街鄉(xiāng)共治：城鄉(xiāng)融合背景下的基層治理創(chuàng)新
——基于浙江省云和縣的調(diào)查

盧福營(yíng)，徐 璐

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下，各地結(jié)合本地實(shí)際積極探索城鎮(zhèn)化的有效實(shí)現(xiàn)方式，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列富有特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。浙江省云和縣把縣域城鎮(zhèn)化與農(nóng)民下山脫貧、生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展等有機(jī)結(jié)合，積極探索“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略，取得了理想成效。然而，伴隨著“小縣大城”戰(zhàn)略的推進(jìn)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)邊界不斷地被突破，特別是大量農(nóng)民以不同形式進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的同時(shí)，形成了復(fù)雜的“城鄉(xiāng)嵌套”現(xiàn)象，重構(gòu)了基層治理的環(huán)境條件，提出了城鄉(xiāng)基層治理融合的新要求。本文根據(jù)我們?cè)谠坪涂h的調(diào)查，就城鄉(xiāng)融合背景下的“街鄉(xiāng)共治”創(chuàng)新做些初步分析。

一、“小縣大城”：縣域城鎮(zhèn)化的特殊選擇

城鎮(zhèn)化是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。從形式上看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的一個(gè)人口地域轉(zhuǎn)換過(guò)程。[1](P.1)事實(shí)上，城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的綜合性社會(huì)變遷過(guò)程。除人口的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換外，該過(guò)程還涉及一定地域范圍內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、生活方式、景觀特征等由鄉(xiāng)村性向城市性的綜合轉(zhuǎn)變。[2]然而，因資源和稟賦不同，所處的時(shí)代和環(huán)境不同，所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)不同，各地選擇的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略策略勢(shì)必有所差異，進(jìn)而形成各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

云和縣地處浙江省西南部，位于麗水市中部，甌江上游。縣域總面積989.6平方公里，下轄4個(gè)街道、3個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)，共168個(gè)行政村，戶籍人口11.38萬(wàn)。無(wú)論從縣域面積，還是人口數(shù)量看，都是一個(gè)典型的小縣。山多地少，村多人少，交通不便，歷史上主要以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)末云和縣的經(jīng)濟(jì)體量在浙江省90個(gè)縣市區(qū)中居于下游。

早在20世紀(jì)末，浙江省委就提出了加快城市化進(jìn)程的號(hào)召，并于1999年發(fā)布了全國(guó)第一個(gè)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》。2000年9月1日，浙江省委、省政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)浙江城市化若干政策的通知》。云和縣根據(jù)自身的具體縣情，決定以城鎮(zhèn)化為中心，將城鎮(zhèn)化與下山脫貧、綠色浙江等多個(gè)發(fā)展項(xiàng)目、發(fā)展政策有機(jī)整合，于2001年提出并開(kāi)始實(shí)施“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略。以山民下山、內(nèi)聚外遷為載體，通過(guò)大搬遷、大聚居等方式，引導(dǎo)高山遠(yuǎn)山的農(nóng)村人口搬遷進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)人口、資源、產(chǎn)業(yè)的三集聚以及眾多農(nóng)民的“進(jìn)城夢(mèng)”。

宏觀地分析，云和縣的“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略大致呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：

一是人口集聚。云和縣山多、地廣、人稀，居住分散。在實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略前，全縣有170個(gè)行政村、800多個(gè)自然村，平均每個(gè)自然村只有90多人。自2001年以來(lái)，云和縣開(kāi)始實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略，通過(guò)戶籍制度改革，出臺(tái)惠農(nóng)政策、城鄉(xiāng)同待遇政策等，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)職業(yè)、轉(zhuǎn)身份，積極引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。堅(jiān)持把下山轉(zhuǎn)移作為農(nóng)民進(jìn)城的重要抓手，加大扶持促搬遷，建成農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移安置小區(qū)(點(diǎn))48個(gè)，累計(jì)安置下山農(nóng)民3.5萬(wàn)余人。尤其以縣城為重點(diǎn)，在城區(qū)建成南山小區(qū)、普光小區(qū)、普惠小區(qū)、大坪小區(qū)、霞曉橋小區(qū)等進(jìn)城農(nóng)民安置小區(qū)5個(gè)，累計(jì)吸納2.3萬(wàn)余名農(nóng)民入住。

