實現(xiàn)唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理與服務(wù)提質(zhì)增效的體制機(jī)制改革研究

王倞 唐山師范學(xué)院 王勝 中共唐山市委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室

開發(fā)區(qū)（園區(qū)）是推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展重要引擎和擴(kuò)大城市對外開放的重要的優(yōu)質(zhì)要素關(guān)聯(lián)平臺。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對質(zhì)量要求的進(jìn)一步加大，以及服務(wù)型政府建設(shè)和行政體制機(jī)制改革的不斷深入，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)（園區(qū)）這一“特殊”區(qū)域中的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，也已成為進(jìn)一步實現(xiàn)全面深化改革的重要助推。

自初建時起，各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）即在發(fā)展實踐中通過多種形式的綜合創(chuàng)新，逐步弊除舊有的管理運(yùn)行機(jī)制不活、效率不高等問題，繼而在一定程度上形成了具有一定成效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。但隨著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和其功能的進(jìn)一步優(yōu)化提升，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在發(fā)展中呈現(xiàn)出一些全新變化，現(xiàn)行的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，未能充分適應(yīng)新階段、新變化、新發(fā)展，亟待改革創(chuàng)新。目前，進(jìn)一步加快開發(fā)區(qū)（園區(qū)）體制機(jī)制改革創(chuàng)新，以更優(yōu)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置、更高效的管理方式、更聚合的優(yōu)質(zhì)資源、更優(yōu)良的營商環(huán)境，綜合保障開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的高質(zhì)量發(fā)展。

一、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)階段特征

近年來，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理、建設(shè)與發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢、新變化、新要求中，逐漸形成以下新特征：

（一）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展形態(tài)日漸多樣

進(jìn)入新階段，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）類型日漸多樣，外延不斷延展，從最初的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，發(fā)展到當(dāng)前的工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園、環(huán)保園，以及新區(qū)、示范區(qū)、合作區(qū)，以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)等[1]。各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在功能定位、區(qū)位稟賦、規(guī)模程度、發(fā)展路徑亦不相同。

（二）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理任務(wù)日趨復(fù)雜

不同于早期的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）多布局于城郊空曠的空間內(nèi)，區(qū)域面積不大易于內(nèi)部管理，且其發(fā)展目標(biāo)簡單明確，管理機(jī)構(gòu)簡約精干，服務(wù)高效順暢。隨著產(chǎn)業(yè)和人口的聚集，目前，一些發(fā)展基礎(chǔ)較好的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）從空間和經(jīng)濟(jì)社會關(guān)聯(lián)上，已經(jīng)成為中心城區(qū)和主要城市功能區(qū)的一部分，結(jié)合自身體量的不斷擴(kuò)大、發(fā)展功能的不斷升級，各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）開始將爭取優(yōu)質(zhì)資源、激勵內(nèi)部創(chuàng)新等日漸成為管理與發(fā)展的重點任務(wù)。

（三）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）服務(wù)功能日漸突出

目前，一些開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在規(guī)劃面積之外代管了數(shù)量不等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，并發(fā)展成為產(chǎn)城融合度較高的新城區(qū)，在承擔(dān)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)功能之外，還需承擔(dān)一系列綜合性公共服務(wù)職能及相關(guān)社會管理事務(wù)（涉及科教文衛(wèi)、就業(yè)保障、人才引進(jìn)、平安綜治、生態(tài)環(huán)境等多領(lǐng)域）。

（四）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）“人”的管理敏感

不同于設(shè)立之初的任務(wù)單一的功能結(jié)構(gòu)、數(shù)量較少且普遍年輕的人員結(jié)構(gòu)，當(dāng)前，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理機(jī)構(gòu)人員增多、身份多樣、待遇各異，對于“人”的管理日漸成為最敏感的因素之一。無論是人員的結(jié)構(gòu)層次還是身份性質(zhì)，各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在選拔任用、薪酬給付、退出渠道、退休待遇等方面的做法多有不同，與行政區(qū)干部人事管理政策的配套銜接尤其較難。

二、唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展與運(yùn)行概況

（一）數(shù)量及類別情況

唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）目前共涉25 類園區(qū)中的17 類（共95 個），其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)17 個、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)3 個、新區(qū)新城1 個、自由貿(mào)易試驗區(qū)片區(qū)1 個、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域1 個、自然保護(hù)區(qū)2 個、風(fēng)景名勝區(qū)11 個、省級物流產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)9個、地質(zhì)公園2 個、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地17 個、水利風(fēng)景區(qū)2 個、各類農(nóng)業(yè)科技園區(qū)22 個、森林公園2 個、5A 級旅游景區(qū)1 個、礦產(chǎn)公園2 個、持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)1個、協(xié)同發(fā)展示范區(qū)1 個。

