教育考試機構預算管理現(xiàn)狀及信息化問題的研究

姜小娟 江蘇省教育考試院

教育考試機構主要承擔招生考試的組織管理工作，以科學選拔各類人才和維護社會公平出發(fā)，以“辦好人民滿意的教育考試事業(yè)”為目標，統(tǒng)籌各類招生考試項目，深化各類招生考試改革，全速推進各類招生考試發(fā)展。當前我國各級教育考試機構，同時肩負著教育考試的管理職能（代表國家與政府）與業(yè)務職能。雙重職能在預算編制與其他教育類事業(yè)單位相比有共性也具有自身的特殊性，如何利用信息化管理對各項考試業(yè)務收支項目進行整合、優(yōu)化，提高資金使用效益對推動教育考試事業(yè)科學健康發(fā)展至關重要。

一、教育考試機構傳統(tǒng)預算管理目前存在的問題

（一）未單獨設置預算部門，預算編制準確度不夠

預算制定和財務核算應有明晰界限，才能相應制約。據(jù)筆者調查，目前國內(nèi)教育考試機構多數(shù)未設置獨立的預算部門，由財務部門負責牽頭實施，財務人員臨時參與預算編制，對各部門實際業(yè)務支出了解有限，基礎數(shù)據(jù)準確性無法審核，對設立的預算項目缺乏量化與科學論證，由此造成項目與資金不匹配，沒有真正發(fā)揮預算資源配置作用。相反業(yè)務部門預算編制沒有主動參與意識，只是被動接受財務下達的預算指標，有些項目預算只是走過場，財權和事權沒有形成有機結，影響了預算的準確性。

（二）預算編制手段不科學，預算約束力度不到位

有些教育考試機構預算編制主要以上年度實際收支作為下年度預算編制的參照基數(shù)，但對上年度基數(shù)缺乏科學有效的分析手段，對一些年度化的特殊因素沒有剔除，這樣容易固化資金分配格局，不利于調整和優(yōu)化支出結構，造成資金使用效益低下。單位經(jīng)費預算一經(jīng)批準，就應形成全員約束力，因為預算內(nèi)控系統(tǒng)不夠完善，預算編制數(shù)據(jù)不精準，導致追加預算，調整預算過于頻繁，預算執(zhí)行隨意性大，影響預算權威性，弱化預算管理的嚴肅性。

（三）沒有獨立預算管理監(jiān)督部門，缺乏有效內(nèi)部監(jiān)督

教育考試機構大多數(shù)沒有明確的預算管理監(jiān)督部門，雖然教育考試機構基本都成立了紀檢監(jiān)察部門，但對紀檢監(jiān)察人員參與預算管理的職責范圍沒有明確限定。監(jiān)察人員更側重的是對具體業(yè)務流程環(huán)節(jié)中的監(jiān)督，而不是參與整個預算管理過程，也無法對預算管理制度的建立和實施情況進行科學評價。對預算管理中的漏洞，執(zhí)行過程中存在的問題，因缺乏有效監(jiān)督，整體內(nèi)部無法迅速發(fā)現(xiàn)，進行調整彌補。只能依靠外部審計機構進行審計后，才能事后整改，監(jiān)督具有滯后性。如果存在問題不能及時解決，會嚴重影響預算管理的順利實施，整個預算管理體系的無法良性循環(huán)。

（四）預算管理信息化水平較弱，預算績效評價流于形式

和高校相比，教育考試機構財務信息化在覆蓋的廣度與應用的深度有很大的差距，目前預算編報，預算執(zhí)行情況基本依靠手工匯總和財務軟件。手工編制預算導致實際數(shù)據(jù)分散，難以集中獲取。一些信息系統(tǒng)之間沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，不能借助大數(shù)據(jù)分析，信息化效率低下，所以不能根據(jù)預算的執(zhí)行情況做出迅速調整，無法科學精準的對預算項目進行績效評價。管理者只能按照預算年度與同期下?lián)芙?jīng)費數(shù)據(jù)對比，按工作經(jīng)驗甄別有效關聯(lián)信息對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)控?？荚図椖块g出現(xiàn)經(jīng)費錯用，挪用，制衡機制無法發(fā)揮作用，績效評價過程控制弱化，造成預算執(zhí)行失控。

二、適應預算制度改革、構建預算管理信息化系統(tǒng)