二是產(chǎn)業(yè)集聚。木制玩具是云和的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。云和縣是中國(guó)木制玩具之鄉(xiāng)和中國(guó)木制玩具城，是國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、品種最多的木制玩具生產(chǎn)、出口基地?！靶】h大城”戰(zhàn)略以木制玩具業(yè)為主導(dǎo)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚。通過(guò)建設(shè)木制玩具特色工業(yè)園區(qū)，推動(dòng)規(guī)模小、技術(shù)研發(fā)能力弱的中小企業(yè)集聚發(fā)展，由此提升產(chǎn)業(yè)集群能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的高度集聚發(fā)展。到目前為止，96%的企業(yè)在縣城發(fā)展，園區(qū)集聚度達(dá)95%以上。木制玩具業(yè)屬于典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為全縣提供了3萬(wàn)余個(gè)就業(yè)崗位。因木制玩具業(yè)的就業(yè)門檻低，有利于廣大進(jìn)城農(nóng)民就地就業(yè)。如此，實(shí)現(xiàn)了人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的良性互動(dòng)，化傳統(tǒng)農(nóng)民為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人，助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)變遷。[3]

三是資源集聚。欠發(fā)達(dá)山區(qū)掌握的資源要素有限，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須先集中有限資源，實(shí)行重點(diǎn)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)傾斜政策?！靶】h大城”發(fā)展戰(zhàn)略順應(yīng)要素集聚規(guī)律，引導(dǎo)資金、人才、技術(shù)等資源向縣城有序流動(dòng)、有效整合，進(jìn)一步擴(kuò)大集聚經(jīng)濟(jì)效益。

云和縣的“小縣大城”是一種具有豐富地方特色的縣域城鎮(zhèn)化模式，是當(dāng)?shù)馗刹咳罕娊Y(jié)合地方實(shí)際而推動(dòng)的創(chuàng)新發(fā)展，取得了顯著的實(shí)踐成效。突出地表現(xiàn)在：(一)極大地推動(dòng)了縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年，云和縣人口城鎮(zhèn)化率達(dá)73.1%，超過(guò)浙江省和全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率分別0.93和9.21個(gè)百分點(diǎn)；(二)有力地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。20年來(lái)，云和縣的生產(chǎn)總值從2001年的8.89億元增至2020年的86.99億元，年均增長(zhǎng)13.5%。2020年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)46584元，增幅9.9%；農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)22022元，增幅10.2%；(三)有效地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?？h域森林覆蓋率達(dá)81.5%，空氣環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)良率達(dá)99.2%，生態(tài)環(huán)境公眾滿意度居全省第一，縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持在先進(jìn)水平。

二、城鄉(xiāng)融合：基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)