（二）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)度

2019 年，唐山市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新區(qū)完成主營業(yè)務(wù)收入為15478.45 億元（占河北全省開發(fā)區(qū)的21.7%）；稅收收入652.37 億元（占唐山全市的83.7%）；實際利用外資16.75 億美元（占唐山全市的93.1%）；外貿(mào)出口額214.3 億元（占唐山全市的66.8%）；固定資產(chǎn)投資完成3023.5 億元（占唐山全市的78.7%）；規(guī)模以上工業(yè)增加值2506 億元（占唐山全市的77.3%）。

主營業(yè)務(wù)收入超500 億元的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）11 個（占 河 北 全 省55 家 的20%）；500-1000 億元開發(fā)區(qū)5 個（灤州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、樂亭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、古冶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、城南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、開平高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)，占全省30 家的16.7%）；1000億元以上開發(fā)區(qū)6 個（海港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、曹妃甸經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、豐南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、豐潤經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、遷安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、唐山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，占河北全省25 家的24%）；遷安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已突破2000 億元（河北全省破2000 億元的另有廊坊、秦皇島2 個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）。曹妃甸綜合保稅區(qū)完成固定資產(chǎn)投資9 億元，增長261.17%；完成進(jìn)出口額4.39 億美元，增長12.7 倍。

（三）主要瓶頸及表現(xiàn)

1.開發(fā)區(qū)（園區(qū)）特色仍未能充分凸顯

功能定位不清、分工不細(xì)等既有問題仍然存在，一些園區(qū)尚未能形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢及應(yīng)有的獨(dú)特創(chuàng)新優(yōu)勢，域內(nèi)企業(yè)聚合也多僅表現(xiàn)為空間內(nèi)的數(shù)量相加。同時，唐山市各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）間建設(shè)及發(fā)展水平的差異較大，突出表現(xiàn)在其各自的經(jīng)濟(jì)體量、開發(fā)開放程度、內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綜合創(chuàng)新能力等方面。

2.開發(fā)區(qū)（園區(qū)）體系未實現(xiàn)動態(tài)升級

開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理體系面臨著機(jī)構(gòu)擴(kuò)容、層次增加、分工細(xì)化、協(xié)調(diào)復(fù)雜等較大變化，同時，由于開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的管理機(jī)構(gòu)作為的基本屬性為派出機(jī)構(gòu)，并不擁有在法理上的完整化政府功能，相關(guān)編制配備“先天不完整”，在具體實踐操作中又未能享有差別化的發(fā)展績效考核待遇，未能接受來自各方的綜合考核，此方面現(xiàn)狀對現(xiàn)行的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理體系的再設(shè)計提出了更高要求。

3.開發(fā)區(qū)（園區(qū)）功能易“區(qū)政”混淆

開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在其空間范圍內(nèi)的社會事務(wù)領(lǐng)域中，其職能責(zé)任和總體投入不斷增多、加大，且所在地行政區(qū)政府，亦多不愿代替其承擔(dān)此方面責(zé)任。同時，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的發(fā)展壯大也必然使其面臨與周邊行政區(qū)間的智能協(xié)調(diào)等問題，易使得彼此間形成體制性沖突和管轄上的交叉重疊、邊界治理上的職責(zé)混淆。經(jīng)參照先進(jìn)經(jīng)驗并結(jié)合市情特點，在后續(xù)適時啟動的“區(qū)政合一”改革實踐中，應(yīng)特別注意規(guī)避前述矛盾和摩擦。

4.人事管理制度安排欠充分有效銜接

在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理中，無論是結(jié)構(gòu)層次上的班子成員、中層干部、一般人員，還是行政、事業(yè)、聘用等不同身份屬性人員等，在人事選拔任用、人員薪酬給付等方面，各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）做法各有不同，還存在一定的與行政區(qū)干部人事管理政策間的配套銜接障礙。

三、實現(xiàn)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理與服務(wù)提質(zhì)增效的體制機(jī)制改革思路

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化管理運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新

通過充分理順開發(fā)區(qū)（園區(qū)）行政管理體制，積極有效推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建集約精簡、靈活高效、親商務(wù)實的管理運(yùn)行機(jī)制[2]。

1.科學(xué)調(diào)整組織架構(gòu)

充分研究制定加強(qiáng)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的專項意見，對其管理模式以及管理委員會的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和審批程序等事項予以科學(xué)規(guī)范，從組織結(jié)構(gòu)上保證開發(fā)區(qū)（園區(qū)）高效運(yùn)行。

2.有效優(yōu)化管理職能

（1）積極實現(xiàn)簡政放權(quán)。在管理實踐中，進(jìn)一步加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等制度，加大對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)行政審批事項的精減和政府行政權(quán)力的下放力度[3]。

（2）積極發(fā)展中介服務(wù)。充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)職能并加強(qiáng)對其監(jiān)管，擴(kuò)大政府公共服務(wù)外包。

（3）積極開展創(chuàng)新運(yùn)營。因地、因勢制宜開展“管委會（工委）+公司”“政區(qū)合一+公司”等的改革試點，提升唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理運(yùn)營的專業(yè)化、市場化水平。

