浙江省大中型水庫移民社會保障安置實踐與思考

趙靜

摘要：當(dāng)前，社會保障安置在浙江省大中型水庫移民安置中占到了越來越重的位置，甚至有取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置的趨勢，這與浙江省特殊的自然地理特征與社會經(jīng)濟發(fā)展形勢密切相關(guān)。從社會保障安置在浙江省的實施背景和政策依據(jù)入手，對社會保障安置的移民意愿、實施優(yōu)勢及存在的不足進行分析。結(jié)果表明：社會保障安置不是“萬金油”，社會保障安置必須進行適用性分析，必須有堅實的實體經(jīng)濟作為基礎(chǔ)，考慮移民的生計恢復(fù)及長遠、穩(wěn)定發(fā)展，同時，也應(yīng)尊重移民意愿，實現(xiàn)政府主導(dǎo)下，移民對安置方式的自主選擇。

關(guān) 鍵 詞：社會保障安置; 水庫移民; 移民安置; 生產(chǎn)安置; 浙江省

中圖法分類號： D632.4

文獻標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.12.034

0 引 言

浙江省是水庫移民大省，目前共有各類已建大中型水庫197座，包括三峽工程安置在該省的移民，全省大中型水庫移民達141萬人，分布在全省81個縣（市、區(qū)）。自2006年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》頒布實施以來，全省新建大中型水庫工程共33座，共涉及移民安置人口約7萬人，移民安置的任務(wù)重、難度大。

浙江省大中型水庫移民生產(chǎn)安置方式主要包括農(nóng)業(yè)安置、被征地農(nóng)民基本生活社會保障安置（以下簡稱“社保安置”）、貨幣補償?shù)?搬遷安置方式主要為集中外遷安置，具體包括宅基地安置、公寓房安置、定點調(diào)產(chǎn)安置等。近年來，浙江省因地制宜地運用各類安置方式，采取多途徑、多元化模式妥善安置水庫移民，取得了較好的效果，移民群體總體保持穩(wěn)定，為當(dāng)?shù)厣鐣暮椭C和工程建設(shè)的推進提供了有力支撐[1]。

1 社保安置實施背景和政策依據(jù)

1.1 社保安置的內(nèi)涵

水庫移民社保安置，是指移民因工程建設(shè)征地失去土地后，項目法人或地方政府不再為移民配置生產(chǎn)資料，而是將移民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系，移民達到退休年齡后可定期領(lǐng)取社會保障金，以保障移民的基本生活[2]。浙江省水庫移民社保安置是將水庫移民納入被征地農(nóng)民基本生活保障體系，并按照相關(guān)規(guī)定銜接轉(zhuǎn)入職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，其實質(zhì)是將水庫移民納入被征地農(nóng)民群體，并享受相應(yīng)的政策待遇。

土地，特別是耕地，具有滿足人類生產(chǎn)需求的功能，是人類最原始也是最基本的生產(chǎn)資料。對于農(nóng)民，土地更是其賴以生存的基礎(chǔ)，可直接或間接實現(xiàn)就業(yè)保障、最低生活保障等經(jīng)濟功能。因此，一旦農(nóng)民因建設(shè)征地而失去土地，相關(guān)政府部門和征地單位如何對農(nóng)民失去的土地經(jīng)濟價值進行有效補償，保障被征地農(nóng)民的生產(chǎn)收入不受影響，是當(dāng)前中國建設(shè)征地和社會保障制度建設(shè)的根本目標(biāo)。