從治理生態(tài)學(xué)的意義上看，治理方式與治理環(huán)境密切相關(guān)?；鶎又卫硎紫纫越?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)?！靶】h大城”作為一項(xiàng)獨(dú)特的城鎮(zhèn)化實(shí)踐，導(dǎo)致了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，實(shí)現(xiàn)了基層治理社會(huì)基礎(chǔ)的重構(gòu)。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的基層治理以工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立了城鄉(xiāng)二元分治的基層治理體制。借助以戶籍制度為核心的一系列制度安排，將整個(gè)社會(huì)分割成城鄉(xiāng)對(duì)立的兩部分，嚴(yán)格限制了農(nóng)村人口向城市的合理流動(dòng)[4]，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的固化。云和縣的“小縣大城”戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)就是通過(guò)政府在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的基礎(chǔ)上，合理整合生產(chǎn)要素，以縣城作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，充分發(fā)揮城市在縣域發(fā)展中的龍頭作用，由此形成強(qiáng)大的動(dòng)力源，加速推進(jìn)改革和現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷[5]。在這一過(guò)程中，云和縣逐漸地由過(guò)去城鄉(xiāng)對(duì)立背景下的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)融合背景下的城鄉(xiāng)嵌套經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為縣域產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民職業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變?！靶】h大城”戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)云和縣域經(jīng)濟(jì)形成了以木制玩具為主導(dǎo)、多種產(chǎn)業(yè)并存發(fā)展的格局。同時(shí)，促進(jìn)了大多數(shù)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，成為在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的非農(nóng)職業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的非農(nóng)化。但他們還或多或少地保留著一定的農(nóng)民身份，在原籍農(nóng)村還有土地等生產(chǎn)資料、住房等生活資料、集體經(jīng)濟(jì)所有者的權(quán)益等。

在社會(huì)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為社會(huì)成員的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變?！靶】h大城”戰(zhàn)略的實(shí)施，促使數(shù)萬(wàn)名農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，嵌入原有城鎮(zhèn)社會(huì)，形成了城鄉(xiāng)嵌套型社會(huì)成員結(jié)構(gòu)。特別是“小縣大城”發(fā)展中建設(shè)的數(shù)十個(gè)搬遷農(nóng)民集中安置區(qū)，成員構(gòu)成多元復(fù)雜、異質(zhì)性強(qiáng)、開(kāi)放度高，形成了一種與鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)既相聯(lián)系、又有區(qū)別的新型社會(huì)樣態(tài)。比如，大坪社區(qū)居住著10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、8個(gè)少數(shù)民族的3000多位居民。既有汀州、灘坑電站移民，又有崇頭鎮(zhèn)、霧溪畬族鄉(xiāng)等各地下山搬遷農(nóng)民。城市與鄉(xiāng)村不同的生產(chǎn)、生活習(xí)慣和思想觀念交織，形成城鄉(xiāng)兩種社會(huì)因子相互滲透、農(nóng)村人口與城市人口錯(cuò)雜、城鄉(xiāng)界限模糊的復(fù)合格局。

從實(shí)踐觀察，“小縣大城”依然是一項(xiàng)非充分性、非徹底性城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。突出地表現(xiàn)在從農(nóng)村搬遷到縣城定居和工作生活的農(nóng)民，雖然享有了部分城鎮(zhèn)居民的權(quán)益，但依然保留著一系列農(nóng)民屬性。由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的戶籍、產(chǎn)權(quán)、權(quán)利等與政策的“綁定”尚未完全脫鉤，他們?cè)谵r(nóng)村的權(quán)益無(wú)法帶走。人雖然已在縣城居住和工作，但不愿或不能放棄農(nóng)村戶籍、產(chǎn)權(quán)和權(quán)利。如此，形成了工作地、生活地與戶籍地、產(chǎn)權(quán)地相分離的現(xiàn)象，造成了獨(dú)特的身份分離、城鄉(xiāng)分割，因城鎮(zhèn)化不充分、不徹底，呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。[6](PP.3-4)

后“小縣大城”時(shí)代的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)嵌套發(fā)展，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口身份的城鄉(xiāng)分離和“半城鎮(zhèn)化”，建構(gòu)了一種特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)，造成了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元治理的困境，向基層治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求創(chuàng)新一種更加包容、具有融合特征的新型基層治理方式。換句話說(shuō)，“小縣大城”戰(zhàn)略的實(shí)施，重構(gòu)了云和縣基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)，決定了基層社會(huì)融合性治理創(chuàng)新的方向。

