行政事業(yè)單位專項資金管理優(yōu)化對策研究

呂巖 大連市自然資源事務服務中心

一、行政事業(yè)單位專項資金管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)作為政府部門的分支機構，職能上承擔著社會公共服務、基礎設施建設與維護農業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、公共安全與社會保障多方面的公共事務，資金來源上財政撥款占據(jù)絕對比重，同時自身業(yè)務不涉及盈利項目，基于上述特點，行政事業(yè)單位必須要嚴格加強對于自身資金的管理。隨著政府能力的不斷強化與政府職能的不斷改革，通過設立專項資金的方式提高資金使用率，提高社會公共事務的處理能力，行政事業(yè)單位作為公共事務的執(zhí)行主體，同時也是專項資金的使用者與管理者，需要從管理制度、業(yè)務流程與信息公開等多方面加強對于專項資金的管理。

行政事業(yè)單位的專項資金按照撥付渠道而言總體分為三類，一是專項轉移支付，二是中央向地方各級部門追加的專項資金，三是財政部向擁有預算分配權的部門撥付的專項資金，其中專項轉移支付資金是行政事業(yè)單位財政收入的主要來源，也是需要管理的重點部分，而后兩項資金作為追加資金或補充資金，行政事業(yè)單位在使用上具有一定的自主性，同時用途也多傾向于教育科研投入與相關人才補貼，以吸引各行業(yè)人才提高當?shù)氐娜肆Y源隊伍質量。高效的專項資金管理涉及預算編制、資金使用、項目進程審核、資金回收與報銷審核等多方面事務，業(yè)務范圍也不僅限于行政事業(yè)單位的財政部門，行政事業(yè)單位各部門應共同參與。目前的行政事業(yè)單位專項資金管理普遍僅限于對于項目的預算審核與專項資金的投入使用，而不重視項目進程中的資金使用情況，同時不重視項目最終取得的收益，此外目前專項資金管理體系存在制度性的權限，存在權責歸屬不明、職位設置不合理、部分崗位人員權力過大等問題，可能會導致部分政府人員與各單位人員勾結舞弊，進行專項資金的套現(xiàn)與違規(guī)使用等多項腐敗行為。

行政事業(yè)單位的專項資金主要用于完成特定的項目或服務業(yè)務，因此必須?？顚Ｓ茫椖康馁Y金來源也要嚴格控制在專項資金撥款，以防外部渠道資金注入不利于資金管理?，F(xiàn)行的行政事業(yè)單位職責規(guī)范，工作系統(tǒng)穩(wěn)定，據(jù)行政事業(yè)單位公布的預、決算數(shù)據(jù)來看，統(tǒng)計專項資金占總財政收入比例超過百分之九十，其中一般性預算撥款占比約百分之二十，基金預算撥款占比約百分之四十，同時由于供給側改革與財政體制改革等一系列政策導向的原因，財政資金審批越發(fā)嚴格，財政總收入逐年下降，降幅超過百分之十。

目前，我國公共財政資金管理正處于改革的關鍵時期，專項資金管理的改革在理論與實踐方面都屬于起步階段的新領域，從我國發(fā)展趨勢與國際一般經驗來看，將內部控制與財政專項資金管理相結合是實現(xiàn)行政事業(yè)單位專項資金管理的有效手段，同時加強內部控制還有利于系統(tǒng)性的解決腐敗問題、保障財政體制改革、提升政府公信力并提高行政事業(yè)單位的辦事效率與服務質量，加強行政事業(yè)單位內部控制，建立科學有效的專項資金管理體系，加強專項資金管理人員隊伍建設是優(yōu)化專項資金管理的主要工作方向。