（4）有效建立調(diào)整機(jī)制。制定嚴(yán)格的調(diào)整機(jī)制，適度提升開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在設(shè)立、升格、綜合評價等標(biāo)準(zhǔn)，必要時啟動相關(guān)淘汰和退出機(jī)制。

（5）在條件比較成熟的省級以上開發(fā)區(qū)（園區(qū)）與所在行政區(qū)或鄰近行政區(qū)實行“區(qū)政合一”管理體制改革，進(jìn)一步實現(xiàn)職能整合、機(jī)構(gòu)整合、功能整合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)干部人事管理制度改革

針對當(dāng)前客觀存在的唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）人力資源短板，尤其是高端人才的引進(jìn)、發(fā)展等一系列短板。應(yīng)通過積極改革，有效完善“用事業(yè)留人、用待遇留人”“選優(yōu)用優(yōu)、效果優(yōu)先”的綜合激勵機(jī)制，并充分建立具有明顯特色、明顯效果的用人、育人、發(fā)展人的長期、可持續(xù)的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）人才生態(tài)環(huán)境。

1.建立“縱橫相交”交流機(jī)制

積極有效推進(jìn)人才開放，不斷加強(qiáng)唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）工作人員同政府機(jī)關(guān)干部之間的交流機(jī)制，選拔一批品行優(yōu)、能力強(qiáng)、眼界高、思路活的年輕后備干部開展雙向任職、掛職。

2.完善管理干部崗位培訓(xùn)機(jī)制

高質(zhì)量加強(qiáng)對前沿型、實踐型人才的培訓(xùn)，積極打造一支具有國際眼界、外部視角、守正創(chuàng)新、奮發(fā)有為、朝氣蓬勃的唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）干部、工作人員隊伍。

3.建立更靈活的人事人才制度

積極通過建立市場化手段，建立更加靈活的用人機(jī)制，在一些部門和服務(wù)領(lǐng)域，通過新路徑、新方式打破工作人員之間的身份界限，有效引入外部人才競爭，通過全員崗位聘任制、末位淘汰制等，積極落實無差別的人力資源管理和用人制度體系，使唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）人事人才制度由“身份管理”轉(zhuǎn)向“崗位管理”。

（三）進(jìn)一步深化“放管服”改革

1.充分提升管理效能

按照“依法行政、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，改革并完善相關(guān)制度，進(jìn)一步規(guī)范唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在項目審批、土地利用、規(guī)劃建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等事項中的管理行為，即“該管的要管好，不該管的要放好”，避免“自由裁量”，增加管理用權(quán)的透明度。

2.有效優(yōu)化營商環(huán)境

以唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）營商環(huán)境的優(yōu)化實踐為具體切入，以積極打造“四最”品牌（即審批事項最少、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低、辦事效率最快、服務(wù)水平最優(yōu)）為抓手，全面落實“最多跑一次”的公共服務(wù)改革，加快審批和服務(wù)平臺建設(shè)，全面高質(zhì)量推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和集中審批，減少流程環(huán)節(jié)，提高辦事效率，提升管理和服務(wù)效能。充分打造良性營商環(huán)境“生態(tài)鏈”形成優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境“生態(tài)圈”，構(gòu)建最佳營商環(huán)境示范開發(fā)區(qū)（園區(qū)），全力助力域內(nèi)企業(yè)及各行業(yè)業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。

（四）進(jìn)一步創(chuàng)新金融保障機(jī)制

立足唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）其自身的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集群、孵化高地等功能定位，通過完善的金融平臺構(gòu)建，創(chuàng)新金融服務(wù)，促進(jìn)金融鏈與開發(fā)區(qū)（園區(qū)）特色產(chǎn)業(yè)鏈、特色創(chuàng)新鏈的發(fā)展互促。在創(chuàng)新金融服務(wù)機(jī)制的實踐中，可積極探索建立唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)企業(yè)主辦銀行制，支持（省級）產(chǎn)業(yè)投資基金與唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）共同成立各類發(fā)展項目子基金；同時，建立并完善唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）重點項目融資需求信息庫，聯(lián)合各級金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金等有效實現(xiàn)融資對接。

（五）進(jìn)一步健全決策咨詢機(jī)制

在唐山市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理與運(yùn)行發(fā)展中，應(yīng)繼續(xù)堅持“重大決策務(wù)必先咨詢、后決策；重大項目務(wù)必先論證、后立項；重要工作務(wù)必先評估、后驗收”的基本原則。充分堅持項目、管理中的社會公眾廣泛參與、行業(yè)專家獨(dú)立論證、項目風(fēng)險科學(xué)評估、決策團(tuán)隊集體決定的基本程序，增強(qiáng)民主性和科學(xué)性。同時，建立健全決策反饋機(jī)制、糾偏機(jī)制、決策責(zé)任追究機(jī)制，確保開發(fā)區(qū)（園區(qū)）行政決策的嚴(yán)肅性、可持續(xù)。