與此同時(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，黨和國(guó)家提出了新發(fā)展理念和中國(guó)特色社會(huì)治理理論，以及新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等重要政策，為探索和創(chuàng)新基層社會(huì)共建共治共享提供了有力的理論依據(jù)和政策支撐。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的現(xiàn)代科技的迅速發(fā)展和應(yīng)用，有可能成為嵌入基層治理的技術(shù)變量，構(gòu)成了當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新的技術(shù)條件。這些無(wú)疑為創(chuàng)新融合性的基層治理方式創(chuàng)造了條件、提供了可能。

三、“街鄉(xiāng)共治”：進(jìn)城農(nóng)民的融合治理

“小縣大城”實(shí)施帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層社會(huì)治理環(huán)境改變，對(duì)基于城鄉(xiāng)的傳統(tǒng)基層治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。后“小縣大城”時(shí)代的基層治理向何處去？面對(duì)這一擺在面前的急迫課題，云和縣有關(guān)部門從實(shí)際出發(fā)，以新發(fā)展理念、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)治理理論和基層治理政策，以及新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略要求等為指引，并借助現(xiàn)代信息技術(shù)的支持，進(jìn)行了“街鄉(xiāng)共治”的基層治理制度創(chuàng)新嘗試。

在傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制下，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別作為城鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢環(huán)節(jié)，彼此互不相干。然而，在后“小縣大城”時(shí)代，城鄉(xiāng)嵌套發(fā)展的客觀實(shí)際提出了基層治理的新情況、新挑戰(zhàn)，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略提出了基層治理的新要求、新任務(wù)。正是基于新的社會(huì)基礎(chǔ)和政策導(dǎo)向，云和縣以獲批全國(guó)首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)單位為契機(jī)，于2020年制定了《云和縣推進(jìn)街鄉(xiāng)共治改革試點(diǎn)工作方案》，選擇大坪社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索“街鄉(xiāng)共治”治理制度，然后逐漸在全縣范圍內(nèi)推廣。

所謂“街鄉(xiāng)共治”，就是由農(nóng)民流入地街道(社區(qū))和流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)聯(lián)合辦理進(jìn)城農(nóng)民的公共管理、服務(wù)、安全等事務(wù)的基層社會(huì)治理制度，目的是讓農(nóng)民帶權(quán)進(jìn)城、安心落戶。顯然，這是一種基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，建構(gòu)了一種城鄉(xiāng)融合的新型基層社會(huì)治理制度。其主要做法：

(一)以黨建為抓手，引領(lǐng)街鄉(xiāng)共同治理。以基層黨建為抓手，探索“黨建+治理”的基層治理新路子，實(shí)現(xiàn)基層黨建、社會(huì)治理、服務(wù)供給的有效銜接，推動(dòng)基層黨組織重心下移、力量下沉、權(quán)力下放。

第一，建立黨建聯(lián)盟，引領(lǐng)街鄉(xiāng)共治。打破原有以行政區(qū)域?yàn)橹鞯狞h建模式，開(kāi)展行業(yè)、區(qū)域、異地黨建模式。以社區(qū)、城區(qū)中心村或骨干企業(yè)黨組織為核心，有機(jī)聯(lián)結(jié)“新市民”黨員及外來(lái)流動(dòng)黨員，成立了15個(gè)街鄉(xiāng)共治“黨建聯(lián)盟”，吸納106個(gè)黨組織、4000多名黨員，帶動(dòng)聯(lián)系服務(wù)進(jìn)城務(wù)工人員2萬(wàn)人。

第二，黨員村社雙報(bào)到，參與社區(qū)服務(wù)。進(jìn)城農(nóng)村黨員到社區(qū)報(bào)到，納入居住地社區(qū)黨組織管理，實(shí)現(xiàn)黨員縣域內(nèi)村、社區(qū)“雙報(bào)到、雙報(bào)告、雙評(píng)議”。由社區(qū)黨委統(tǒng)一調(diào)度，采取“微信派崗位、黨員領(lǐng)服務(wù)”的線上組織動(dòng)員模式，有效形成群眾點(diǎn)單、社區(qū)派單、團(tuán)隊(duì)送單的服務(wù)機(jī)制。2020年以來(lái)，共有2415名流動(dòng)黨員到社區(qū)報(bào)到，參與志愿服務(wù)3.5萬(wàn)余人次。

