創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制機制思考

吳凡有 江西省玉山縣發(fā)改委

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，為了完成時代賦予的艱巨任務，開發(fā)區(qū)的建設完善是必然趨勢。由于發(fā)展的需要人們對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟職能的要求由單一化轉(zhuǎn)向多元化。因此，現(xiàn)階段的開發(fā)區(qū)朝著綜合性的職能規(guī)劃，例如經(jīng)濟服務綜合開發(fā)區(qū)，科技綜合開發(fā)區(qū)等。由于開發(fā)區(qū)規(guī)模擴大，人口迅速流入，開發(fā)區(qū)不得不發(fā)揮起自己管理與規(guī)劃的職能。

一、開發(fā)區(qū)管理現(xiàn)狀

開發(fā)區(qū)成立后，由于缺少由函數(shù)變化引起的社會發(fā)展或確立合理指導理論的初期階段，開發(fā)區(qū)的功能無法適應當?shù)厍闆r。這不但造成大量人力和物資的損耗，而且給人們的生產(chǎn)和生活造成諸多困擾。開發(fā)區(qū)的數(shù)量日益增加，開發(fā)區(qū)行政管理中存在的問題越來越突出。法律制度不完善和職能管理不完善，影響國家和人民群眾的切身利益。傳統(tǒng)的管理模式對開發(fā)區(qū)影響很大，開發(fā)區(qū)的管理模式逐漸回到傳統(tǒng)的管理模式，造成人力，財力的巨大損失。為破解這種狀況，充分發(fā)揮開發(fā)體制比較優(yōu)勢，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，剖析這兩種改革開放模式的模式作用，明確開發(fā)區(qū)管理委員會法律地位，明確區(qū)管理權(quán)限和責任，過度干預傳統(tǒng)管理模式。通過對開發(fā)區(qū)模式的探究與思考，可以解決當前存在的行政問題，確定未來的發(fā)展方向，為加快我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展奠定理論和制度基礎。

二、開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題

（一）有關開發(fā)區(qū)立法滯后

“沒有確切的法律法規(guī)規(guī)范”是開發(fā)區(qū)存在的一項關鍵問題。隨著中國的政策變化，這些地區(qū)的法律、法規(guī)和政策要求經(jīng)常發(fā)生沖突，很難執(zhí)行。特別是目前開發(fā)區(qū)法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。事實上，既沒有正規(guī)的法律，也沒有規(guī)范。

迄今為止，我國開發(fā)區(qū)法律制度還不完善，行政機關在行政程序中的地位和作用還不明確。事實上，沒有有效的法律或規(guī)制的約束。多數(shù)情況下，包括開發(fā)區(qū)當?shù)剡x出的全國人民代表大會代表和中國人民政治協(xié)商會議組成人員代表。目前中國開發(fā)區(qū)管理模式實行“兩張牌，一套班子”的行政管理戰(zhàn)略。開發(fā)區(qū)管理委員會代表上級開發(fā)區(qū)管理委員會管理開發(fā)區(qū)，享有開發(fā)區(qū)管理委員會的管理權(quán)。在執(zhí)行開發(fā)區(qū)管理委員會，支持開發(fā)服務系統(tǒng)管理機構(gòu)的行政管理職能，服務職能，社會中介機構(gòu)和企業(yè)管理委員會，管理委員會的職能過程中，開發(fā)區(qū)管理委員會的行政職能發(fā)生明顯變化。

（二）開發(fā)區(qū)管理主體不健全

開發(fā)區(qū)管理委員會負責開發(fā)區(qū)管理，設立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)和社會中介機構(gòu)為開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展服務。其中，開發(fā)區(qū)管理委員會是政府主導的開發(fā)區(qū)和混合開發(fā)區(qū)，承擔著政府的社會管理職能。開發(fā)區(qū)管理主體不健全，許多社會事務運行不力，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。開發(fā)區(qū)管理主體不健全分為政府社會職能不健全和社會中介組織發(fā)展不健全。開發(fā)區(qū)自身權(quán)限較少，某些職能與上級劃撥的土地資源，行政執(zhí)法等不能分離，一般不能移交給開發(fā)區(qū)政府。居民和地方政府之間沒有隸屬關系。在處理地方社會問題時，沒有統(tǒng)一管理部門，缺乏協(xié)調(diào)能力。

三、開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題

（一）有關開發(fā)區(qū)立法滯后

“沒有立法。開發(fā)區(qū)不是每天都違法，而是違法?！彪S著中國的政策變化，這些地區(qū)的法律、法規(guī)和政策要求經(jīng)常發(fā)生沖突，很難執(zhí)行。特別是目前開發(fā)區(qū)法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。事實上，既沒有正規(guī)的法律，也沒有規(guī)范。更高級的政府代表是開發(fā)區(qū)管委會代表，在服務系統(tǒng)與服務機構(gòu)及管理機構(gòu)的行政職能相互銜接支持，社會中介機構(gòu)的職能與管理委員會，企業(yè)與行政委員會的運作過程中沒有明確表述“沒有立法。開發(fā)區(qū)不是每天都違法，而是違法?！彪S著中國的政策變化，這些地區(qū)的法律、法規(guī)和政策要求經(jīng)常發(fā)生沖突，很難執(zhí)行。特別是目前開發(fā)區(qū)法律體系尚不完善，行政部門在行政程序中的地位和作用尚未明確確定。

