黑龍江省鶴崗市建設(shè)區(qū)域精明收縮城市的對策研究

宋靜波 黑龍江省社會科學院

20 世紀60 年代，發(fā)達國家已經(jīng)進入資源枯竭、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型遲緩的經(jīng)濟發(fā)展階段，西方經(jīng)濟學者將這一發(fā)展現(xiàn)象稱之為"城市收縮"。2019 年4 月，國家發(fā)改委正式對外發(fā)布《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，其中首次運用了"收縮型城市"，提出這些正在收縮中的中小城市都需要盡快瘦身強體，轉(zhuǎn)型盤活。在這些城市中，黑龍江鶴崗是由于資源枯竭所致的結(jié)構(gòu)性危機城市。

一、鶴崗市收縮型城市收縮現(xiàn)象及影響因素識別

1.人口發(fā)展滯緩

"收縮型城市"最典型的特征是人口減少，近年來鶴崗市人口增長顯著放緩。2011年8 月全市人口總數(shù)為108.8 萬余人，2019年為98.5 萬余人，8 年左右時間人口減少10 萬余人。而在這98.5 萬戶的人口中，從人口的年齡結(jié)構(gòu)來看，2019 年底17 歲以下人口占比9.9%，60 歲以上人口占比23.4%。98 萬人口中有23 萬人是60 歲及以上的老年人，人口結(jié)構(gòu)嚴重老齡化。

2.經(jīng)濟增速回落

2020 年，鶴崗實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值282.9億元，位列黑龍江省倒數(shù)第四名，經(jīng)濟增長乏力。2013 到2014 年，鶴崗地區(qū)經(jīng)濟嚴重下滑，2013-2015 年出現(xiàn)斷崖式下降，地區(qū)生產(chǎn)總值年均下降9.5%、2014 年年均下降9.7%，到2015 年年均增長4%，2018 年有所回升，增長5%。2013 年規(guī)模以上工業(yè)增加值-28.4%，2014 年急劇降至39.5%。公共財政收入也由2013 年1 月出現(xiàn)持續(xù)收窄。2020 年鶴崗市累計完成固定資產(chǎn)項目投資103.9 億元，位居全省倒數(shù)第四名，全地區(qū)各項主要經(jīng)濟指標均不容樂觀。

3.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴度高

作為資源型城市，長期以來，鶴崗一直依賴"一煤獨大"，煤經(jīng)濟及其產(chǎn)業(yè)鏈條決定和社會經(jīng)濟發(fā)展的全局。當前，隨著全國與全省總體經(jīng)濟整體速度放緩，特別是節(jié)能減排綠色發(fā)展的需要，各個產(chǎn)業(yè)降低化石能源的使用，對煤炭需求亦逐步降低，而且由于鶴崗煤炭開采難度的加大，隨之而來的外煤與蒙煤的打擊，種種原因造成了鶴崗整體經(jīng)濟滑坡。2018 年，黑龍江在全省范圍開啟煤炭行業(yè)專項整治活動，目的在于督促相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速淘汰落后產(chǎn)能，及時化解過剩產(chǎn)能，鶴崗市作為黑龍江省4 個主要煤城之一，在此項專項活動中，其年產(chǎn)小于15 萬噸的小煤礦的逐步從市場退出。從更加廣大的視角來看，鶴崗市的社會經(jīng)濟，與全省乃至全國整體社會經(jīng)濟擁有特別強的黏合性與統(tǒng)一性，鶴崗的經(jīng)濟基本同軌于全省經(jīng)濟發(fā)展，受到極大影響。

4.產(chǎn)城發(fā)展不相協(xié)調(diào)