第三，以黨建促群建，全民共參與。創(chuàng)新基層治理載體，拓寬黨群參與渠道，拓展共建共治空間，推行“哨響就到”模式、“和合議事”模式、“聯(lián)動(dòng)調(diào)解”模式，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下多方參與的基層治理新格局。

(二)以聯(lián)動(dòng)為機(jī)制，推動(dòng)街鄉(xiāng)融合治理。以“共建共治共享”為理念，整合街鄉(xiāng)資源、凝聚街鄉(xiāng)合力、互補(bǔ)街鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，打破行政區(qū)劃壁壘，突破原有的城鄉(xiāng)二元治理體制，化被動(dòng)管理到主動(dòng)治理，探索城鄉(xiāng)融合治理的新路徑、新范式。通過(guò)街鄉(xiāng)組織聯(lián)建、黨建活動(dòng)聯(lián)辦、治理要事聯(lián)商等方式，實(shí)現(xiàn)街鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)治理，有效推進(jìn)基層治理。

第一，創(chuàng)新治理機(jī)制，助力街鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)。體制機(jī)制是影響社會(huì)治理體系和治理能力的關(guān)鍵因素。要處理好進(jìn)城農(nóng)民的難事雜事，需要著眼于體制機(jī)制創(chuàng)新。為此，建構(gòu)了一系列街鄉(xiāng)共治的工作機(jī)制。最為重要的是：1.街鄉(xiāng)干部共管機(jī)制。選派原鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部在流入地社區(qū)擔(dān)任“大黨委”委員、居委會(huì)委員，進(jìn)行雙重管理，為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供服務(wù)，并積極參與街道相關(guān)會(huì)議為其建言獻(xiàn)策。比如，在2020年村社換屆中，大坪社區(qū)將下山轉(zhuǎn)移的相關(guān)行政村、經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)人吸收為黨委委員，進(jìn)一步提高村社融合度，為社區(qū)治理注入強(qiáng)大動(dòng)能。2.街鄉(xiāng)聯(lián)席會(huì)議制度。建立街道、社區(qū)與進(jìn)城農(nóng)民來(lái)源鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三方聯(lián)席會(huì)議制度，共同協(xié)商探討社區(qū)事務(wù)。由流入地街道(社區(qū))牽頭、流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)參與，邀請(qǐng)先鋒黨員、居民代表、熱心鄉(xiāng)賢等，定期召開(kāi)街鄉(xiāng)聯(lián)盟聯(lián)席會(huì)議，創(chuàng)新“群眾參議”“民族同心”“鄉(xiāng)賢懇談”等多種聯(lián)商機(jī)制，形成“大事共議、實(shí)事共辦、要事共商”的良性互動(dòng)局面，營(yíng)造“共商共治”氛圍。

第二，落實(shí)辦事就地，強(qiáng)化社區(qū)管理。社區(qū)是中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)性單元，也是基層社會(huì)治理的基本單元和落腳點(diǎn)。在“街鄉(xiāng)共治”創(chuàng)新過(guò)程中，以異地搬遷進(jìn)城人員為對(duì)象、異地搬遷進(jìn)城人員安置小區(qū)為重點(diǎn)，分別在普光、大坪兩個(gè)異地搬遷進(jìn)城人員集聚小區(qū)成立社區(qū)，將最早啟動(dòng)社區(qū)管理創(chuàng)新試點(diǎn)的普光小區(qū)內(nèi)3900多名進(jìn)城農(nóng)民全部納入社區(qū)管理。與此同時(shí)，推行居住地辦理社會(huì)事務(wù)，進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)事務(wù)原則上由街道、社區(qū)辦理，確因法律、法規(guī)、政策限制辦理的事項(xiàng)，由居住地社區(qū)和原所在村共同辦理。如崇頭、霧溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接派駐工作人員到社區(qū)，居住在社區(qū)的下山轉(zhuǎn)移村民則可以直接到社區(qū)辦理社保、產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)扶持等各類社會(huì)事務(wù)。