（二）開發(fā)區(qū)管理主體不健全

開發(fā)區(qū)管理委員會負責開發(fā)區(qū)管理，設立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)政府和社會中介機構(gòu)2個。其中，開發(fā)區(qū)管理委員會是政府主導的開發(fā)區(qū)和混合開發(fā)區(qū)，承擔著政府的社會管理職能。開發(fā)區(qū)管理主體不健全，許多社會事務運行不力，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。開發(fā)區(qū)管理主體不健全分為政府社會職能不健全和社會中介組織發(fā)展不健全。開發(fā)區(qū)自身權(quán)限較少，某些職能與上級劃撥的土地資源，行政執(zhí)法等不能分離，一般不能移交給開發(fā)區(qū)政府。居民和地方政府之間沒有隸屬關系。在處理地方社會問題時，沒有統(tǒng)一管理部門，缺乏協(xié)調(diào)能力。

四、有關創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制機制的思考

（一）以功能定位為導向，優(yōu)化管理機構(gòu)促進協(xié)調(diào)發(fā)展

國家開發(fā)區(qū)與?。▍^(qū)）及高水平開發(fā)主體、開發(fā)區(qū)要與類似產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)結(jié)合，開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)接壤，集成及各種開發(fā)取消區(qū)要小而分散，統(tǒng)一管理機構(gòu)要確立統(tǒng)一管理，開發(fā)新的區(qū)域模式，形成自己的優(yōu)勢和不同特點。同時，開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃要準確把握開發(fā)區(qū)功能定位，對各開發(fā)區(qū)發(fā)展方向作出界定，突出特色產(chǎn)業(yè)特點，促進發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)升級。

（二）以體制機制創(chuàng)新為著力點，激發(fā)創(chuàng)新活力

注重制度創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新活力，進一步刺激開發(fā)區(qū)發(fā)展，借鑒天津濱海新區(qū)等經(jīng)驗，引進第三方制度，推進開發(fā)區(qū)制度創(chuàng)新。一是創(chuàng)新管理體制，實施企業(yè)管理。選擇經(jīng)濟示范區(qū)，創(chuàng)新管理體制。試點開發(fā)區(qū)管理委員會，不再充當市政府機構(gòu)，實行企業(yè)化管理，廢除編制管理，實行全員任用，實現(xiàn)干部上下班，職工上下班，工資漲跌，以績效為導向，激發(fā)開發(fā)區(qū)的發(fā)展活力。二是打破“鐵飯碗”，推行人事管理制度改革。改革開發(fā)區(qū)除實行書記，紀委書記任免制外，其他人員全部實行黨委書記，紀委書記任免制。在開發(fā)區(qū)工作的人員不能維持原來的身份。創(chuàng)新領導班子選拔辦法，實行競爭選拔和任期指標制度。減少開發(fā)區(qū)辦事處的數(shù)量，確保開發(fā)區(qū)人力向經(jīng)濟發(fā)展傾斜，加強企業(yè)招商引資和服務就業(yè)。

（三）以績效為導向，推行薪酬制度改革

注重成果改革和實施實績，以提高工資系統(tǒng)開發(fā)產(chǎn)業(yè)的集中，技術(shù)創(chuàng)新能力，創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)，生產(chǎn)單位的土地投資力度；促進成果和就業(yè)能力、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展水平、能源效率、低碳發(fā)展、社會效益和債務風險等14 項指標是將評價和審查分類的基礎。結(jié)果是直接和總工資聯(lián)系在一起的。工資總額按計件工資原則，按照崗位考核結(jié)果，獨立分配，充分調(diào)動職工積極性。年薪制度包括基本工資、獎金、定期獎金、吸引外資的特別獎金等。長期獎勵是拖欠?；竟べY包括基本工資、獎金、吸引投資特別獎勵等。

（四）放權(quán)賦能，深化放管服改革

加強開發(fā)區(qū)本身的管理權(quán)限，如開發(fā)區(qū)區(qū)域的未來發(fā)展計劃、建設、立項、審批管理等放寬約束放開到開發(fā)區(qū)本區(qū)“手中”，編譯省級和市級經(jīng)濟管理權(quán)限列表開發(fā)區(qū)可以行使權(quán)利的范疇。充分發(fā)揮各開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新成果，探索在其他開發(fā)區(qū)借鑒和推廣自貿(mào)試驗區(qū)政策法規(guī)，促進開發(fā)區(qū)建設不斷完善，經(jīng)濟逐漸提高。

五、結(jié)束語

隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人們的生活逐步進入小康社會，中國經(jīng)濟在數(shù)量上和質(zhì)量上都發(fā)生了巨大變化。這些變化，是由中央政府堅定不移的對外開放政策造成的。在這些政策的支持和鼓勵下，全國許多開發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展，已經(jīng)變成帶動全國經(jīng)濟增長的骨干力量。但近年來，中國進入了一個艱苦的轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟全球化導致國際市場的發(fā)展出現(xiàn)不穩(wěn)定性，許多開發(fā)區(qū)積累中的矛盾逐漸突出，如若這些問題不能得到正確的處理，就可能對開發(fā)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，本文無論在理論上還是在實踐上都有一定的意義。