基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的水庫移民后期扶持創(chuàng)新模式研究

石 昕 川

（中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072）

0 前 言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是當前和今后一段時間國家的重大工作部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。對水庫移民后期扶持工作而言，其本質是農業(yè)農村工作，國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會發(fā)展的重要契機。著眼水庫移民后期扶持所面臨的諸多問題，有必要基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索、創(chuàng)新開展水庫移民后期扶持工作。

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，總要求是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，努力做到“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”［1］。2018年1月2日，中央一號文件發(fā)布“中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見”，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出部署［2］。2018年9月26日，中共中央國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》，細化實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃［3］。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，到2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，全面實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富［3］。

1 水庫移民后期扶持概況

水庫移民后期扶持是對新老水庫涉及的大中型水利水電工程移民采取直發(fā)直補和項目扶持的形式，以加強基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，改善移民生產生活條件，促進經濟發(fā)展，增加移民收入［4］。至2020年，全國水庫移民后期扶持人口已超過2 500萬［5］，分布在全國2 500多個縣（市、區(qū)）17萬個村。經過十多年的后期扶持，庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施和公共服務水平大幅提升，移民生產生活條件明顯改善，但水庫移民長遠生計發(fā)展問題還沒有得到根本解決。部分移民發(fā)展基礎薄弱，特別是老水庫移民，規(guī)模較大且居住分散，加之項目扶持資金碎片化，無法同時保障全部移民在基礎設施提升、產業(yè)扶持的要求，部分移民生產生活條件依舊較差，在增收方面仍面臨困難。

根據(jù)水庫移民后期扶持政策實施評估相關成果，水庫移民溫飽問題、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施薄弱等突出問題的后期扶持短期目標已經完成，但改善移民生產生活條件、促進經濟發(fā)展、增加移民收入的中長期目標仍需努力。下一步，水庫移民后期扶持需要集中力量重點加強庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和產業(yè)扶持，切實改善移民人居環(huán)境，增加移民增收渠道，提高移民收入，實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)高質量、可持續(xù)發(fā)展。

2 創(chuàng)新工作模式的必要性、可行性和創(chuàng)新方向

2.1 必要性分析

新時代下，水庫移民后期扶持任務仍然艱巨，移民收入水平與當?shù)剞r民相比仍有一定差距，社會服務水平需進一步提高，出行難、用電難、用水難、上學難和就醫(yī)難仍不同程度困擾移民。借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施舉措，進行多方資源整合，創(chuàng)新開展后期扶持工作，實現(xiàn)后期扶持與鄉(xiāng)村振興的疊加，大力發(fā)展移民新村建設、人居環(huán)境整治等工作，加強產業(yè)發(fā)展和就業(yè)幫扶，這是社會經濟發(fā)展新形勢下深入實施水庫移民后期扶持政策，從根本上解決水庫移民長遠發(fā)展問題的必然舉措［6］。

2.2 可行性分析

鄉(xiāng)村振興要不斷提高農民在產業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農村產業(yè)和農民就業(yè)問題，確保農民長期穩(wěn)定增收。水庫移民后期扶持也是國家鄉(xiāng)村振興的一個重要組成部分。雖然政策覆蓋范圍不同，但是，水庫移民后期扶持與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對象均為農業(yè)、農村、農民；實施目標任務均是做強農業(yè)、改善鄉(xiāng)村、富裕農民；實施形式均是開展各類項目支持和其他支持；實施方式均是政府主導。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中，提出了“推進行業(yè)內資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合，加快建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制”的要求，這為在具體工作中借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關政策，創(chuàng)新開展水庫移民后期扶持工作提供了可能。

2.3 創(chuàng)新方向

國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署了通過建立農業(yè)經營體系、農村產業(yè)融合、建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村整治、加強基礎設施建設、增加農村公共服務供給、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面的舉措和方案，以構建鄉(xiāng)村振興新格局。水庫移民后期扶持分為直發(fā)直補和項目扶持兩種形式，項目扶持所涉項目類型較廣，便于其他政策和資源的整合與實施。從移民后期扶持項目實施范圍分析，在產業(yè)發(fā)展、幸福美麗新村建設、基礎設施和公共服務提升、產業(yè)培訓等方面，可借助鄉(xiāng)村振興契機，結合具體工作政策，整合相關資源，助力提升扶持項目。