第三，信息技術(shù)賦能，街鄉(xiāng)信息互通。信息技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用為“街鄉(xiāng)共治”提供了有力的技術(shù)支撐。在“街鄉(xiāng)共治”創(chuàng)新中，積極搭建城鄉(xiāng)融合的數(shù)字治理平臺(tái)，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的互聯(lián)功能和智慧機(jī)制，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理的融合。比如，在行政服務(wù)中心大廳設(shè)立“鄉(xiāng)事城辦”窗口，為進(jìn)城農(nóng)民辦理公共服務(wù)事務(wù)和行政審批事務(wù)。在“基層治理四平臺(tái)”上，新增“便民服務(wù)平臺(tái)”模塊，將線上辦理系統(tǒng)延伸至行政村，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)鄉(xiāng)事辦理線上流轉(zhuǎn)。

(三)以問(wèn)題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)同城同待遇。以人民為中心，把解決進(jìn)城農(nóng)民問(wèn)題的效度和進(jìn)城農(nóng)民的滿意度作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和判斷尺度，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。深入基層治理一線，逐個(gè)突破“街鄉(xiāng)共治”中的短板和弱項(xiàng)。通過(guò)探索進(jìn)城農(nóng)民矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制、推進(jìn)同城同待遇、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)、完善戶籍制度改革等，解決涉及社區(qū)事務(wù)、社會(huì)矛盾、農(nóng)民“三權(quán)”、戶籍管理等焦點(diǎn)性問(wèn)題，滿足進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民安心進(jìn)城，放心落戶。為此，專門制定了《云和縣異地搬遷進(jìn)城人員落戶政策》，明確異地搬遷進(jìn)城落戶人員在農(nóng)村所享受的各項(xiàng)權(quán)益和待遇不因戶口轉(zhuǎn)換而改變。實(shí)行經(jīng)濟(jì)身份和社會(huì)身份相分離，進(jìn)城農(nóng)民戶籍遷至縣城以后，經(jīng)濟(jì)身份保留在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；社會(huì)身份轉(zhuǎn)入所在社區(qū)，享受社區(qū)管理服務(wù)，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。比如，進(jìn)城農(nóng)民子女就讀實(shí)行“同城同待遇”政策，以居住地劃片就近入學(xué)。同時(shí)，打造平安“和”中心，實(shí)行矛盾糾紛化解“一窗式”受理。在“和”中心設(shè)置鄉(xiāng)事城辦和鄉(xiāng)事城服務(wù)專窗，推行“一站式”服務(wù)。并結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步完善矛盾糾紛化解“分級(jí)分流分層”機(jī)制，進(jìn)城農(nóng)民的矛盾由村社、街道、縣三級(jí)依次受理，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛多元化解。

作為一項(xiàng)基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，“街鄉(xiāng)共治”具有典型的融合特征，突出地表現(xiàn)在：

一是治理主體的嵌合性。面向進(jìn)城農(nóng)民的“街鄉(xiāng)共治”主體既有流入地街道黨工委、街道辦事處、社區(qū)大黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)便民服務(wù)中心、縣行政服務(wù)中心等城鎮(zhèn)基層治理組織，又有流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村基層黨組織、村委會(huì)、村股份經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)村基層治理組織。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地建構(gòu)了城鎮(zhèn)基層治理組織吸納農(nóng)村基層治理組織成員的機(jī)制與做法，諸如選派流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)干部入駐流入地社區(qū)服務(wù)中心、原村黨組織書記選任為流入地社區(qū)黨委委員等，為進(jìn)城農(nóng)民提供服務(wù)。如此，在“街鄉(xiāng)共治”的場(chǎng)域內(nèi)，形成了城鎮(zhèn)和農(nóng)村基層治理組織同時(shí)并存、相互嵌套的嵌合性。

