淺析我國鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展與用地管理問題

王小甜

(湖南農業(yè)大學 經(jīng)濟學院， 長沙 410028)

當前中國經(jīng)濟水平和綜合國力得到快速提升，我國城鎮(zhèn)化與城市化建設逐漸完善，成為我國鄉(xiāng)村產業(yè)的快速發(fā)展的新鮮元素與血液。生態(tài)農業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)、建筑等產業(yè)發(fā)展也在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中逐漸活躍起來，為鄉(xiāng)村產業(yè)振興帶來全新的發(fā)展機遇。伴隨鄉(xiāng)村產業(yè)的多元化、多樣化發(fā)展，用地管理工作也呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢，從農作物種植、住宅建設，到草地修建、生態(tài)園林、工程用地都有所發(fā)展。然而這個發(fā)展過程隨之帶來的是我國鄉(xiāng)村用地大量減少，用地管理迎來了巨大的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村建設的層面上，我國相關政府部門首先提出構建市場化、生態(tài)化的鄉(xiāng)村理念，即積極修正村容村貌，大力建設新農村，努力實現(xiàn)人和生態(tài)環(huán)境和諧相處的建設目標。如果難以有效地解決用地管理問題，將導致鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設工作很難得到順利地開展。

一、鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展形勢

(一)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的整體優(yōu)勢

在物質文明與精神文明建設的過程中，國民的生活水平得到顯著提升。城市居民整體收入的穩(wěn)步上升、法定節(jié)假日的調整，使得鄉(xiāng)村旅游產業(yè)獲得了更多的發(fā)展機會，鄉(xiāng)村地區(qū)成為推動我國社會市場經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。隨著城鄉(xiāng)設施建設逐步完善，越來越多的公民開始融入鄉(xiāng)村、感受鄉(xiāng)村、了解鄉(xiāng)村，將鄉(xiāng)村的自然氣息與精神文化作為豐富自身精神文明生活的有機組成部分，鄉(xiāng)村旅游產業(yè)進而成為推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。根據(jù)相關調查顯示，鄉(xiāng)村農業(yè)依舊占據(jù)鄉(xiāng)村產業(yè)的主體地位，健康的綠色有機農副產品逐漸得到社會大眾肯定的同時將鄉(xiāng)村旅游與農業(yè)生產相融合，農業(yè)生產的基礎上建構休閑旅游和觀光旅游，它能夠有效地幫助農民改善生活和生產環(huán)境，提升社會大眾參與農業(yè)旅游與生態(tài)旅游的積極性，進而構建出更好、更美的鄉(xiāng)村產業(yè)環(huán)境，使農民發(fā)展得更好，使鄉(xiāng)村發(fā)展得更快，使農民的腰包更鼓。在宏觀層面上，鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村產業(yè)取得快速發(fā)展的重要產業(yè)，它能夠有效地推動生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)村文化的快速發(fā)展，它還能在推動鄉(xiāng)村居民及相關主管部門優(yōu)化村容村貌，構建和諧、美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境方面起到積極的作用。將鄉(xiāng)村旅游融入到農業(yè)發(fā)展及其他產業(yè)的建設中，能夠極大地提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展質量和效率，促進美麗鄉(xiāng)村的建設進程。

(二)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的主要劣勢

缺乏統(tǒng)一規(guī)劃是我國鄉(xiāng)村產業(yè)快速發(fā)展的基本阻礙，即在工程建設中沒有重視鄉(xiāng)村特色和自然資源的保護，導致鄉(xiāng)村原有的生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境遭到破壞，進而違背了鄉(xiāng)村產業(yè)建設的初衷。鄉(xiāng)村開發(fā)者或建設者盲目追求經(jīng)濟收益，輕視可持續(xù)發(fā)展的重要，缺乏環(huán)境與文化保護意識，致使鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃難以得到優(yōu)勢落實，不合理的規(guī)劃體系，使鄉(xiāng)村建設及其產業(yè)發(fā)展受到制約和影響。根據(jù)理論研究能夠發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村建設應以人為本，將鄉(xiāng)村居民的切身利益作為產業(yè)發(fā)展的核心組成部分，同時做好協(xié)調工作，促進鄉(xiāng)村建設。然而在實際的開發(fā)與建設過程中，開發(fā)者沒有為鄉(xiāng)村居民提供相應的補助，致使農民出現(xiàn)抵觸情緒，難以按照規(guī)劃內容開展建設工作。此外鄉(xiāng)村居民的教育程度低、服務意識差、衛(wèi)生習慣弱，也是影響鄉(xiāng)村產業(yè)快速發(fā)展的重要因素。在實際的建設與發(fā)展的過程中，應集中力量做好培訓工作，提升鄉(xiāng)村居民的文化程度與服務意識，加快鄉(xiāng)村產業(yè)的建設與發(fā)展進程。

