改善環(huán)境法的適用，提高法律規(guī)定的內(nèi)在統(tǒng)一性[2]89-90。真正做到了將環(huán)境法實體性規(guī)范與程序性規(guī)范相統(tǒng)一。

瑞典之前環(huán)境立法的分散性導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法主體較多，而部門本位主義使得各執(zhí)法部門間“遇見問題相互推脫，有了利益相互競爭”的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這一問題很大程度上割裂了環(huán)境法內(nèi)部的整體性，損害了環(huán)境法律的公信力與執(zhí)行力。首先，瑞典通過編纂法典，從根本上控制各部門的立法權(quán)限，通過制度設(shè)計來提高各執(zhí)法主體之間的協(xié)調(diào)程度，扭轉(zhuǎn)了環(huán)境立法部門化的趨勢，解決各部門間相互推諉爭權(quán)的狀態(tài)，提高了環(huán)境法律的執(zhí)行效率與公信力。其次，政府和所有環(huán)保機構(gòu)都直接將瑞典《環(huán)境法典》當中所規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標準作為實施具體環(huán)保工作的標準，在環(huán)境管理過程中綜合評估環(huán)境問題、統(tǒng)籌各類環(huán)保手段來使環(huán)境質(zhì)量達標，這極大程度上確立了《環(huán)境法典》的獨立地位。

瑞典在適用《環(huán)境法典》的同時，輔助適用其他單行法，因為環(huán)境問題涉及的范圍太廣，在實際操作上是無法將所有問題都囊括其中的。比如，瑞典的《公路法》和《民用航空法》就沒有被納入進《環(huán)境法典》當中，但這并不會破壞《環(huán)境法典》的獨立地位，因為這些單行法大多只涉及操作方面的規(guī)范，并沒有寫進關(guān)于環(huán)境保護等方面的規(guī)定。由于這些建設(shè)行為對環(huán)境破壞極大，所以，這些漏洞在環(huán)境法典制定之初便被填補上了。同時，在保留的單行法中，與《環(huán)境法典》相沖突的一些規(guī)范也按照法典的規(guī)定進行了相應(yīng)的修改。所以，用單行法來輔助環(huán)境法典的這種做法并沒有破壞法典化的意義，反而有利于提高環(huán)境法典的可操作性。

三、瑞典環(huán)境法典對我國的啟示

1.明確我國環(huán)境法法典化的道路選擇

法典的編纂方式?jīng)Q定法典化的指導(dǎo)思想與實施路徑，瑞典所選擇的適度法典化為我國對法典化道路選擇開創(chuàng)新思路。我國為了能夠盡快推進環(huán)境法法典化，也應(yīng)該學習瑞典的實用主義思維，選擇難度較低的形式性法典化編纂方式。雖然我國制定環(huán)境法典的障礙仍有很多如理論研究不充分、立法水平較低、執(zhí)法效力低、司法業(yè)務(wù)水平不夠成熟等，但這些缺陷并非無法避免，反而可以通過對傳統(tǒng)的法典化方式進行改良來消除這些障礙。而瑞典“環(huán)境法典為主，單行法為輔”的搭配選擇就是一個很適合我國的改進方法。環(huán)境法從單行法到基本法再到實現(xiàn)完全的法典化是一個漫長的過程，需要分階段來進行，而不能畢其功于一役[11]，想要通過實質(zhì)性法典化將我國的環(huán)境法典制定的像德國《民法典》那樣的高標準法典，顯然是不符合我國立法水平較低的現(xiàn)實國情的。

2.在法典化的進程中要保持開放的姿態(tài)

環(huán)境問題是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化的，并且經(jīng)過幾十年的發(fā)展，環(huán)境問題所涉及的要素已經(jīng)不再像19世紀早期那樣單一了，如簡單的酸雨問題就已經(jīng)涉及到大氣層、水、土壤等多種要素，更何況像全球氣候變暖這類復(fù)雜的環(huán)境問題。這些情況都表明了環(huán)境法典不可能做到像刑法典、民法典這種傳統(tǒng)部門法典一樣包羅萬象、一成不變。所以，在制訂環(huán)境法典的過程中一定要保持開放性和靈活性，而保持法律體系開放性的方法有兩種：一種是通過立法技術(shù)來增強法典的解釋力；另一種就是根據(jù)社會發(fā)展的需要，適時地對法典進行修改、補充和更新[11]。只有隨時保持法典的靈活性，才會讓法典緊跟時代的變化而變化，從根本上保持環(huán)境法典的權(quán)威性。并且可以通過避免法典中的環(huán)保手段與現(xiàn)實存在的問題相脫節(jié)來提高環(huán)境法典的適用性。

3.加強環(huán)境法律部門與其他部門的現(xiàn)實聯(lián)動

夏凌教授將瑞典環(huán)境法典的動態(tài)性編排歸納總結(jié)為“預(yù)防—管制—救濟”，其中最大的亮點就是“救濟”方式，也就是環(huán)境法庭制度以及法律責任銜接問題。瑞典的環(huán)境法庭主要受理與環(huán)境損害賠償、涉及危害行為許可等專門環(huán)境法律案件，由于案件過于專業(yè)化，所以對于法官團隊的組成人員也有著嚴格要求。比如，要求法官團隊必須有一名解決過環(huán)境問題爭端經(jīng)驗的專家成員、一名與環(huán)境科學專業(yè)相關(guān)的環(huán)境法律顧問，從科學的角度提出法律建議。這種責任分擔模式使得案件的處理方式從實際出發(fā)，使其結(jié)果更加公允，也表明了瑞典對環(huán)境保護專業(yè)性知識的高度重視，值得我國借鑒。而在法律責任方面，瑞典充分銜接了刑事、民事以及相關(guān)政府責任，更是創(chuàng)新加入了保險制度以實現(xiàn)環(huán)境責任的社會化分擔，實現(xiàn)立法革新的目的，實現(xiàn)了環(huán)境法與其他法律部門的現(xiàn)實聯(lián)動。