二、行政事業(yè)單位專項資金管理存在的問題

（一）專項資金項目設置不合理，扶貧類專項資金的撥付仍存在一些問題

專項資金項目設置不合理體現(xiàn)在對于偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)、特殊地理環(huán)境地區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)的專項資金使用不夠合理，在全面脫貧向鄉(xiāng)村振興轉型的背景下，扶貧專項資金仍未建成高效的資金撥付通道，同時扶貧項目資源庫的建立進程緩慢，仍存在部分扶貧專項項目審批困難的問題。這一問題固然由于財政撥款減少，部分專項扶貧項目已完成預期目標等客觀因素，行政事業(yè)單位不斷加大對于項目審核的嚴格性，單獨以資金申請書很難證明項目的可靠性。此外，扶貧類的項目更新不夠合理，對于部分已經滿足預期目標完成脫貧的項目仍然繼續(xù)幫助，同時新晉的扶貧項目與返貧扶貧項目審批不夠及時，由于各地區(qū)管理意識、管理水平與管理能力的差異，部分地區(qū)的扶貧專項資金使用率低，一部分由于專項資金的使用沒有切實達到最基層的個人或集體，另外一部分是由于扶貧項目本身就有一定的虛假性，在審核過程中又存在一定人為舞弊現(xiàn)象騙取專項資金。

（二）專項資金的預算編制不規(guī)范、預算執(zhí)行力度不足

行政事業(yè)單位的預算編制應由各單位的財政部門統(tǒng)一進行管理與分配，但隨著地區(qū)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位的業(yè)務數(shù)量與業(yè)務范圍不斷擴展，同時財務部門的規(guī)模沒有及時的跟進，由此造成了陡然增加的任務量與有限的財務人員處理之間的矛盾，在有限的時間能夠進行精細化預算編制的項目不斷減少，客觀造成了行政事業(yè)單位辦事效率低的現(xiàn)象，政府為解決這一現(xiàn)象而加快預算編制進程，在執(zhí)行過程中逐步發(fā)生預算編制內容不完全、編制不合格、項目審核困難的多重問題，嚴重影響預算編制的質量，同時后續(xù)缺乏反饋機制，預算問題即時經過排查也得不到及時的處理，由此出現(xiàn)的資金缺口只能由本機單位自行承擔。

此外，在涉及公益屬性的項目時，行政事業(yè)單位普遍存在執(zhí)行進度慢，執(zhí)行不到位的情況，而這兩種情況內在邏輯上的關聯(lián)性：執(zhí)行進度緩慢造成項目執(zhí)行進度滯后，當進行年度考核等問題時有針對項目進行突擊，造成項目執(zhí)行混亂，執(zhí)行不到位，不僅嚴重影響了專項資金的使用效率，更影響了我國公益事業(yè)與社會福利保障制度的運行發(fā)展，還容易引發(fā)一系列的社會輿論爭議。

（三）專項資金的項目執(zhí)行存在滯留現(xiàn)象、賬務處理不規(guī)范

任何項目都會受到資金問題的影響，但其中建設類項目受資金影響最為嚴重。設計基礎設施建設與維護類項目時，行政事業(yè)單位一般的結算方式采用預付款加尾款的方式，當預付款支付完成后，工程開始施工，但由于各種原因造成工程延期時，項目尾款部分的專項資金將會發(fā)生滯留，同時由于專項資金管理的特性，該部分資金無法用于其他用途，這不僅造成了專項資金使用效率的極大降低，還將造成前期投入的專項資金嚴重浪費，據(jù)統(tǒng)計這類問題在我國各級行政事業(yè)單位非常普遍，而問題的發(fā)現(xiàn)往往發(fā)生在項目延期半年以及以上時期，給專項資金的使用效率帶來極大影響。

專項資金的滯留問題還暴露了專項資金審核方面的問題，根據(jù)專項資金使用與管理的相關標準，各項目的專項資金必須進行單獨核算，然而由于財務人力資源配置不合理、財務人員對于項目的專業(yè)性認識不足等原因，存在會計記賬不規(guī)范不及時、科目使用不正確、報賬憑證不規(guī)范、不齊全，白條入賬、提取大額現(xiàn)金支付基建款項等問題，這些問題不僅嚴重干擾了正常的專項資金賬目管理，還容易發(fā)生專項資金違規(guī)使用等問題，容易誘發(fā)腐敗事件。