(三)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展所存在的問題

現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村產業(yè)已經(jīng)取得日漸廣闊的發(fā)展成效，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產業(yè)的建設趨勢及發(fā)展特征，以旅游產業(yè)為核心的鄉(xiāng)村產業(yè)逐漸萌芽，但仍有大量制約鄉(xiāng)村產業(yè)建設和發(fā)展的因素存在。在鄉(xiāng)村旅游層面，具體存在以下四個問題：首先用地不合理。在城鎮(zhèn)化建設取得突出成效的背景下，生態(tài)農業(yè)、旅游業(yè)、建筑業(yè)及工業(yè)等鄉(xiāng)村產業(yè)的快速發(fā)展，讓鄉(xiāng)村用地面積日漸縮減，加之鄉(xiāng)村居民對產業(yè)發(fā)展缺乏足夠的認識，造成土地利用缺乏合理性，嚴重影響到鄉(xiāng)村產業(yè)穩(wěn)定健康的發(fā)展。其次旅游項目創(chuàng)新性不足。伴隨旅游產業(yè)的持續(xù)發(fā)展，游客規(guī)模得到顯著提升，然而鄉(xiāng)村旅游產品和項目的創(chuàng)新程度相對較低，同質化嚴重，缺乏地域特色和文化特色，無法形成突出的核心競爭力。再次，營銷策劃質量低下。在營銷策劃層面，鄉(xiāng)村產業(yè)缺少科學合理的營銷計劃，難以利用大數(shù)據(jù)技術、信息技術及云計算技術形成科學完善的營銷策劃機制。最后，市場拓展過于狹促，大部分旅游開發(fā)商只對當?shù)氐某鞘芯用?，開發(fā)相應的旅游項目和產品，并沒有形成面向全國和國外游客的旅游項目及產品。

二、用地管理所存在的主要問題

(一)利用率有限

在用地管理中，利用率有限，產出率低下，配置不合理等問題較為嚴重，難以有效地滿足鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的需求。譬如鄉(xiāng)村建筑物松散分布，施工占地面積比較龐大，導致部分土地難以得到合理利用和開發(fā)，嚴重浪費資源的同時還造成鄉(xiāng)村土地面積緊缺，無法有效地推動鄉(xiāng)村用地管理的健康發(fā)展。因此為有效地提升產出率和利用率，就必須加強土地配置管理，總結經(jīng)驗，實事求是，解放思想，以實際需求為依托，合理地規(guī)劃土地的使用與配置。

(二)協(xié)調性較差

在土地管理與建設的過程中，將大部分農用土地作為工程用地，既破壞了鄉(xiāng)村土地的土質結構，也對鄉(xiāng)村原有的自然環(huán)境及人文環(huán)境造成破壞，此外還存在施工企業(yè)冒用“使用名頭”，違規(guī)擴張建筑用地等問題。這些問題如果得不到有效地解決，將導致鄉(xiāng)村產業(yè)的整體規(guī)劃和土地使用受到影響。而鄉(xiāng)村產業(yè)與土地使用間的差異，將導致產業(yè)規(guī)劃面積遠遠超過土地使用面積，會極大地影響我國鄉(xiāng)村產業(yè)快速發(fā)展的質量。在宏觀層面上，土地使用和產業(yè)規(guī)劃主要由兩個機構負責的，如果兩個機構沒有構建良好的協(xié)調交流機制，將導致規(guī)劃制定出現(xiàn)矛盾和沖突，進而影響到土地使用的規(guī)范性與系統(tǒng)性。