一般認為，一個完備的被征地農(nóng)民社會保障制度應(yīng)至少為被征地農(nóng)民提供包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障及基本生活保障在內(nèi)的社會保障，并提供被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的相關(guān)培訓(xùn)。但從中國被征地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的實踐來看，受經(jīng)濟條件等限制，各省市出臺的基本生活保障制度一般也是在養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，輔以最低生活補助。其核心內(nèi)容是保障失地農(nóng)民達到退休年齡后的基本生活需求，也就是說，中國當(dāng)前的被征地農(nóng)民社會保障在本質(zhì)上依然是養(yǎng)老保障[3]。因此，對水庫移民采用社保安置不可盲目，必須考慮移民在達到社會保障金領(lǐng)取年齡之前的生計問題，要對當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、移民的從業(yè)能力等進行適宜性分析，因地制宜、因人而異地確定安置方案，確保移民的長遠發(fā)展[4]。

1.2 實施背景

改革開放以來，浙江省社會經(jīng)濟發(fā)展速度較快，“七山一水二分田”的自然地理概貌造成了土地資源緊缺的現(xiàn)狀。這樣的經(jīng)濟發(fā)展格局和自然地理特征決定了浙江省水庫移民安置具有可調(diào)劑耕地資源少、庫區(qū)及安置區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的鮮明特色。且近年來浙江省民營經(jīng)濟高度發(fā)達，越來越多的庫區(qū)移民勞動力轉(zhuǎn)而從事第二、三產(chǎn)業(yè)，對土地和傳統(tǒng)種植業(yè)的依賴程度越來越低，這對傳統(tǒng)的、以農(nóng)業(yè)安置為主的安置方式造成了較大沖擊。在這種背景下，浙江省水庫移民的安置意愿和安置訴求也在悄然發(fā)生變化，以農(nóng)業(yè)安置為主的模式已經(jīng)難以滿足移民生產(chǎn)生活等方面越來越多樣化的需求。

同時，浙江省的社會保障事業(yè)發(fā)展也相對較快，全省范圍內(nèi)已建立了以社會保險、社會救助、社會福利及社會優(yōu)撫為內(nèi)容的現(xiàn)代社會保障體系，并在社會保障體系中建立完善了有利于維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的被征地農(nóng)民基本生活保障制度。基本生活保障制度經(jīng)過多年的探索與實踐，已日趨成熟，其制度體系和操作經(jīng)驗足以為該省的水庫移民項目提供新的安置途徑和執(zhí)行保障。

1.3 政策依據(jù)

（1） 《中華人民共和國土地管理法》（中華人民共和國主席令第32號，2019年）

中明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系?！?/p>

（2） 《浙江省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（浙江省人民政府令第264號，2009年）

中明確規(guī)定：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用（以下統(tǒng)稱征地補償費），安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的基本生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！?/p>

（3） 《關(guān)于調(diào)整完善征地補償安置政策的通知》（浙政發(fā)〔2014〕19號）

進一步完善了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，并提出“從2014年7月1日起，經(jīng)核定屬于被征地農(nóng)民基本生活保障范圍的新增被征地農(nóng)民和已參加被征地農(nóng)民基本生活保障的被征地農(nóng)民，可按照相關(guān)養(yǎng)老保險制度規(guī)定選擇參加職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”。

（4） 《關(guān)于完善被征地農(nóng)民銜接轉(zhuǎn)入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策的通知》（浙人社發(fā)〔2017〕59號）

中進一步明確被征地農(nóng)民可參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并對個人繳費、政府補貼等事項作了說明和要求。

（5） 《關(guān)于被征地農(nóng)民參加社會保障實行“人地對應(yīng)”的指導(dǎo)意見》（浙土資規(guī)〔2018〕5號）

中明確要求被征地農(nóng)民參加社會保險實行人地對應(yīng)，“按照‘即征即保、人地對應(yīng)、征收誰安置誰’的原則，將被征收耕地和其他農(nóng)用地的農(nóng)戶家庭中符合條件的成員作為參保對象，明確參保手續(xù)辦理期限?！瓍⒈Ｖ笜?biāo)有效期最長為1 a。參保指標(biāo)不得以任何形式轉(zhuǎn)讓、買賣?！?/p>