（一）預算管理信息化系統(tǒng)是科學預算的必要措施

近年來財政一直在強調科學預算，精準預算。改變以往“先安排錢、再研究事”“錢等項目”的粗放預算管理模式。科學預算要求單位編制預算時，對預算項目立項初期，不僅要全面考慮其是否符合國家政策、單位規(guī)章制度，會議紀要等制度依據(jù)，還要準確測量新增項目所需的資金量。如果未經(jīng)前期研究、論證上報的項目會導致來年預算執(zhí)行時資金需求量不準確，要么資金有缺口，要么預算執(zhí)行率低，達不到預算績效設定的目標?？陀^來看，預算目標是面向未來的指標，本身就面臨大量模糊性和不確定性，人為測算更會忽略一些有效的信息，造成偏差，失之毫厘，謬以千里。如果將預算管理信息系統(tǒng)作為業(yè)務的載體，通過構建量化模型來確定預算目標，消除信息不對稱的干擾，將預算批復、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)優(yōu)化于整個軟件系統(tǒng)，使用現(xiàn)代技術去控制預算執(zhí)行的全過程，可以避免人工統(tǒng)計數(shù)據(jù)誤差，刪除無效重疊項目的無序申報。只要預算一經(jīng)批復，用信息技術手段控制完全可以完成預算執(zhí)行、政府采購、固定資產(chǎn)的配置，對重點業(yè)務環(huán)節(jié)減少了人為操控因素，倒逼預算執(zhí)行部門嚴肅認真地對待預算的執(zhí)行，提高預算執(zhí)行率，提升單位運營效率。同時隨著考試業(yè)務規(guī)模的發(fā)展，業(yè)務的復雜性，多樣性更需要將信息化技術作為提高預算管理水平的有效手段。大形勢下，考試機構必須順應改革，把握機遇，樹立信息化、大數(shù)據(jù)思維，積極接納和轉變，推動預算管理信息化對業(yè)務的創(chuàng)新發(fā)展，全面提升財務信息化支撐能力。

（二）預算管理信息化是內(nèi)控信息化的重要組成

2017 年教育考試機構開始編報行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，報告中對內(nèi)部控制信息化建設提出明確要求，要求各單位在內(nèi)部控制建設信息化建設階段對投入資金規(guī)模、信息化覆蓋情況及升級改造、信息化模塊聯(lián)通情況和政府會計核算互聯(lián)互通方面作出評價。預算管理，項目管理，績效管理是內(nèi)控信息化系統(tǒng)的重要組成部分，其目標就是內(nèi)化于制度，固化于軟件，充分運用智能化手段，對經(jīng)濟活動進行全業(yè)務覆蓋、全環(huán)節(jié)管控、全過程留痕，將管理責任和監(jiān)督責任分解到崗，落實于人，有效遏制腐敗的發(fā)生。預算管理信息化對資金高效安全使用和科學化精細化管理能夠提供強有力數(shù)據(jù)支撐，保證整個內(nèi)部控制管理制度有效落地實施。

（三）預算管理信息化是提升工作效率的有效措施

預算管理信息化系統(tǒng)能夠將預算逐步細化，全員按照軟件系統(tǒng)設置權限主動參與預算編制全過程，避免以往財務部門對整體預算一刀切的現(xiàn)象。業(yè)務部門參與預算的優(yōu)點在于，其更加清楚相關業(yè)務收支情況，考試考務部門可以根據(jù)當年招生人數(shù)及考務實際情況確定收入及考試支出重點環(huán)節(jié)，后勤服務部門熟悉單位運營環(huán)節(jié)，知道開源節(jié)流的重點。命題部門對自考、高考、社會類考試委托命題費及各項試卷印刷標準更為了解?？荚嚈C構的業(yè)務部門按照時間節(jié)點在預算信息化系統(tǒng)上如實填報各自相關收支情況后，財務部門通過系統(tǒng)就能自動取得預算匯總數(shù)據(jù)，提高預算編制效率。將以往預算編制的隨意性、數(shù)據(jù)的不準確性、匯總工作的復雜性以及反饋情況的不及時性降到最低。財務部門也能從繁雜而無意義的匯總工作中解脫出來，將更多地精力放在財務分析上，提升財務工作效率和工作質量。對高層管理者而言，通過信息化系統(tǒng)將以往不對等的信息整合起來，能更直觀的了解單位整體情況，進行決策。

三、預算管理信息化建設的基礎思路

（一）預算管理和財務管理必須相輔相成、緊密結合

預算管理是財務管理的核心，財務報銷會計核算是財務工作的重點，所以在構建預算管理信息化系統(tǒng)時，預算管理和財務管理二者不能孤立，需緊密結合。2019 年教育考試機構正式執(zhí)行政府會計制度，實行雙核算，財務會計和預算會計相互對應，可以從財務管理角度對預算、報銷等事項的審批流程和內(nèi)控流程進行詳細梳理，從事前到事后的每個環(huán)節(jié)認真論證，同時利用第三方軟件公司的技術支撐開發(fā)財務信息一體化系統(tǒng)，在財務信息化平臺內(nèi)嵌預算管理業(yè)務，政府采購管理業(yè)務，其他財務處理業(yè)務等。將預算管理和內(nèi)控管理、財務管理三個模塊緊密結合，達到預算管理與會計核算的信息合成，數(shù)據(jù)共享，避免造成信息孤島。