與長江黃河流域大多數(shù)城市地區(qū)擁有較長的農(nóng)耕歷史不同，鶴崗市開發(fā)史短，城市建設(shè)的主要目的就是為了最大化資源開掘。因此，城市選址即在城市資源利用發(fā)現(xiàn)地附近。2016-2018 年這幾年間，鶴崗市的商品住宅均價維持在3000 元/平米上下。在一些地段相對較好規(guī)劃也較好的一些小區(qū)，市場均價一般能夠大于3000 元/平米，而相對偏遠一些的商品房，則要低于2000 元/平米，鶴崗市的整體房價在2012-2017 年這幾年以2015 年為時間節(jié)點大起大落。而2011-2017 年鶴崗市人口凈流出達到了6 萬人，一方面人口凈流出，一方面生育率低少子化，加之產(chǎn)能縮減，經(jīng)濟數(shù)據(jù)逐年下降，人均GDP 連創(chuàng)新低，且與全省其他地區(qū)拉開差距，工業(yè)利潤亦逐年下滑。

5.制度變遷缺乏靈活度

作為在計劃經(jīng)濟時代發(fā)展壯大起來的資源型城市，鶴崗市計劃經(jīng)濟烙印很重。幾十年來，政府主導了我國城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，國有企業(yè)在所有制上成為城市的主體，民營經(jīng)濟整體發(fā)展動力不足，中小企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展速度滯后，國有經(jīng)濟的快速發(fā)展大大擠壓了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導致非國有企業(yè)經(jīng)濟較難活躍和成長起來，市場機制的自發(fā)作用無法充分的發(fā)揮。

二、鶴崗建設(shè)區(qū)域精明收縮城市所具有的獨特優(yōu)勢

國土資源部和國家統(tǒng)計局2017 年的各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鶴崗人均土地、人均耕地、人均水資源、人均森林覆蓋面積分別是全國的2.1、5.6、1.3、3.0 倍。

1.資源富集。鶴崗市除了擁有26 億噸煤炭這一主體資源外，還有亞洲第一石墨礦及硅石、菱鎂、石灰石30 余種重要礦產(chǎn)資源，有80 億斤糧食生產(chǎn)能力和4000 萬立方米林木資源蓄積量，有235 公里的界江和2個國家一類口岸，有界江、濕地、全國三大紅松母樹林之一和眾多特色文化遺跡遺址等優(yōu)秀旅游資源。

2.生態(tài)良好。擁有黑龍江沿岸235 公里綠色走廊、800 萬畝耕地、900 萬畝林地、90 萬畝濕地、76 條中小河流，山、水、平原、濕地兼具，地形多樣，地貌齊全，生態(tài)良好。

3.交通便利。鶴佳、鶴伊、鶴蘿三條高標準出口公路直接構(gòu)成了鶴崗陸路交通"Y字形"公路主骨架，運行5000 噸級船舶的黑龍江長江黃金水道具備了江海聯(lián)運的優(yōu)勢，松花江上第一橋梁-富綏大橋打通了三江平原東部的重要節(jié)點，加之鶴崗機場、鐵路項目的運作實施，鶴崗市正在形成全方位、立體式的交通網(wǎng)絡(luò)。

4.區(qū)位優(yōu)越。鶴崗位居東北小興安嶺向三江平原的緩沖地帶，地處山地向平原延伸過度的要沖，能夠立足三江平原、西倚小興安嶺、依托黑龍江與俄羅斯隔江相望，與佳木斯構(gòu)成了省內(nèi)不多的沿江雙子星座。

5.文化獨特。獨特的地理區(qū)位、光輝的歷史沿革、最早的解放歷程、厚重的創(chuàng)業(yè)傳統(tǒng)，使黑龍江流域文化、創(chuàng)業(yè)文化、解放文化、移民文化、異域文化等五大文化在鶴崗落地生根、交相輝映。

6.經(jīng)濟具備一定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展走在全省前列，工業(yè)初步形成了以煤電、煤炭化工為主導，以綠色食品、建材、石墨、林木、化工產(chǎn)業(yè)為主要支柱的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，經(jīng)濟總量處在六城市中游，具備做大做強的基礎(chǔ)和條件。