根據(jù)上述法律法規(guī)及政策規(guī)定的要求，浙江省各縣（市、區(qū)）均出臺了該行政區(qū)劃范圍內(nèi)的征地補償安置政策及被征地農(nóng)民參加基本生活保障的相關(guān)規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對該地區(qū)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)、參保指標(biāo)核定辦法、基本生活保障繳費標(biāo)準(zhǔn)及享受標(biāo)準(zhǔn)、被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)及享受標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定，是浙江省各地水庫移民進行社保安置的重要政策依據(jù)之一。

2 移民社保安置意愿分析

2.1 移民意愿變化趨勢

根據(jù)浙江省33座新建水庫的移民安置意愿選擇情況來看，2012年以前，移民對生產(chǎn)安置方式的選擇仍以農(nóng)業(yè)安置為主;2015年以后，移民對社保安置、貨幣安置等非農(nóng)安置方式的選擇意愿逐年增強，尤其是2018年以后，移民對社保安置的選擇意愿達到最高，絕大部分移民將社保安置作為首選。

具體數(shù)據(jù)詳見表1。

值得注意的是，進入實施階段以后，移民的安置意愿仍會隨著政策條件等各種因素的變化進行調(diào)整。因此，大部分水庫移民安置實施中，移民最終選定的安置方式也都較規(guī)劃階段有不同幅度的變化。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：2015年以來，規(guī)劃階段選擇農(nóng)業(yè)安置的移民人口中，共有約1.9萬人到了實施階段轉(zhuǎn)而選擇社保安置。具體情況如圖1所示。

2.2 原因分析

（1） 土地資源匱乏。近年來，浙江省人多地少的矛盾日趨凸顯，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全省人均耕地面積360 m2（0.54畝），僅為全國人均水平的36%。有些山區(qū)縣人均耕地更少，如麗水市青田縣為人均226.7 m2（0.34畝）、麗水市縉云縣為人均286.7 m2（0.43畝）。農(nóng)業(yè)安置的難度越來越大，有些地方甚至出現(xiàn)了無生產(chǎn)用地可調(diào)劑的現(xiàn)象，這種困境使得社保安置方式勢在必行。

（2） 當(dāng)?shù)氐诙?、三產(chǎn)就業(yè)容量大。隨著浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整優(yōu)化，第二、三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟社會中逐漸占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。2019年，該省第二、三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過整個產(chǎn)業(yè)比重的90%，就業(yè)容量持續(xù)增加，移民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會較多、環(huán)境較好，這使得采用社保安置后移民的生計恢復(fù)能夠得到保障。

（3） 移民從業(yè)方式轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)村居民的從業(yè)方式也發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)早已不再是農(nóng)民唯一的從業(yè)方式。據(jù)調(diào)查，浙江省水庫移民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技能、意愿均較強，移民家庭年收入中非農(nóng)收入的占比較高，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如溫州市、寧波市，移民非農(nóng)收入占比基本超過了60%，移民對農(nóng)業(yè)及土地的依賴進一步降低，對非農(nóng)安置的接受程度較高。

（4） 生產(chǎn)安置與搬遷安置進行有益結(jié)合。浙江省水庫移民的搬遷安置區(qū)絕大部分位于當(dāng)?shù)貐^(qū)位條件較好的地段，有些水庫更是直接把移民遷入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，安置區(qū)周邊的就業(yè)環(huán)境、醫(yī)療文教服務(wù)設(shè)施及其他公共服務(wù)設(shè)施都有極大提升，使移民充分享受城市發(fā)展的紅利。同時，由于安置區(qū)與庫區(qū)的土地級差使移民房產(chǎn)在安置后有很大幅度的增值，因此，搬遷安置區(qū)位置較好的水庫項目，移民安置后的生產(chǎn)恢復(fù)條件更優(yōu)越，進一步促進了社保安置的接受程度，保證了社保安置的實施效果。