（二）明晰預算流程中的關鍵點，實現(xiàn)信息系統(tǒng)嵌入式管理

全面預算管理強調的是“全面、全員、全業(yè)務”，預算信息管理統(tǒng)建設時，卻要從定位、業(yè)務和流程入手，確定哪些流程線上處理，哪些流程線下處理。按照預算申報與審核、預算執(zhí)行與控制，預算分析與考核的工作流程，將所有工作環(huán)節(jié)中的具體要求固化到信息系統(tǒng)中，保證每項業(yè)務按照規(guī)定的流程運轉，無須人為因素產(chǎn)生的不規(guī)范和低效率。初期設置可以對預算執(zhí)行系統(tǒng)細分為賬戶管理，公務卡管理，用款計劃管理，國庫支付管理，動態(tài)監(jiān)控，國庫票據(jù)管理等幾項重點模塊，按照模塊進行預算信息化設置。通過網(wǎng)絡，按照職能權限讓財務及業(yè)務部門能實時、清晰地了解預算下達及執(zhí)行情況，進行有的放矢的調整，保證預算目標的實現(xiàn)。

（三）預算管理信息化同預算績效管理相結合

目前大多數(shù)考試機構在完成財政部門整體績效管理情況和項目績效管理情況申報時，只能依靠本單位財務部門向業(yè)務部門下發(fā)電子表格傳達財政績效工作要求，再通過回收電子表格人工統(tǒng)計后匯總上報財政績效平臺，工作方式落后、時間周期長，數(shù)據(jù)不準確。預算績效監(jiān)控及時性可靠性不能有效保障，預算績效管理過程中人工調整因素過多，隨意性太大。依托預算信息化管理框架，將績效管理目標融入預算管理全流程，在預算資金的分配、管理、監(jiān)督過程的各個環(huán)節(jié)貫穿績效管理內(nèi)容，重新界定預算編制和審批、預算執(zhí)行、預算調整、預算分析、預算評價等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序、具體標準等，實現(xiàn)預算管理與績效管理的緊密結合，形成以項目庫管理為基礎，以預算編制、預算執(zhí)行、財務決算為主線的業(yè)務閉環(huán)。對項目庫中的項目，制定相應的預算項目績效管理辦法，每個項目有相應的管理部門，歸口部門對自己所屬預算項目負責，承擔相應的績效管理責任。不具備專業(yè)技術條件的也可以邀請第三方專家對項目進行評估，論證項目的合理性、可行性。加快預算項目執(zhí)行過程，利用數(shù)據(jù)分析做好預算績效監(jiān)控，及時糾正偏差，提升財政資金使用效率。

（四）預算管理信息化與財務一體化系統(tǒng)相融合

財務一體化系統(tǒng)是未來教育考試機構財務結算信息化的趨勢，財務一體化系統(tǒng)以預算管理為主線，資金管控為核心，通過資金監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)單位財務管理過程中的問題。系統(tǒng)信息能自動生成，各級領導在各自權限范圍內(nèi)，通過可視化界面動態(tài)掌握預算執(zhí)行的各類指標。在員工線上填報、流程審批、財務審核、確認付款等整個財務流程審批環(huán)節(jié)，利用電子信息技術自動控制預算，通過財務一體化平臺對各項任務進行分配和監(jiān)控，達到預算管理與費用管理、合同管理、共享應用。例如：業(yè)務部門報銷流程，員工個人按照經(jīng)辦權限在財務一體化系統(tǒng)中錄入報銷信息，按照系統(tǒng)指引輸入報銷的相關預算項目，財務一體化系統(tǒng)直接比對此筆報銷有無立項，報銷項目是否匹配，將預算數(shù)據(jù)與實際發(fā)生數(shù)據(jù)進行差異化對比，對實際發(fā)生超出預算的部分進行自動約束。對系統(tǒng)通過的報銷數(shù)據(jù)，領導按照“三重一大”等單位制度嵌入在系統(tǒng)內(nèi)的職級權限進行層級審批，最后通過報銷系統(tǒng)模塊產(chǎn)生了實際資金支出數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)同時也直接反映了預算執(zhí)行的結果，達到預算管理系統(tǒng)和財務共享平臺的融合。最終目的是通過各系統(tǒng)的協(xié)作，引用數(shù)據(jù)和傳送完成對預算的控制，保證預算的準確性。