二是治理方式的聯(lián)動(dòng)性?！敖粥l(xiāng)共治”打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元治理體制下街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互不相干的局面，在治理方式上創(chuàng)造性地建構(gòu)了街鄉(xiāng)組織聯(lián)建、治理要事聯(lián)商、黨員隊(duì)伍聯(lián)管、黨建活動(dòng)聯(lián)辦、村社結(jié)對(duì)幫扶、街鄉(xiāng)糾紛聯(lián)調(diào)等協(xié)同聯(lián)合機(jī)制，呈現(xiàn)出顯見(jiàn)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)性，促進(jìn)了基層社會(huì)治理的有效性。

三是治理內(nèi)容的包容性。作為“街鄉(xiāng)共治”的客體，進(jìn)城農(nóng)民兼具城鄉(xiāng)雙重身份，進(jìn)而面臨著城鄉(xiāng)兩類社會(huì)事務(wù)。既有宅基地使用權(quán)跨社流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)收益管理與分配、征地安置補(bǔ)償、閑置農(nóng)房“二次創(chuàng)業(yè)”、生態(tài)公益林未來(lái)補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款等鄉(xiāng)村治理事務(wù)，又有居民戶籍轉(zhuǎn)換、社區(qū)管理與服務(wù)、社區(qū)安全維護(hù)、社區(qū)文明建設(shè)等城鎮(zhèn)基層治理事務(wù)，還有街鄉(xiāng)糾紛聯(lián)調(diào)、村社結(jié)對(duì)幫扶、志愿服務(wù)聯(lián)辦、流動(dòng)黨員村社雙報(bào)到、流出地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)干部社區(qū)雙管理等“街鄉(xiāng)共治”的新工作，以及進(jìn)城農(nóng)民同城同待遇下的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育、醫(yī)療保健等鄉(xiāng)城銜接事務(wù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)不再是分立、排斥的兩個(gè)部分，而是彼此聯(lián)系、互聯(lián)互動(dòng)的有機(jī)整體。在此背景下的“街鄉(xiāng)共治”，包容了城鄉(xiāng)兩種基層治理的因子，并具有自身獨(dú)特的治理內(nèi)容，呈現(xiàn)出突出的包容性。

四、超越與創(chuàng)新：一種新型的基層治理方式

應(yīng)當(dāng)看到，“街鄉(xiāng)共治”的探索與創(chuàng)新時(shí)間不長(zhǎng)，實(shí)踐中還存在著一系列有待進(jìn)一步探討和解決的問(wèn)題，需要做出更加全面而深入的總結(jié)與完善。但是，從現(xiàn)有的創(chuàng)新實(shí)踐中，已經(jīng)可以觀察到這一制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)。

首先，“街鄉(xiāng)共治”是對(duì)城鄉(xiāng)二元基層社會(huì)治理的超越。在云和縣的“小縣大城”發(fā)展過(guò)程中，大量農(nóng)民下山搬遷進(jìn)入城市，形成了一個(gè)特殊的社會(huì)群體——進(jìn)城農(nóng)民。相應(yīng)地，形成了區(qū)別于傳統(tǒng)城市社區(qū)和鄉(xiāng)村村莊的新型基層社會(huì)單元——下山轉(zhuǎn)移農(nóng)民安置社區(qū)。這些社區(qū)既與城市相區(qū)別，又與鄉(xiāng)村相區(qū)別，但同時(shí)并存著城鄉(xiāng)兩種社會(huì)因子，呈現(xiàn)出“非城非鄉(xiāng)”獨(dú)立性和“是城是鄉(xiāng)”疊合性[7]，需要根據(jù)其具體環(huán)境條件進(jìn)行特殊性治理。“街鄉(xiāng)共治”實(shí)質(zhì)就是因“小縣大城”發(fā)展需要而實(shí)施的基層社會(huì)治理創(chuàng)新探索，一定程度地填補(bǔ)了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元基層社會(huì)治理體制的局限與“失靈”，在國(guó)家尚未做出明確的頂層制度設(shè)計(jì)的情況下，積極尋求基層社會(huì)治理制度超越與創(chuàng)新的一種有益嘗試。這種治理方式介于城鄉(xiāng)治理之間又超越城鄉(xiāng)治理[8]，突破了原有城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了一種新型的基層社會(huì)治理方式。