3 社保安置利弊分析

3.1 優(yōu) 勢

（1） 緩解農(nóng)業(yè)安置的壓力。浙江省山地多、耕地少，進行農(nóng)業(yè)安置的先天條件較為不足;浙江省新建水庫移民均搬遷安置于區(qū)位條件較好、地理位置優(yōu)越的鎮(zhèn)區(qū)或城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，其周邊的土地資源更為緊缺。而現(xiàn)行的被征地農(nóng)民基本生活保障政策明確要求，只有將集體土地征收為國有土地時，被征地農(nóng)民才可以參保，也就是說，為移民生產(chǎn)安置提供調(diào)劑土地的安置區(qū)村民雖然實質(zhì)失地，但卻不具備參保資格，這導(dǎo)致安置區(qū)村民存在“惜地”心態(tài)，不愿意將土地調(diào)劑給移民進行生產(chǎn)安置。上述問題均極大地制約著浙江省實施農(nóng)業(yè)安置的現(xiàn)實可能性，使農(nóng)業(yè)安置的難度越來越大。而社保安置有效地緩解了農(nóng)業(yè)安置的壓力，因此地方政府對社保安置方式更為認可[5-6]。

（2） 社保待遇優(yōu)于耕作收益。根據(jù)浙江省規(guī)定，被征地農(nóng)民基本生活保障的享受標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，雖然各縣市的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，但全省均不低于600元/（月·人）。另外，基本生活保障轉(zhuǎn)入企業(yè)職工養(yǎng)老保險后享受的待遇可達到1 500元/（月·人）以上，部分地區(qū)已超過2 000元/（月·人）。這樣的待遇標(biāo)準(zhǔn)是土地資源用來種植或出租都遠遠無法達到的，因此移民群體選擇社保安置的積極性和滿意度都較高。

（3） 加快生產(chǎn)安置進度。浙江省被征地農(nóng)民基本生活保障實行“即征即保、先保后征”，也就是說，工程建設(shè)征地完成時，被征地農(nóng)民參保也基本完成，因此采用社保安置能夠大大加快生產(chǎn)安置進度，對當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定及工程建設(shè)進度都起到了較好的保障作用，這使得項目法人及行業(yè)主管部門對社保安置也秉持積極支持的態(tài)度。

3.2 問 題

雖然社保安置在浙江省水庫移民安置中得到了廣泛運用，也取得了較好的效果，但這種安置方式仍存在著一些不可回避的現(xiàn)實問題需要引起重視。

（1） 以中國現(xiàn)行的土地政策來說，土地承包權(quán)在現(xiàn)在承包年限的基礎(chǔ)上再延長30 a不變，且土地承包權(quán)可以依法繼承;但移民一旦選擇社保安置，就永久地失去了土地資源，而其后代卻并不可以繼承社保資格[7]。

其次，中國現(xiàn)行被征地農(nóng)民基本生活保障政策規(guī)定，未滿16周歲的被征地農(nóng)民不納入基本生活保障體系，這就意味著，對于以社保安置為主要生產(chǎn)安置方式的水利項目來說，這部分移民既不能參保也難以再獲取土地承包權(quán)，其未來發(fā)展如何保障仍存在政策障礙。

（2） 未達到退休年齡的社保安置移民尚不能領(lǐng)取社會保障金，他們的生計恢復(fù)存在一定風(fēng)險，尤其是在經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，這部分移民的就業(yè)如果不能有所保證，則有可能成為不穩(wěn)定因素。

（3） 由于社保資金吃緊，浙江省的被征地農(nóng)民基本生活保障政策面臨政策調(diào)整。2019年12月，浙江省人力社保廳、浙江省財政廳聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保繳費有關(guān)問題的通知》，進一步規(guī)范職工養(yǎng)老保險繳費管理，喊停違規(guī)一次性繳納養(yǎng)老保險費的行為，這意味著被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)入企業(yè)職工養(yǎng)老保險后，必須繳費達到15 a才可以享受職工養(yǎng)老保險待遇，也就是說，離退休年齡不足15 a的移民將難以再轉(zhuǎn)入職工養(yǎng)老保險，而只能進入待遇水平較低的基本生活保障體系，這個政策調(diào)整將會對移民未來的參保意愿帶來重大影響。