（五）明晰預算信息化定位，結合業(yè)務特點，確定管理軟件

教育考試機構業(yè)務上實行條線垂直管理，對上接受上級教育部考試機構業(yè)務領導，對下指導基層教育招考機構和有關學校的考試組織，所有收支圍繞考試業(yè)務展開。收入主要來源為各項考試收繳的非稅收入及部分財政撥款。與企業(yè)更重視成本核算的側重點不同，考試機構更注重資金的安全性，預算項目合理合規(guī)性，以及預算執(zhí)行率，和預算績效的評價。所以不能簡單盲目引用企業(yè)的預算信息化管理模式，應結合考試機構實際業(yè)務特點，預算管理信息化達到的設想目標，同時整合機構現(xiàn)有軟件兼容性，充分評估市面軟件的技術和功能特點，選擇適合的軟件系統(tǒng)。軟件系統(tǒng)一上線就意味著預算工作流程和工作模式的已經(jīng)固定，所以在軟件系統(tǒng)實施初期，要考慮系統(tǒng)固化的預算數(shù)量，簡化預算執(zhí)行細節(jié)，保證關鍵的預算管理需求，使系統(tǒng)簡練和有效，后期真正運轉起來。

四、充分利用預算管理信息化的數(shù)據(jù)成果

（一）及時調整預算目標

預算編制結束后，在實際執(zhí)行過程中要求一方面嚴格按照既定目標操作，另一方面通過預算管理信息化系統(tǒng)對預算目標執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)控，可以適當根據(jù)內(nèi)部管理和外部環(huán)境的變化，對預算目標進行合理及時的調整，并根據(jù)單位發(fā)展方向、中長期規(guī)劃適時調整預算管理信息系統(tǒng)，以保證預算管理信息系統(tǒng)在運行中不斷完善。

（二）進行預算分析

預算分析主要通過信息系統(tǒng)內(nèi)的功能設定完成，是實際執(zhí)行效果與預算目標之間的數(shù)據(jù)對比。預算分析的完整流程可以如下操作：將單位實際預算數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng)、信息系統(tǒng)自動比對數(shù)據(jù)差異、整理數(shù)據(jù)差異、分析差異原因、制定相應改進對策，加強基礎數(shù)據(jù)進行預算分析，可為新年度預算編制提供數(shù)據(jù)參考，同時提升管理水平，為領導決策提供可靠服務。

（三）進行預算績效評價

通過預算管理信息化系統(tǒng)，對預算事前事中事后全過程參與，信息系統(tǒng)電子留痕不僅便于接受外部預算審計監(jiān)督，內(nèi)部也可以自行聘請政治素質與業(yè)務素質都過硬的財政、稅務、會計、審計、法律等方面專家，組成專家組利用信息化數(shù)據(jù)，對每年年度預算編制、執(zhí)行進行分析評價，形成分析報告。建立相應的激勵機制，初步形成預算管理的經(jīng)濟責任體系，獎罰分明，公平、公開、公正。對執(zhí)行好的部門進行獎勵，執(zhí)行不好的采取懲罰措施，形成良性的競爭模式，激發(fā)員工工作積極性，保證預算管理的嚴肅性，達到預算提質增效的結果。

（四）提高資源分配效率

預算管理信息化系統(tǒng)前期通過精確細致的預算目標制定和任務分解，將單位資源合理分配到各個業(yè)務部門。后期可以按照預算項目執(zhí)行時間節(jié)點，提取系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，分析指標。跟蹤監(jiān)管及時調整預算項目，將有限資源用在最需要解決的問題上，保證單位事業(yè)良性有序發(fā)展。

五、結語

在當前國家對于教育考試機構深化改革的新形勢下，教育考試機構內(nèi)部的預算管理方式也發(fā)生了較大的變化，為保證預算管理效果，教育考試機構應轉換理念，做好頂層設計結合本單位各項考試業(yè)務實際及單位內(nèi)部控制制度，將信息系統(tǒng)嵌入預算管理的各個環(huán)節(jié)，充分利用信息化手段明晰預算流程中的關鍵點劃分，規(guī)范各部門各崗位的預算職責和權限，健全和完善從預測到預算，從決策到執(zhí)行，從執(zhí)行到監(jiān)督一套科學規(guī)范的預算管理信息化體系。確保預算編制，審批，執(zhí)行，評價等各環(huán)節(jié)職責分明，相互制衡。