基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在問題與改善策略

侯佳欣 黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院經(jīng)濟作物研究所

為規(guī)范事業(yè)單位的經(jīng)濟活動，加強廉政建設(shè)，財政部對事業(yè)單位內(nèi)部控制提出了要求。一些基層事業(yè)單位為適應(yīng)新政策、新要求，加強了內(nèi)部控制制度建設(shè)，但內(nèi)控制度實施中卻存在諸多問題，一些制度脫離自身管理實際，難以得到有效執(zhí)行，制度適用性較差，很多時候不能有效發(fā)揮出財務(wù)監(jiān)督作用。

一、基層事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的意義

（一）保障會計信息質(zhì)量

財務(wù)決策需要建立在準確的會計信息基礎(chǔ)上，會計信息失真將對單位財務(wù)決策造成誤導(dǎo)，甚至誘發(fā)會計核算風(fēng)險。而內(nèi)部控制是保障會計信息質(zhì)量的重要手段，采取內(nèi)控措施，定期核實賬務(wù)信息，減少賬目錯誤，確保賬實相符，保障會計信息的完整，便可提升會計信息的質(zhì)量，提高基層事業(yè)單位財務(wù)決策的正確性。

（二）避免公共資源浪費

事業(yè)單位不同于企業(yè)，帶有一定的公益性，財政補貼在資金來源中占有一定比例。因此，事業(yè)單位的經(jīng)濟行為關(guān)系到國有資產(chǎn)，以及公共資源的利用。通過內(nèi)部控制保障基層事業(yè)單位財務(wù)管理機制的穩(wěn)定運行，及時糾正錯誤的經(jīng)濟決策，嚴格控制經(jīng)費支出，確保經(jīng)費支出目標(biāo)得以實現(xiàn)，便可避免公共資源的浪費。

（三）保證經(jīng)濟活動合法合規(guī)

沒有完善的內(nèi)部控制制度約束相關(guān)的崗位權(quán)限，易滋生營私舞弊。而事業(yè)單位發(fā)生貪腐事件，不僅不利于公共事業(yè)發(fā)展發(fā)展，還會損害政府公信力。加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立權(quán)責(zé)制約機制，將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里，對經(jīng)費申請、審批、執(zhí)行進行控制，減少權(quán)力濫用，便可保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)。

二、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施中存在問題

（一）制度脫離自身管理實際

由于事業(yè)單位與企業(yè)的性質(zhì)不同，資金來源穩(wěn)定，需要承受的財務(wù)壓力較小、風(fēng)險少，普遍沒有形成內(nèi)部控制意識。雖然在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實行后，部分基層事業(yè)單位開始重視內(nèi)部控制制度建設(shè)工作，但基本停留在喊口號階段。目前，基層單位內(nèi)部控制制度在內(nèi)容上大多缺乏適用性、實用性，很多內(nèi)容存在不科學(xué)、不合理的情況，制度未能充分聯(lián)系基層事業(yè)單位的實際情況，導(dǎo)致制度要求與本單位不配套，造成制度無法順利落地，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）內(nèi)控制度缺乏執(zhí)行力

只有內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行，才能對基層單位內(nèi)部的經(jīng)濟活動產(chǎn)生實質(zhì)的影響。但基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，普遍以結(jié)果為導(dǎo)向，只注重管理的結(jié)果，忽略過程管理，一些制度得不到有效執(zhí)行，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)。如，授權(quán)審批制度執(zhí)行中，按照內(nèi)部控制制度要求，財務(wù)部門有權(quán)拒絕在不合理支出憑證上簽字，但業(yè)務(wù)部門卻直接找上級領(lǐng)導(dǎo)簽字，迫使財務(wù)部門在報銷憑證上簽字，內(nèi)控制度未得到相應(yīng)執(zhí)行，導(dǎo)致經(jīng)濟活動缺乏嚴謹性，內(nèi)控制度建設(shè)效果大打折扣。

（三）未建設(shè)配套獨立內(nèi)控機構(gòu)

一些基層事業(yè)單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，卻沒有組建具有獨立性的內(nèi)部控制機構(gòu)，財務(wù)機構(gòu)“既是運動員，又是裁判員”。這樣的內(nèi)控模式下，缺少一個更高層級的協(xié)調(diào)部門，很多財務(wù)問題，內(nèi)部控制缺陷，難以被及時發(fā)現(xiàn)和處理，內(nèi)部控制的監(jiān)督功能無法得到正常發(fā)揮。雖然部分單位組建了內(nèi)控機構(gòu)，卻沒有專業(yè)性人才，沒有按制度要求定崗用人，現(xiàn)有人員缺乏內(nèi)控實踐能力。

（四）缺少配套的審計考核機制

實際上，審計考核力度決定著內(nèi)部控制制度的有效性[1]。一些基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施效果不理想，其根本原因就是缺少配套的審計考核機制，導(dǎo)致各部門不主動履行內(nèi)部控制制度要求的義務(wù)與責(zé)任。目前，基層事業(yè)單位大多未基于內(nèi)部控制制度實施要求，構(gòu)建配套審計考核評價機制，未能實現(xiàn)審計常態(tài)化，仍以賬面審計、核算審計為主，對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的審計考核少之又少。

三、改善基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施現(xiàn)狀的策略

（一）結(jié)合單位實際情況優(yōu)化內(nèi)控制度

倘若制定的內(nèi)部控制制度未結(jié)合單位自身業(yè)務(wù)特點，與單位管理實際需求脫節(jié)，制度將失去可操作性[2]。因此，基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實際情況，對內(nèi)部控制制度進行優(yōu)化，提高制度的合理性，保障制度內(nèi)容符合需要。

