閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建現(xiàn)狀及對(duì)策分析

林秀煙

（福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

黨的十九大標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，人們對(duì)物質(zhì)文化有了更高層次的需求，對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全、食品安全等方面的要求也日益提升。生態(tài)文明建設(shè)正面臨著“三期疊加”新環(huán)境：處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。流域生態(tài)保護(hù)受到中央政府高度重視以及社會(huì)的廣泛關(guān)注，國(guó)家不僅頒布了系列的法律法規(guī)來(lái)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，還投入了大量的人力、物力、財(cái)力。生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的主要環(huán)節(jié)，對(duì)于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性具有重要作用，同時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。福建省堅(jiān)持貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，久久為功做好閩江水環(huán)境整治和兩岸景觀提升工作，保護(hù)好福建人民美麗的母親河。

閩江流域是福建省第一大水系，是我省最大經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的流域，以分布在福建省境內(nèi)為主，河流的產(chǎn)權(quán)界定相對(duì)容易，實(shí)施省內(nèi)跨地市流域生態(tài)補(bǔ)償相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。[1]閩江流域上游是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的三明、南平等地區(qū)，下游是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的福州市。多年來(lái)，南平市、三明市為了保護(hù)閩江流域生態(tài)環(huán)境投入大量資金用于植樹造林、污水處理等，同時(shí)關(guān)閉了幾十家污染密集型企業(yè)，一定程度上犧牲了經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣?cái)政收入減少，居民就業(yè)機(jī)會(huì)減少，影響了當(dāng)?shù)鼐用竦摹吧鐣?huì)福利”和生活水平。而福州作為閩江下游的受益地區(qū)，擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也有一定的責(zé)任意識(shí)。因此，構(gòu)建公平、有效的閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有可操作性，對(duì)于提高上游地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)閩江流域經(jīng)濟(jì)功能區(qū)效益、生態(tài)功能區(qū)效益最優(yōu)化具有重要意義。[2]

一、閩江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

1998年發(fā)生特大洪水災(zāi)害后，國(guó)家意識(shí)到必須高度重視流域生態(tài)服務(wù)功能的維護(hù)，才能更好地發(fā)揮流域水資源的經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能。進(jìn)入21世紀(jì)，福建省開始探索通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償來(lái)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境。經(jīng)過(guò)近20年的探索，閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐漸成熟，補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)更系統(tǒng)、補(bǔ)償方式更加多樣化、補(bǔ)償范圍空間化。主要從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、項(xiàng)目主導(dǎo)、工程建設(shè)等方面對(duì)流域生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。

（一）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

閩江流域生態(tài)補(bǔ)償金主要是通過(guò)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移，省級(jí)政府主導(dǎo)、市縣級(jí)政府、用水主體、水電企業(yè)等配合，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)稅收支差異，同時(shí)按照受益程度籌集資金。資金分配按森林覆蓋率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林蓄積率等綜合指標(biāo)來(lái)分配資金。

2008年至2010年，福建省政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)所有者補(bǔ)償資金共計(jì)168萬(wàn)。2007年福建省在中央森林生態(tài)效益補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年75元/公頃的基礎(chǔ)上，下游每年向上游支付森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金30元/公頃，從而上游生態(tài)效益補(bǔ)助達(dá)到每年105元/公頃，隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)，2017年省級(jí)森林生態(tài)公益林已提高到每年255元/公頃。2017年至2020年福建省財(cái)政廳每年安排重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合整治專項(xiàng)預(yù)算補(bǔ)償金2.2億元，同時(shí)根據(jù)流域生態(tài)保護(hù)需要還配有新增補(bǔ)償資金。

（二）項(xiàng)目主導(dǎo)

2002年“6.16”特大洪水后，各級(jí)政府劃撥專項(xiàng)資金用于閩江流域自然保護(hù)區(qū)內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)居民外遷，給50000元/戶住房安置費(fèi)，此后2008-2009年兩次實(shí)施閩江流域自然保護(hù)區(qū)內(nèi)剩余農(nóng)村居民外遷項(xiàng)目。對(duì)于上游部分森林保護(hù)區(qū)居民外遷還可以選擇等比例置換一定面積宅基地。對(duì)于遷出居民進(jìn)行統(tǒng)一安置，并對(duì)周邊地區(qū)道路修建、水網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)，改善人民生活環(huán)境。

結(jié)合扶貧工作，政府積極打造南平市政和縣白茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，截止到2021年4月，政和縣共有150多家茶企業(yè)，在全國(guó)設(shè)立1000多個(gè)茶葉銷售網(wǎng)點(diǎn)，白茶出口量占全國(guó)白茶出口量的70%，茶葉產(chǎn)業(yè)收入占到農(nóng)民純收入的1/3。

國(guó)家對(duì)于林業(yè)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)資源開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行貼息補(bǔ)助，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)亓之a(chǎn)品加工項(xiàng)目的發(fā)展。福建省積極響應(yīng)，對(duì)于開展生態(tài)旅游建設(shè)項(xiàng)目、林業(yè)資源開發(fā)和林產(chǎn)品加工等項(xiàng)目進(jìn)行貸款貼息補(bǔ)助，一定程度保護(hù)閩江流域生態(tài)保護(hù)，解決部分居民就業(yè)。