3 創(chuàng)新工作模式探索

3.1 從規(guī)劃統(tǒng)籌入手，銜接鄉(xiāng)村振興項目

水庫移民后期扶持要求以水庫移民村為基本單元，按照優(yōu)先解決突出問題的原則，編制庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和經濟發(fā)展規(guī)劃，以此作為國家安排扶持資金和項目的前提與依據(jù)［4］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制可與鄉(xiāng)村振興相關政策和實施項目進行銜接，從源頭上實現(xiàn)資源整合，對項目實施全過程進行策劃，以提高項目對接率，保障項目順利實施，規(guī)劃統(tǒng)籌可分為以下三步進行。

①項目初選：規(guī)劃編制前充分搜集，掌握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關政策的具體實施對象、覆蓋面、項目類型，結合后期扶持項目需求和擬開展項目的初步規(guī)劃，分析可統(tǒng)籌銜接之處，初選統(tǒng)籌項目；

②總體規(guī)劃編制：針對初選的統(tǒng)籌項目，開展項目統(tǒng)籌方向分析，初步開展資源整合模式和資金分攤策劃，篩選出可行項目，做出項目實施順序安排，編入后期扶持總體規(guī)劃；

③年度計劃編制：結合銜接項目的具體實施方案，協(xié)調相關部門，明確項目規(guī)模、覆蓋范圍、前期工作模式、實施和管理方式，落實各自資金投入，形成統(tǒng)一方案后編入年度計劃，開展項目實施前期準備工作。

3.2 具體創(chuàng)新工作模式的分析

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略輻射范圍大、涉及項目類型多，在此背景下，水庫移民后期扶持可配套開展相關項目。根據(jù)由淺到深的銜接程度，可以從以下四個方面開展具體銜接模式。

（1）爭取鄉(xiāng)村振興政策的傾斜，優(yōu)先為后期扶持移民提供發(fā)展機會。實施鄉(xiāng)村振興的具體舉措往往涉及到工作崗位的優(yōu)先提供及重點支持，可爭取類似政策機會向移民傾斜，以擴大移民增收渠道。

例如，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施人居環(huán)境整治行動中，建立行政村常態(tài)化保潔員制度［7］。這個制度要求所有行政村配備專職保潔員，而這種類似保潔員的就業(yè)機會可優(yōu)先向低收入移民家庭提供。同時，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需建立多個現(xiàn)代化農業(yè)園區(qū)、孵化基地、合作社等項目，其中的農業(yè)性工作崗位，也可對附近區(qū)域的移民優(yōu)先提供。另外，在家庭農場培育計劃、新型職業(yè)農民培育試點推廣、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持等發(fā)展項目，以及就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓等各種培訓活動中，對符合條件的移民群眾、移民家庭采取優(yōu)先培養(yǎng)和發(fā)展。

（2）依托鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展環(huán)境，開展配套的后期扶持產業(yè)項目。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施方案包括了對農村產業(yè)發(fā)展提供新職業(yè)農民技能培訓、發(fā)展農民合作社、建設現(xiàn)代化農業(yè)園區(qū)等一系列舉措。在此政策環(huán)境下，可針對性開展后期扶持產業(yè)發(fā)展項目，在產業(yè)孵化環(huán)境下為移民提供發(fā)展支持，增強產業(yè)發(fā)展成功率。

例如，在為農民群眾提供種養(yǎng)殖業(yè)技能培訓、實施片區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模發(fā)展措施的同時，可利用后期扶持政策為移民引進優(yōu)質、綠色的品種，如種苗、種豬等基礎性生產資料，使移民能夠良好地發(fā)展家庭產業(yè)。又如，四川省涼山州在建設安寧河流域現(xiàn)代特色農業(yè)示范區(qū)行動［8］中，為移民提供與之相關的蔬果、花卉等特色農產品種植培訓，鼓勵移民利用水土資源開展生態(tài)農業(yè)、田園民宿、陽光度假等項目，并提供前期技術及設施設備等支持，幫助移民抓住產業(yè)發(fā)展機會。

（3）有針對性投入，對涉移民的鄉(xiāng)村振興建設項目進行鞏固提升或優(yōu)先實施。在建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、保障和改善農村民生的重點部署中，對路、水、電等基礎設施要求進行大范圍甚至全范圍改善，對舊村改造、垃圾和污水治理、污費回收利用等項目也要求高比例實施。移民作為此類項目的實施對象之一，一方面可利用后期扶持政策的資金投入，鞏固提升項目實施效果、提供增值改造，另一方面也可優(yōu)先安排涉移民項目的實施與建設。