(三)約束力較低

鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)模需要和鄉(xiāng)村人口規(guī)模相適應，因此在規(guī)劃產業(yè)用地的過程中，需要保障用地建設能夠承載鄉(xiāng)村的勞動力人口，以此實現(xiàn)土地利用與居民生活品質的有效銜接。然而在實際的用地管理中，相關政府部門缺乏對農民生活品質及經(jīng)濟條件的重視，普遍關注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產業(yè)發(fā)展狀況，導致土地審批標準放寬，使規(guī)劃結構出現(xiàn)“不合理”、“不合規(guī)”的發(fā)展問題。究其原因在于政府機關對土地開發(fā)、使用及管理的約束力有限，難以有效地結合當?shù)剞r民的發(fā)展需求，提升鄉(xiāng)村土地規(guī)劃的實效性與有效性。

三、促進鄉(xiāng)村產業(yè)健康發(fā)展的措施

(一)加強產業(yè)用地管理力度

在城鎮(zhèn)化建設的過程中，我國鄉(xiāng)村產業(yè)的土地用地面積大幅度減少，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村土地浪費嚴重，建筑物松散分布等問題，相關政府部門應在促進產業(yè)良好、穩(wěn)定及快速發(fā)展的過程中，加強產業(yè)用地的監(jiān)管力度，以多元化、立體的方式管理和監(jiān)督產業(yè)用地使用情況，提升鄉(xiāng)村環(huán)境的保護質量，促進鄉(xiāng)村產業(yè)的快速發(fā)展進程。

(二)積極優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)項目

在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和建設的過程中，相關政府部門應將旅游產業(yè)、生態(tài)農業(yè)、建筑及工業(yè)融入到鄉(xiāng)村建設體系中。以旅游產業(yè)為主導，大力開發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源、經(jīng)濟資源，促進鄉(xiāng)村產業(yè)的快速發(fā)展，譬如采摘園、農家樂、生態(tài)大棚等。在宏觀層面上，鄉(xiāng)村旅游雖然能夠向著娛樂化、休閑化的趨勢發(fā)展，拉動旅游項目的優(yōu)化與升級，但存在產品單一化、扁平化問題。對此，相關政府部門應大力挖掘鄉(xiāng)村文化、民間文化，結合鄉(xiāng)村特色，構建獨一無二的鄉(xiāng)村旅游項目及產品，結合外地游客及境外游客的發(fā)展需求，形成深度拉伸、廣度拓展的旅游經(jīng)濟發(fā)展體系。

(三)構建精細化營銷模式

在發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的工作中，相關政府部門應深入研究經(jīng)濟發(fā)展趨勢，充分了解居民偏好和社會需求，構建精細化鄉(xiāng)村產業(yè)營銷模式。伴隨現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為國民工作生活及學習的有機組成部分，能夠幫助公眾更快、更好、更合理地通過信息技術獲取消費產品。鄉(xiāng)村產業(yè)要想取得快速的發(fā)展，就需要將網(wǎng)絡營銷融入到市場營銷層面，通過大數(shù)據(jù)技術形成精細化的網(wǎng)絡營銷模式，使社會大眾能夠更全面、更有效地獲得鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展信息，進而提升產業(yè)發(fā)展的質量和效率。

(四)大力拓展農村產業(yè)市場

雖然我國相關政府部門能夠通過增添新型產業(yè)項目的方式，提升鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展質量，然而在產品及項目開發(fā)層面上依舊存在以周邊城市為主要發(fā)展對象的問題，難以從根本上改變現(xiàn)狀解決問題。對此，相關政府部門需要用分級拓展的方式，拓展產業(yè)市場，即通過外企引入、招商引資，豐富產業(yè)的客戶結構，提升產業(yè)發(fā)展的廣度和深度。在這個過程中，相關政府部門需要結合鄉(xiāng)村建設的實際狀況，挖掘自主的項目特色或產品特色，使其形成能夠打動市場、打動消費者的產業(yè)品牌，進而為豐富鄉(xiāng)村產業(yè)結構、優(yōu)化鄉(xiāng)村資源配置奠定堅實的基礎。

四、優(yōu)化用地管理的基本策略及方法

(一)改變用地方式

根據(jù)鄉(xiāng)村產業(yè)擴張發(fā)展所帶來的土地資源緊缺、松散分布及用地不合理等問題，相關政府部門應深入研究傳統(tǒng)工程用地的規(guī)律及鄉(xiāng)村土地管理的現(xiàn)狀，及時地改變用地方式，使其向城市型、過渡型、鄉(xiāng)村型土地使用模式轉變，以此提升工程用地的使用質量，解決土地資源浪費問題，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地管理效率。而根據(jù)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的具體情況，相關管理部門應針對住宅私有化及規(guī)?；奶攸c，利用科學合理的規(guī)劃方法，在調動農民參與整體開發(fā)和土地改造的過程中，提高舊建筑的重建與改造質量，美化鄉(xiāng)村的村容村貌，抑制并控制建筑用地的過度使用和盲目擴張。除此之外，我國相關政府部門應加強理論研究與實踐考察力度，應借鑒城市或西方的用地方式，創(chuàng)新并改革鄉(xiāng)村土地使用模式，使其更契合城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展需求，推動我國社會市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。而在這個過程中，政府部門還需要考慮建筑用地的實際需求及特點，為其提供合理的土地擴張和使用標準，使建筑土地使用更加科學、更加合理。