（三）工程建設(shè)

閩江流域有閩江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、閩江河口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。閩江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于2007年7月、2009年7月、2010年7月獲批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一期、二期的可行性研究報(bào)告及保護(hù)區(qū)能力建設(shè)可行性研究報(bào)告。一期建設(shè)項(xiàng)目總投資816.7萬(wàn)元，于2009年5月基本完成并通過(guò)了省林業(yè)廳的竣工驗(yàn)收。二期建設(shè)項(xiàng)目總投資618萬(wàn)元，二期建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)待批中。環(huán)保部保護(hù)區(qū)能力建設(shè)項(xiàng)目總投資615萬(wàn)元，正進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。2020年，閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)獲得濕地保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目總投資計(jì)劃3913萬(wàn)元，其中，中央預(yù)算內(nèi)投資3131萬(wàn)元，地方投資782萬(wàn)元，該項(xiàng)目正在進(jìn)行中。

閩江流域水能蘊(yùn)藏量豐富，可開發(fā)裝機(jī)容量500千瓦以上的水電站566處，占全省可開發(fā)資源近66%。閩江流域已建成水電站包括古田溪水（4座水電站梯級(jí)組成）、沙溪口、水口、大目溪、玉山、安砂、池塘、蘆庵灘11座水電站，水電站除了發(fā)電外，還有防洪、造林、養(yǎng)殖、通航效益，還能解決部分居民就業(yè)。

閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步成熟，資金分配突破了原來(lái)以閩江流域三個(gè)主要市區(qū)（福州、南平、三明）行政斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)這一單一指標(biāo)來(lái)衡量，貫徹落實(shí)了“資金籌集看收益、資金分配看貢獻(xiàn)”的原則，補(bǔ)償方式更系統(tǒng)化[3]；實(shí)現(xiàn)了多重補(bǔ)償方式相融合的方式進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二、閩江流域生態(tài)補(bǔ)償存在不足

閩江流域生態(tài)補(bǔ)償已取得一定的成效，但是流域范圍大，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在一些問(wèn)題。

（一）資金來(lái)源較單一

閩江流域生態(tài)補(bǔ)償作為首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，中央和地方政府都給與了極大的政策優(yōu)勢(shì)。但是流域生態(tài)保護(hù)具有極大的公共性，市場(chǎng)機(jī)制并未真正建立，社會(huì)參與更少。因此，目前生態(tài)補(bǔ)償主要以中央和省級(jí)政府為主的補(bǔ)償主體，補(bǔ)償資金主要來(lái)自政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，補(bǔ)償資金來(lái)源單一，長(zhǎng)久以往，政府財(cái)政壓力大。

（二）利益分配不合理

行政化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本。由于區(qū)位和地理等各種因素，南平市是閩江流域的生態(tài)保護(hù)的天然屏障，但也是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。2019年南平市總?cè)丝?18.26萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值為1991.57億元，同年處于閩江下游的福州市人口710.08萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值為9392.3億元，后者的地區(qū)生產(chǎn)總值是前者的4.71倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值后者是前者的2.1倍。2004年福州市地區(qū)生產(chǎn)總值是南平市的3.2倍，15年來(lái)南平市與福州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量差距拉大。以生態(tài)公益林補(bǔ)助為例，2012年，福建省武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)農(nóng)民得到的生態(tài)補(bǔ)償資金僅占總機(jī)會(huì)成本的10.7%[4]。

（三）補(bǔ)償方式不足

作為我們最早探索流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?，福建省閩江流域生態(tài)補(bǔ)償方式已經(jīng)在逐漸豐富，有政策、資金、項(xiàng)目、工程建設(shè)多種補(bǔ)償方式，但是缺乏與扶貧相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償方式，比如智力、技術(shù)、就業(yè)政策補(bǔ)償?shù)?，沒(méi)辦法通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償方式徹底解決流域生態(tài)保護(hù)區(qū)居民的就業(yè)問(wèn)題，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖耄瑹o(wú)法從根本上建立生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

由于各地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和補(bǔ)償對(duì)象均不同，很難建立統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。且各利益主體和學(xué)者有著不同的方法和原則，對(duì)于補(bǔ)償金額的計(jì)算差別很大，很難統(tǒng)一。閩江上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境根據(jù)環(huán)境系統(tǒng)指標(biāo)獲得補(bǔ)償，但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限、居民收入低下、精神文化損失等很難進(jìn)行計(jì)量，更沒(méi)有合理的補(bǔ)償。