三、鶴崗市建設(shè)區(qū)域精明收縮城市的對策建議

1.尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)城市精明收縮

首先，保證城市內(nèi)部發(fā)展的高度協(xié)調(diào)性。這必然需要我們不斷提高工作的全局性，統(tǒng)籌空間、規(guī)模與產(chǎn)業(yè)三個重大結(jié)構(gòu)，城市化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化建設(shè)保持協(xié)調(diào)發(fā)展，同時也需要保證城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的一致性。其次，充分發(fā)揮區(qū)域發(fā)展動力。區(qū)域發(fā)展主要依托于國家人口、經(jīng)濟等各種多方面的支持，為達到國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，統(tǒng)籌深化改革、科技創(chuàng)新發(fā)展、文化遺產(chǎn)傳承工作，要堅持對外樹立良好形象，對內(nèi)凝聚發(fā)展動力，堅持集約式協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)"緊湊型"城市，提高城市的宜居程度，進而加快實現(xiàn)城市整體上的精明收縮。

2.突破傳統(tǒng)規(guī)劃理念，創(chuàng)新運用減法規(guī)劃

必須突破傳統(tǒng)的城市觀念，客觀地看待城市的增長與收縮。未來隨著社會的快速發(fā)展，中國城市收縮的主要原因很多，無論是自然資源的枯竭抑或是城市人口總量萎縮抑或是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整等等，都會成為城市人口收縮的重要起因。與其運用大規(guī)化大發(fā)展的全面增長型發(fā)展模式，進行改造建新，目光盯緊大型項目，不如運用減法準則，充分規(guī)劃城區(qū)的荒廢老舊有歷史價值的工業(yè)用地，將歷史沉淀與區(qū)域特色相結(jié)合，開展工業(yè)遺產(chǎn)再利用開發(fā)，充分挖掘老工業(yè)基地的歷史價值與潛藏價值，創(chuàng)造一個宜居宜游，可持續(xù)健康發(fā)展的新型精明收縮城市。

3.完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提高區(qū)域支撐能力

鶴崗市已經(jīng)確立了煤電化工、高端石墨、綠色食品等主導產(chǎn)業(yè)，機械制造、新型建材、生物制藥、綠色農(nóng)林食品生產(chǎn)加工等四個重點支柱產(chǎn)業(yè)，文化、旅游、現(xiàn)代服務(wù)三個重點新興產(chǎn)業(yè)共同構(gòu)成主體產(chǎn)業(yè)框架。為壯大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能，要重點圍繞石墨新材料、綠色農(nóng)林食品深加工和新能源產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，做實做強做優(yōu)實體經(jīng)濟，為推進城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型積蓄力量，構(gòu)建多點產(chǎn)業(yè)支撐、各個產(chǎn)業(yè)并舉共同發(fā)展的轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

4.打造低碳環(huán)保品牌，構(gòu)建區(qū)域綠色發(fā)展新格局

無論是發(fā)展所需還是優(yōu)勢所賦，打生態(tài)牌，走特色路，都是鶴崗的必然選擇。因此就需要高舉綠色發(fā)展大旗，強化綠色發(fā)展戰(zhàn)略理念。一是著力打造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳改造發(fā)展先導區(qū)，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳高效化轉(zhuǎn)變。二是構(gòu)建低碳經(jīng)濟示范區(qū)。依托800 萬畝耕地，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，建成三江平原上的綠色食品之鄉(xiāng)。三是利用豐富的旅游資源，發(fā)展國際界江游、森林度假游、流域文明游、觀光農(nóng)業(yè)游和異域出境游，打造具有北國特色和國際級競爭力的低碳旅游板塊。同時大力發(fā)展生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)，提升森林覆蓋率與碳匯能力，在傳統(tǒng)"一煤獨大"的經(jīng)濟板塊外，再構(gòu)筑一塊低碳綠色經(jīng)濟板塊。

5.加強科技人才支撐，實施人才共享戰(zhàn)略。

要深化人才發(fā)展體制機制制度改革，應(yīng)積極主動探索構(gòu)建人才共享機制。突破傳統(tǒng)企業(yè)用人機制的剛性約束，完善優(yōu)秀人才獎勵辦法，建立政策調(diào)節(jié)收入機制，鼓勵和吸引各類人才充分發(fā)揮作用。實施學子回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)計劃，為回鄉(xiāng)大學生提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)舞臺。加大教育投入，積極推進基礎(chǔ)教育，積極提升高等教育，快速發(fā)展職業(yè)教育，加強本地人才培養(yǎng)。