縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究中的問題及策略

程東梅 夏邑縣城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心

目前，針對縣級國土空間總體規(guī)劃的專題研究，很多部門及個人普遍存在認識誤區(qū)，導(dǎo)致在具體研究當中，專題成果難以發(fā)揮出其積極有效的作用，甚至無法為縣級國土空間總體規(guī)劃編制提供有力的支持。因此，必須針對當前的實際情況，找出問題所在，積極提出有效的措施，才能有效解決縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究當中的難題。

一、縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究中存在的問題

1.專題研究設(shè)置不清晰，內(nèi)容銜接不緊密。當前，我國縣級國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范尚未發(fā)布，在專題研究設(shè)置方面，各地存在設(shè)置混亂、不清晰的問題。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，各地在專題研究設(shè)置方面存在很多問題，比如專題數(shù)目設(shè)置千差萬別，有的地區(qū)設(shè)置了《人口與城鎮(zhèn)化研究》《國土空間保護和開發(fā)利用戰(zhàn)略研究》等專題，而有的地區(qū)則設(shè)置了《社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究》《人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模研究》等專題。此外，在研究內(nèi)容方面，也存在內(nèi)容交叉、研究結(jié)論沖突等情況。正因為專題研究設(shè)置的不清晰，嚴重影響了專題成果的實用性。甚至無法對國土空間規(guī)劃起到有效的依據(jù)。

2.專題研究針對性有待加強，影響研究的有效性。在縣級國土空間總體規(guī)劃當中，專題研究屬于一項基礎(chǔ)性的工作。每一個專題的設(shè)置與實施，都應(yīng)對規(guī)劃的編制服務(wù)。然而，當前，很多地區(qū)對縣級國土空間總體規(guī)劃存在一定誤區(qū)，并不清楚規(guī)劃到底要解決什么問題，問題導(dǎo)向性不足，進而影響到了研究目標的針對性。比如，在《耕地與永久基本農(nóng)田保護研究》專題當中，其根本是在準確了解耕地與永久基本農(nóng)田差別的前提下，對“三調(diào)”成果與年度變更數(shù)據(jù)之間的差異進行分析，從而深入剖析耕地與永久基本農(nóng)田保護所面臨的難題，并提出相應(yīng)的解決對策。但在很多地區(qū)，在本專題研究當中，并沒有對耕地與永久基本農(nóng)田保護之間的難題、挑戰(zhàn)進行深入分析，而將重點定位在了縣域內(nèi)耕地的變化及其驅(qū)動力等方面。這種情況下，將會存在很大差距，影響專題研究的有效性。

3.專題研究概念混淆，影響研究的實用性。在縣級國土空間總體規(guī)劃當中，很多部門采用了專項規(guī)劃研究這一概念。這一概念的出現(xiàn)，導(dǎo)致專題研究和專項研究概念的混淆，無法明確進行區(qū)分。從內(nèi)在層面來講，兩者之間存在很大區(qū)別。比如專項規(guī)劃，其核心在于一個部門或行業(yè)的發(fā)展謀劃。而縣級國土空間總體規(guī)劃當中采用的專題研究，則立足于國土空間資源優(yōu)化配置方面，相比之下，專題研究需針對專項規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略、目標，開展相應(yīng)的自然資源保護與利用研究工作，最終提出相應(yīng)的保護措施。

二、縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究策略

（一）設(shè)置科學(xué)有效的專題研究體系

第一，專題研究必須契合規(guī)劃編制需求。專題研究以縣級國土空間總體規(guī)劃的主要內(nèi)容和任務(wù)為核心，由此展開各項專題研究內(nèi)容。從目前來看，縣級國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容主要分為以下幾種：（1）各類規(guī)劃指標的分解與實施；（2）制定國土空間用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；（3）確定各類線性工程，比如縣域居民點體系、交通水利等。此外，還包含縣城發(fā)展的建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容，想要完成上述各種規(guī)劃內(nèi)容與任務(wù)，應(yīng)嚴格遵循上級規(guī)劃的統(tǒng)籌安排，同時還要與當?shù)貙嶋H相結(jié)合，通過大量專題研究。為各個規(guī)劃的實施提供依據(jù)。

第二，應(yīng)將專題研究體系作為縣級國土空間總體規(guī)劃的支撐力量。當前，我國縣級國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范還未發(fā)布。對于縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究體系設(shè)置還沒有明確的要求。但是在實際的專題研究當中，必須要與規(guī)劃編制的需求相符，滿足規(guī)劃編制的各項要求，同時還要明確規(guī)劃中每一個專題的研究目標和內(nèi)容。在專題研究設(shè)置當中，不僅要避免專題之間的內(nèi)容重復(fù)性，同時還要明確各個專題之間的關(guān)聯(lián)性。保證在專題之間信息可以共享、可以相互補充，能夠為縣級國土空間總體規(guī)劃編制奠定良好的基礎(chǔ)。因此，在縣級國土空間總體規(guī)劃當中必須要保證專題研究設(shè)置的科學(xué)性、合理性。