三、閩江流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策

（一）擴(kuò)寬補(bǔ)償資金渠道

充足的資金能保證流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)順利進(jìn)行。目前主要以政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移為主，社會(huì)資金較少，資金來(lái)源單一，社會(huì)參與不夠。因此，政府應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善投資環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)交易機(jī)制，首先，引入市場(chǎng)機(jī)制，將生態(tài)資源資產(chǎn)化。例如目前試行的碳匯交易制度，還應(yīng)全面推行排污權(quán)交易和水資源有償使用制度。其次，引入保險(xiǎn)制度。對(duì)于會(huì)產(chǎn)生“三廢”的重污染企業(yè)要求購(gòu)買生態(tài)環(huán)境污染相關(guān)保險(xiǎn)，這部分保費(fèi)收入一部分用于污染事故賠付，一部分納入生態(tài)補(bǔ)償資金。同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)、環(huán)保公司、金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，積極引導(dǎo)社會(huì)資金注入閩江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中[5]。

（二）完善監(jiān)督約束措施

補(bǔ)償利益分配不合理，很多時(shí)候是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。補(bǔ)償主體主要通過(guò)政府主導(dǎo)，補(bǔ)償資金分配也主要通過(guò)政府，而直接為了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)的企業(yè)和居民難獲得應(yīng)有的足額賠償。閩江流域上下游必須建立雙向監(jiān)督機(jī)制，上游做好水源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，下游按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給與補(bǔ)償資金。首先，應(yīng)建立上下游發(fā)改委、水利、環(huán)保等相關(guān)職能部門之間的約束機(jī)制，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償工作的進(jìn)展及效果[6]。其次，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的資金流通和監(jiān)管的職能。通過(guò)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立?？顚暨M(jìn)行管理，并設(shè)置資金提取申報(bào)制度。再次，引入第三方機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償金的使用，盡可能做到?？顚Ｓ貌⒙鋵?shí)資金使用情況和效果跟蹤，同時(shí)及時(shí)公布相關(guān)利益者評(píng)估結(jié)果，激發(fā)企業(yè)和居民生態(tài)保護(hù)的積極性。

（三）探索多元補(bǔ)償方式

閩江流域生態(tài)補(bǔ)償多集中于資金補(bǔ)償，項(xiàng)目、工程帶動(dòng)輔之，效果明顯，但是不能從根本上解決上游地區(qū)居民就業(yè)及貧困問(wèn)題。在目前補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，應(yīng)大力提倡政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償?shù)?，從根本上解決上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后問(wèn)題。首先，實(shí)施政策傾斜，促進(jìn)上游居民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)[7]。通過(guò)稅收、投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等優(yōu)惠政策，支持水源區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，調(diào)動(dòng)上游居民、企業(yè)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。其次，引導(dǎo)“異地開發(fā)”的區(qū)域合作模式。福建是個(gè)制造業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以鼓勵(lì)鞋廠、衣服廠、電子廠等勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)到閩江上游地區(qū)建立流水線生產(chǎn)或者家庭手工作坊生產(chǎn)，不會(huì)產(chǎn)生“三廢”，又能解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)。再次，具體項(xiàng)目扶持落到實(shí)處。上游地區(qū)已有自然保護(hù)區(qū)、拆遷等項(xiàng)目，但是受益面窄。在項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)程中，除了資金到位，政府注重將生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目，比如通過(guò)政策傾斜、人才補(bǔ)貼、科研經(jīng)費(fèi)、成果獎(jiǎng)勵(lì)等方式引進(jìn)技術(shù)人員幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，實(shí)施旅游項(xiàng)目、生態(tài)農(nóng)莊項(xiàng)目、交通項(xiàng)目等，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)[8]。

（四）科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于流域生態(tài)補(bǔ)償具有一定的公共性和流動(dòng)性，加上流域經(jīng)濟(jì)水平、地理位置等因素，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算是補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)和難點(diǎn)。閩江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從生態(tài)保護(hù)者放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本、受益者從流域中獲得生態(tài)價(jià)值、生態(tài)修復(fù)和保護(hù)直接成本、不同主體經(jīng)濟(jì)能力等綜合進(jìn)行考慮[9]。生態(tài)修復(fù)和保護(hù)成本可以根據(jù)政府、企業(yè)、社會(huì)對(duì)環(huán)保治理的資金投入作為衡量依據(jù)[10]。受益者從流域中獲得的生態(tài)價(jià)值可以根據(jù)從利用流域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。比較難衡量的是因?yàn)楸Ｗo(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境地方政府財(cái)政收入的減少，企業(yè)失去發(fā)展機(jī)會(huì)成本，居民失去的就業(yè)機(jī)會(huì)損失、社會(huì)紅利損失和精神損失成本。此外，由于上中下游經(jīng)濟(jì)總量、地方政府財(cái)政收入、人均可支配收入等差異較大，造成相差較大的補(bǔ)償能力，所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了考慮補(bǔ)償內(nèi)容，還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)綜合水平來(lái)科學(xué)制定。

開展流域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)工作，其實(shí)質(zhì)都是為了人們更好的生存、發(fā)展和生活。閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)取得了一定的成效：補(bǔ)償方式更多元、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有提高、生態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)更系統(tǒng)、補(bǔ)償范圍更系統(tǒng)，但是仍然存在一些問(wèn)題，因此需要建立更加科學(xué)、系統(tǒng)、合理的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施有助于流域生態(tài)保護(hù)區(qū)域發(fā)展和人民生活的補(bǔ)償方式，是推動(dòng)改善民生的必然選擇。