4 結(jié)論與建議

浙江省大中型水庫移民的生產(chǎn)安置方式已經(jīng)從“以農(nóng)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)安置與社保安置并重”，部分地區(qū)、部分項目已轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨绫０仓脼橹?，究其原因，與該省特殊的自然地理特征與社會經(jīng)濟發(fā)展形勢密切相關(guān)?，F(xiàn)階段，社保安置已經(jīng)在浙江省大中型水庫移民安置中占到了越來越重要的位置，也取得了較好的安置效果，但這種安置方式不是“萬金油”，并非普遍適用于所有地區(qū)和所有項目。綜合前述分析，筆者針對水庫移民社保安置實踐提出如下建議：

（1） 采用社保安置不能一刀切，應(yīng)針對庫區(qū)及安置區(qū)實際情況，如三產(chǎn)發(fā)展、移民收入結(jié)構(gòu)、移民從業(yè)結(jié)構(gòu)及就業(yè)技能等進行充分地調(diào)查、分析，尤其是在土地資源條件較好的地區(qū)，要加強政策引導(dǎo)，盡可能采取既符合移民意愿又有利于長遠發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展的安置方式。

（2） 采用社保安置需要有堅實的產(chǎn)業(yè)和實體經(jīng)濟作為支撐。選擇安置方式必須進行適用性分析，對安置區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)容量進行分析。假如安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，就業(yè)容量不足，無法保證尚不能達到社保領(lǐng)取年齡的青壯年勞動力就業(yè)，則全盤照搬社保安置是不合適的。

（3） 采用社保安置后，應(yīng)有針對性地開展職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等，以各種方式積極促進移民就業(yè)，對移民創(chuàng)業(yè)給予鼓勵和政策支持，同時將社保安置及培訓(xùn)指導(dǎo)所需要發(fā)生的費用足額納入工程概算，或在地方財政資金中予以充分考慮。

（4） 中國土地管理政策和社保政策調(diào)整期間，移民對安置方式的選擇意愿有可能會隨之發(fā)生變化和波動，這對移民安置實施工作提出了更高的要求。地方政府應(yīng)重視政策宣傳，充分尊重移民意愿，讓移民掌握安置方式選擇的知情權(quán)和自主權(quán)。

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[7] 蔣禮.水庫農(nóng)村移民的社會保障體系研究[D].成都：四川大學(xué)，2007.

（編輯：黃文晉）

Practice and reflection on social security resettlement of large and medium-sized reservoir resettlement in Zhejiang Province

ZHAO Jing

（Zhejiang Design Institute of Water Conservancy &; Hydoro-elctric Power，Hangzhou 310002，China）

Abstract：

At present，social security resettlement plays an increasingly important role in the resettlement of large and medium-sized reservoirs in Zhejiang Province.There is even a trend to replace the traditional agricultural resettlement，which is closely related with the special physical-geographical characteristics and the social-economic development situation of Zhejiang Province.Starting from the background and policy basis of social security resettlement in Zhejiang Province，this paper analyzed the resettlement willingness，implementation advantages and disadvantages of this resettlement method.The analysis results show that social security resettlement is not a panacea，and it is necessary to analyze the applicability of social security resettlement，namely whether it has a solid real economy as the foundation，and consider the livelihood recovery and long-term and stable development of immigrants.At the same time，we should also respect the wishes of immigrant and realize the independent choice of resettlement mode under the leadership of the government.

Key words：

social security resettlement;reservoir resettlement;immigrants resettlement;production resettlement;Zhejiang Province