首先，要提高對內(nèi)控理論的認識程度，只有正確理解理論內(nèi)涵，避免對內(nèi)部控制的錯誤解讀，才能對內(nèi)控制度進行科學(xué)優(yōu)化。基層事業(yè)單位要將內(nèi)控培訓(xùn)列入單位年度培訓(xùn)計劃，把內(nèi)控知識學(xué)習(xí)當(dāng)成“一把手工程”來抓，從而為內(nèi)部控制制度的科學(xué)優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

其次，要基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點和經(jīng)濟活動規(guī)律，遵循成本效益原則、全員參與原則、相互控制原則，合理確定內(nèi)控目標(biāo)，制定配套的內(nèi)控制度說明書，為內(nèi)控制度制定提供導(dǎo)向。

最后，要對制度進行不斷修訂。例如，在單位內(nèi)部或外部環(huán)境發(fā)生變化時，就要根據(jù)變化程度，進行針對性的制度完善，從而使內(nèi)控制度具有可操作性。

（二）強化內(nèi)部控制制度執(zhí)行力

為強化內(nèi)控制度執(zhí)行力，基層事業(yè)單位要提高內(nèi)控制度的全面性，轉(zhuǎn)變內(nèi)部控制模式，加強事前與事中控制，避免盲目、無序推進工作。

具體來講，可將精細化管理理念融入內(nèi)部控制，通過提高內(nèi)控制度的精細化程度，強化內(nèi)部控制制度全面性。在實際內(nèi)控工作中，基層事業(yè)單位可從內(nèi)部控制工作鏈的各項細節(jié)入手，對內(nèi)部控制體系的關(guān)鍵點、控制點，做出詳細規(guī)定，對管理過程做出要求。例如，預(yù)算管理內(nèi)控制度建立時，要對預(yù)算預(yù)測、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)果考核都做出針對性規(guī)定，使預(yù)算管理的每個環(huán)節(jié)都處于可控范圍內(nèi)，從而避免超預(yù)算情況的發(fā)生，使單位資金價值得到最大化發(fā)揮，促進組織目標(biāo)的順利實現(xiàn)。另如，在授權(quán)審批管理過程中，要通過內(nèi)部控制制度對審批權(quán)限范圍進行明確，對負責(zé)的相應(yīng)責(zé)任進行說明，對相關(guān)手續(xù)做出要求，從而使授權(quán)審批過程權(quán)責(zé)清晰，保障授權(quán)審批的嚴謹性，避免發(fā)生越權(quán)管理現(xiàn)象[3]。

內(nèi)控模式方面，事前要做好經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)業(yè)務(wù)預(yù)測工作，提高內(nèi)控預(yù)見性；事中要進行跟蹤控制，保障制度得到有效執(zhí)行；事后則要做好執(zhí)行反饋工作。

（三）組建獨立內(nèi)部控制機構(gòu)

要想使內(nèi)部控制的監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮，必須設(shè)置具有獨立性的內(nèi)部控制機構(gòu)。具體來講，基層事業(yè)單位要根據(jù)內(nèi)控制度實施需要，以及單位內(nèi)部管理資源的實際情況，組建具有獨立性的內(nèi)部控制工作小組。

該工作小組要設(shè)置一名組長，兩名副組長，若干名成員，并對組長權(quán)限做出規(guī)定，堅持落實“分級負責(zé)、責(zé)任到人”的原則，避免一人獨大情況的發(fā)生[4]。且要建立“責(zé)任倒查制度”，通過責(zé)任倒查避免內(nèi)部控制工作小組權(quán)利過度集中。內(nèi)部控制工作小組要專門負責(zé)研究內(nèi)部控制制度的完善方案，負責(zé)制度執(zhí)行標(biāo)準的確認，負責(zé)內(nèi)部控制工作任務(wù)的推進與協(xié)調(diào)，保障內(nèi)部控制工作能有序開展。但是為了保障內(nèi)部控制工作小組的專業(yè)性，要對小組成員進行培訓(xùn)，加強職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)教育，從而培養(yǎng)業(yè)務(wù)精湛，素質(zhì)過硬的專業(yè)內(nèi)部控制工作人員。

（四）制定配套審計考核機制

要想建立長效內(nèi)部控制制度，就要有配套的審計考核制度。基層事業(yè)單位要從：內(nèi)部審計、外部審計、審計反饋三個方面入手，加強審計考核建設(shè)。

從內(nèi)部審計方面來講，基層事業(yè)單位可基于“COSO 內(nèi)部控制”架構(gòu)，擬定配套的內(nèi)部審計評價方案，對內(nèi)部控制成效進行考核評價，檢查工作中是否存在未落實的控制點，揭示內(nèi)部控制存在問題，為內(nèi)部控制體系優(yōu)化提供導(dǎo)向。

從外部審計方面來看，基層事業(yè)單位要積極與優(yōu)質(zhì)事務(wù)所建立合作關(guān)系，定期進行經(jīng)濟鑒定，通過各項經(jīng)濟活動的審計結(jié)果，確認內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況。通過外部審計可增強審計考核權(quán)威性，避免審計過程受到內(nèi)部利益方的影響。

從審計反饋方面來看，審計后要出具客觀審計報告，基層事業(yè)單位要根據(jù)審計報告建議，進行工作改進，追究相關(guān)人員的責(zé)任，對失責(zé)行為進行問責(zé)。

四、結(jié)束語

基層事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不理想的原因，主要是制度脫離自身管理實際，制度執(zhí)行力不足，缺少配套審計考核機制。因此，基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實際情況優(yōu)化內(nèi)控制度，強化內(nèi)部控制制度執(zhí)行力，制定配套審計考核機制。