(二)加強整體規(guī)劃

針對鄉(xiāng)村用地管理工作，相關政府部門應重點關注“土地使用的整體規(guī)劃”與“產業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局”相協(xié)調，提升土地管理的協(xié)調性與整體性，促進鄉(xiāng)村產業(yè)的建設與發(fā)展。而在已經(jīng)開展鄉(xiāng)村產業(yè)構建工作的地區(qū)，相關政府機關應在整體規(guī)劃的基礎上，優(yōu)化土地使用體系，提升土地規(guī)劃質量。首先，針對較為分散的土地資源，應結合當?shù)亟?jīng)濟情況、鄉(xiāng)村居民的意愿及鄉(xiāng)村環(huán)境的保護情況，考慮是否使用鄉(xiāng)村土地，從而保障區(qū)域經(jīng)濟能夠有效地滿足鄉(xiāng)村居民的物質訴求。其次，針對占地面積比較大的地區(qū)，相關政府部門應嚴禁開發(fā)商及施工企業(yè)繼續(xù)擴張建筑用地，提升土地的使用質量。而針對還未完全建成的地區(qū)，應在當?shù)赝恋匾?guī)劃和相關規(guī)章制度的要求下，保障土地使用規(guī)劃與產業(yè)規(guī)劃得到有機地融合。最后，要始終保持土地使用的協(xié)調性，保障鄉(xiāng)村土地使用不超過土質資源的環(huán)境容載和承受能力，以此減少其對糧食產量及農用耕地的影響，提升土地利用的整體質量和效率。

(三)提高執(zhí)行力度

在農用土地監(jiān)督與管理的過程中，相關政府部門應在關注區(qū)域經(jīng)濟質量和農村整體發(fā)展水平的基礎上，提升農用土地用地的審批標準，規(guī)避土地盲目擴張、過度開發(fā)等問題發(fā)生。首先要構建合理、科學、完善的土地保護標準，根據(jù)原有的管理條例，界定土地使用范疇，保護優(yōu)質土地資源，提升農業(yè)土地使用及管理質量。其次，建立與“基礎用地保護”和“優(yōu)質用地保護”相協(xié)調的補償體系，調動鄉(xiāng)村居民積極參與用地保護活動的積極性，促使農用土地保護質量得到提升。再次，構建相對完善的稅收變更機制，對“使用模式變更”的獲利行為，完善行管的保護法規(guī)，利用法律工具約束鄉(xiāng)村用地范圍，保障用地的合理使用與均衡發(fā)展。在這個過程中，相關政府部門或監(jiān)督機構，還應制定規(guī)范化的用地標準、審批標準及土地管理標準，用制度手段規(guī)范開發(fā)商的行為，提升土地使用效率。同時在這個過程中應明確鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展與土地擴張之間的關系，合理調整現(xiàn)有的規(guī)章制度及使用標準，使制度體系更加靈活，更加適應鄉(xiāng)村建設的發(fā)展需求。除此之外，監(jiān)督部門還應構建科學合理的監(jiān)督機制，形成定期或不定期檢查、評價的監(jiān)督管理體系，使“鄉(xiāng)村土地使用”得到合理的監(jiān)督與管理。而在這個過程中，可以引入相應的信息化技術，使信息化能夠有效地應用在土地監(jiān)督管理工作中，進而在信息化技術的支持與幫助下，提升土地管理的執(zhí)行力度。

四、結語

鄉(xiāng)村土地管理存在諸多的制約性問題，嚴重影響到鄉(xiāng)村產業(yè)健康發(fā)展的進程，因此應從鄉(xiāng)村土地管理及鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，探尋出科學合理的解決策略，以此推進我國鄉(xiāng)村產業(yè)的健康發(fā)展，切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。