（四）項目末期的專項資金管理不合理，缺乏結余資金的有效處理方式

在項目末期，項目普遍存在專項資金結余的問題，即行政事業(yè)單位專項資金結余率遠遠高于當?shù)刎斦Y金結余水平，這一方面體現(xiàn)專項資金使用效率低下的問題，另一方面還暴露了行政事業(yè)單位預算編制水平低下的問題，同時又缺乏結余資金的有效處理方式，無法有效地解決這一問題。此外，資金的大量盈余還與人為因素有關，行政事業(yè)單位的財政部門為彌補其余地方的項目缺口，利用空頭項目、套殼項目、重復項目騙取財政專項資金，在項目執(zhí)行過程中又削減項目預算，一減一占的兩頭占用專項資金，形成單位自己的“小金庫”。

三、行政事業(yè)單位專項資金管理的優(yōu)化對策

通過對上述問題的分析，大部分問題都是由于管理制度不合理或監(jiān)管制度漏洞所產生的系統(tǒng)性問題，因此應從建立健全專項資金管理體系、加強行政事業(yè)單位專項資金的風險管理、建立完善績效評價體系三方面入手，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位專項資金管理的系統(tǒng)性改革。

構建科學的專項資金管理體系應兼顧內部控制的思想，從內部控制的五要素入手，健全內部控制、風險評估、風險控制、信息溝通、監(jiān)督監(jiān)管五位一體的與專項資金管理有機結合，并通過專門的專項資金管理部門實現(xiàn)項目由立項到預算管理、資金使用、項目決算以及績效考核的全生命周期。在專項資金管理制度中，應該單獨設立專項資金使用與管理部門，并與經濟技術分析部門加以區(qū)分與聯(lián)系，在預算管理階段，財務部、項目申請單位共同進行項目可行性論證與項目申請，在預算編制環(huán)節(jié)，由經濟技術分析部門參與這一階段的工作，繼而由財務部進行項目與資金的劃撥審批；在資金使用階段，由財務部與專項資金使用與管理部門聯(lián)合進行專項資金的使用管理，并由審計部門進行全程監(jiān)督；在項目結算階段，項目申請單位與財務部合作進行項目驗收、工程結算與財務決算；在績效評價的最終階段，由審計部門與專項資金使用與管理部門聯(lián)合對行政事業(yè)單位各參與部門以及項目申請單位進行項目驗收、工程結算與財務決算。

專項資金使用與管理部門應注重對于項目風險的重視程度，實現(xiàn)全面全程風險管理。完整的風險管理體系包含風險識別、風險處理與風險監(jiān)控。在風險識別環(huán)節(jié)，對各單位專項資金管理應注重對于面臨以及潛在的風險進行系統(tǒng)歸納分析，并形成專項資金管理風險清單，不斷提高風險識別的敏感性與準確性。在專項資金使用環(huán)節(jié)，單位要不定時的對專項資金金額進行檢查；在項目決算環(huán)節(jié)，單位要特別審核工程完成的質量，并及時處理項目結余資金。在風險處理環(huán)節(jié)，單位應嚴格按照國家法律法規(guī)與相關責任制制度進行風險處理，將風險處理與問責機制全面貫徹，一方面要重點關注單位存在的重大風險要及時解決，避免事態(tài)的持續(xù)擴大，另一方面注意處理風險的時效性，對于私挪專項資金等行為，要立即對涉事人員進行檢查處理，避免引發(fā)更大的風險。在風險監(jiān)控階段，各級單位應構建動態(tài)風險監(jiān)控體系，主要做到風險預防與風險化解。

建立完善績效評價體系，以彌補相關法律或政策層面的空缺，通過評價體系實現(xiàn)對于專項資金管理工作的規(guī)范指導。一套完整的體系主要包含績效評價指標、方法，其中在績效評級指標上，要全面考慮專項資金共性和各單位特點，體現(xiàn)各部門、單位資產使用效益差異。在績效評價方法上，需結合本單位的具體情況選用科學、合理的評價方法，以更好的評價專項項目的完成情況以及專項資金的使用效果。