例如，由于部分老水庫移民出行難、用水難、用能難等問題依然存在，因此在提升農村路、水、電、氣、信五網工程時，基于鄉(xiāng)村“硬化路全覆蓋、農村用電全可靠、飲水安全有保障”的要求，可優(yōu)先安排涉及出行、用電、用水困難的移民項目，爭取項目早開工、早建成，解決移民生活困難的問題。又如，在宜居鄉(xiāng)村的建設中，通過移民后期扶持資金的整合，在實施舊村改造、農村土坯房改造的同時，為移民提供基于家庭產業(yè)規(guī)劃的房屋設計、房屋風貌打造、沼氣或太陽能利用設施等，為移民提供房屋建設的增值項目。

（4）通過資金整合，擴大鄉(xiāng)村振興項目范圍向移民覆蓋。針對滿足后期扶持政策，但又未在戰(zhàn)略覆蓋范圍內的移民項目，可在現(xiàn)有項目規(guī)模和服務對象基礎上，利用后期扶持政策支持，適度擴大項目規(guī)模、增加項目輻射范圍，使不在覆蓋區(qū)域內的移民同等受益。

例如，針對高標準農田、現(xiàn)代農業(yè)裝備建設、產業(yè)發(fā)展帶、數(shù)字農業(yè)和智慧農業(yè)、物流網絡網點等建設項目，評估項目周邊移民分布情況、需求、產業(yè)特點、發(fā)展能力等，對符合要求的項目進行規(guī)劃、建設銜接和資金分攤投入，通過規(guī)模建設、區(qū)域發(fā)展、規(guī)模經營和建立產業(yè)平臺等方式帶動移民發(fā)展，解決后期扶持規(guī)模及升級有限等難題。再如，在清潔能源、天然氣入戶、垃圾治理、廁所改造、達標衛(wèi)生院（室）的建設等提升工程中，對有實際需求的移民分布區(qū)，可采用等量分攤或適度分攤、統(tǒng)一立項和統(tǒng)一建設管理的原則，投入后期扶持資金，擴大需求項目的工程建設規(guī)模向移民分布區(qū)覆蓋，整體提升移民村容容貌和鄉(xiāng)村文化。另外，在發(fā)展休閑農業(yè)鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)主體公園建設等項目中，可通過對水庫等自然資源的利用及移民情況的評估，將移民分布區(qū)納入建設項目范圍。

4 結論與建議

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，借助相關政策開展水庫移民后期扶持工作必要且方式多樣。政策和項目的結合需要從規(guī)劃開始整合，并進行全過程策劃。在具體項目的銜接形式上，依托鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展環(huán)境開展配套產業(yè)項目，采取鄉(xiāng)村振興政策向移民傾斜，為移民提供發(fā)展機會并提升優(yōu)化。通過對創(chuàng)新工作模式的分析，筆者提出以下建議。

（1）開放合作，樹立資源整合理念。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新模式下開展水庫移民后期扶持工作，勢必會帶來大量工作銜接、項目管理、宣傳推廣等附屬工作，還可能面臨項目立項論證復雜、實施周期長等問題。因此在工作推進過程中，需要所涉人員增強協(xié)調能力，樹立資源整合理念，發(fā)揮開放合作精神與主觀能動性，以促進項目有序高效實施。

（2）縣域統(tǒng)籌，切實落實資源整合措施。移民后期扶持創(chuàng)新模式的基礎是規(guī)劃銜接、重點是項目整合，兩者都要充分依靠縣域統(tǒng)籌。項目的規(guī)劃和具體實施中，移民、財政、發(fā)改、交通、國土、水利、農業(yè)等相關部門之間的分工合作也都需要政府進行統(tǒng)籌部署。

（3）創(chuàng)新管理方式，配套資源整合政策。資金和項目的整合需要創(chuàng)新管理方式，配套資源整合的支持政策。筆者建議省級相關部門在聯(lián)合出臺鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，創(chuàng)新開展水庫移民后期扶持的實施意見，意見內容重點涵蓋規(guī)劃階段信息溝通和規(guī)劃編制銜接、項目審批主管機構、前期工作的優(yōu)化流程、資金分攤模式和決策機構、項目建設方式和實施中各部門的職責，以及項目及資金管理等方面內容，以促進水庫移民后期扶持工作的順序發(fā)展與實施。