其次，“街鄉(xiāng)共治”是對(duì)傳統(tǒng)“籍地管理”制度的超越。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)處于相對(duì)穩(wěn)定而封閉狀態(tài)，基層社會(huì)治理實(shí)行以戶籍為基礎(chǔ)的籍地管理制度，社會(huì)成員歸戶籍所在地管理。隨著中國(guó)社會(huì)逐漸走向開(kāi)放、流動(dòng)，籍地管理日益顯現(xiàn)出制度不適應(yīng)性。云和縣的“小縣大城”戰(zhàn)略推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大批地搬遷到城鎮(zhèn)居住，進(jìn)城農(nóng)民出現(xiàn)了身份分離，對(duì)傳統(tǒng)的“籍地管理”制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！敖粥l(xiāng)共治”正是應(yīng)對(duì)社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)開(kāi)放的挑戰(zhàn)而選擇的一種治理策略。它突破了城鄉(xiāng)二元的制度壁壘和“籍地管理”制度的束縛，探索和創(chuàng)新了一種社會(huì)成員歸居住和生活地管理服務(wù)的“在地治理”制度。進(jìn)城農(nóng)民不僅在新的安置地獲得了與城鎮(zhèn)市民基本同等的權(quán)益和類似的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)身份部分市民化，而且可以在流入的城鎮(zhèn)有關(guān)部門和安置社區(qū)直接辦理自己的相關(guān)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了異地事務(wù)的在地辦理，鄉(xiāng)村事務(wù)的城鎮(zhèn)辦理。

最后，“街鄉(xiāng)共治”是對(duì)傳統(tǒng)“官本位”治理方式的超越。長(zhǎng)期以來(lái)，在基層社會(huì)治理實(shí)踐中逐漸形成了一種“官本位”制度，突出地表現(xiàn)在：基層治理中，以管理服務(wù)主體為中心，在辦理相關(guān)事務(wù)時(shí)，管理服務(wù)主體坐等管理服務(wù)對(duì)象上門?！敖粥l(xiāng)共治”則不同，主動(dòng)地把管理服務(wù)送上門，不僅允許進(jìn)城農(nóng)民異地辦理事務(wù)，而且讓鄉(xiāng)村管理服務(wù)人員進(jìn)駐城鎮(zhèn)和安置社區(qū)，為進(jìn)城農(nóng)民提供服務(wù)，辦理原來(lái)應(yīng)當(dāng)在原籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦理的事務(wù)。較好地體現(xiàn)了以人民為中心的原則，初步建構(gòu)了一種以服務(wù)為取向的“民本位”的現(xiàn)代基層治理機(jī)制。

云和縣正在實(shí)施的“街鄉(xiāng)共治”主要是回應(yīng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化，特別是后“小縣大城”時(shí)代社會(huì)發(fā)展需求的產(chǎn)物，是一種“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新。作為一項(xiàng)具有融合特征的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，已經(jīng)一定程度地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，提升了云和縣基層社會(huì)治理質(zhì)量。在中央號(hào)召城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，顯現(xiàn)出了特殊的價(jià)值和意義。當(dāng)然，需要理性地認(rèn)識(shí)到，“街鄉(xiāng)共治”是在城鄉(xiāng)二元治理體制未被徹底打破背景下的一種過(guò)渡性選擇，自身依然存在著一些局限，有待進(jìn)一步探索與完善。