第三，關(guān)鍵專題研究具有不可替代性。在縣級國土空間總體規(guī)劃當中自然資源保護與利用戰(zhàn)略，《自然資源保護與利用戰(zhàn)略研究》《鄉(xiāng)村振興及其自然資源保障》是必要的專題研究內(nèi)容，不管如何設(shè)置專題研究，上述兩個專題都必須作為關(guān)鍵專題研究內(nèi)容，并予以實施。

利用《自然資源保護與利用戰(zhàn)略研究》專題研究，可以清晰地了解各縣每一種自然資源的特點、保護與利用情況，并能夠與規(guī)劃階段當中社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合，增強對國土資源的保障力度，從而保證縣區(qū)自然資源保護與利用總體戰(zhàn)略規(guī)劃的正確性。

（二）處理專題研究與專項規(guī)劃的關(guān)系

在實際工作中，我們常遇到的一個誤區(qū)，即把涉及部門或者行業(yè)自然資源配置的專題研究當作是部門或行業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃，并將專題研究與專項規(guī)劃等同起來。為了走出這一誤區(qū)，我們需要客觀地分析專題研究和專項規(guī)劃之間的區(qū)別與聯(lián)系。首先，我們要明確兩者之間的區(qū)別。比如，在《城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興發(fā)展研究》專題研究當中，縣域城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思路、如何優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、如何改善人居環(huán)境等是研究的重點，但在實際研究當中，對于相應(yīng)的自然資源要素保障分析卻明顯不足。在國土空間總體規(guī)劃編制當中，我們需要達到多規(guī)統(tǒng)一的效果，需要在一張藍圖上羅列出國土資源開發(fā)、資源利用、資源保護、資源整治的方方面面，以此防止多頭規(guī)劃管理現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，我們不能將國土空間規(guī)劃等同于部門或行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。其次，在專題研究當中，我們還有進一步理清專題研究和部門或行業(yè)專項規(guī)劃之間的聯(lián)系。縣域國土空間資源優(yōu)化配置是縣級國土空間總體規(guī)劃的核心，各項專項規(guī)劃都需要以部門、行業(yè)發(fā)展謀劃為根本條件，利用專題研究，在專項規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，開展相應(yīng)的自然資源保護和利用研究，從而確定國土資源保護措施。

（三）強化專題研究的尺度要求

第一，縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究的尺度要求相對較高。區(qū)域自然資源保護與利用是國土空間總體規(guī)劃的核心內(nèi)容。一般來講，在縣級層面開展國土空間總體規(guī)劃研究，需要充分體現(xiàn)其區(qū)域統(tǒng)籌的價值及區(qū)域特點，要求同步編制縣、鄉(xiāng)兩級國土空間總體規(guī)劃，這樣不僅有助于縣鄉(xiāng)規(guī)劃的有效銜接，同時還能進一步提升規(guī)劃編制的效率。此外，通過縣鄉(xiāng)兩級國土空間總體規(guī)劃編制，還能夠進一步加強規(guī)劃的可操作性，有效落實規(guī)劃的各項細則。基于此，對縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究提出了更高的要求，要求在專題研究的內(nèi)容方面，盡可能做到精細化，保證規(guī)劃實施的可操作性。

第二，嚴格遵循成果應(yīng)用的需求，合理設(shè)置專題研究的研究尺度。在縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究當中，應(yīng)按照不同的國土空間用途等相關(guān)要素，設(shè)置合理的研究尺度。比如，在生態(tài)空間當中，生態(tài)空間的系統(tǒng)完整性是生態(tài)空間注重的重點，尤其是水文過程相對完整的流域單元，但這種情況下，很容易出現(xiàn)研究尺度太大等情況。因此，必須嚴格按照不同的研究對象合理設(shè)置專題研究的內(nèi)容尺度，保證尺度適度有效。

三、結(jié)束語

綜上所述，作為一項目標導(dǎo)向十分明確的工作，專題研究能夠為縣級國土空間總體規(guī)劃的各項內(nèi)容提供準確的依據(jù)，能夠系統(tǒng)地分析不同自然資源的特點、生態(tài)環(huán)境的容量等相關(guān)要素，同時還能對各種自然資源保護與利用變化趨勢進行準確的預(yù)測。通過專題研究，可以針對各部門、各行業(yè)的專項規(guī)劃需求，提出各類自然保護保障措施。在國土資源保護當中，我們必須重視縣級國土空間總體規(guī)劃專題研究工作，只有這樣才能保證編制的縣級國土空間總體規(guī)劃具有良好的應(yīng)用效果。