河南重要河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制研究

邰肇悅，石 琳，王理航

(1. 河南省水利勘測設(shè)計研究有限公司，河南 鄭州 450016；2.河南省有色金屬地質(zhì)礦產(chǎn)局第二地質(zhì)大隊，河南 鄭州 450018)

河湖岸線不僅具有自然屬性，提供輸水輸沙通道和水生生物棲息場所，還具有經(jīng)濟社會功能屬性，保障人類生產(chǎn)生活需要[1]。河南省在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)、漢江生態(tài)經(jīng)濟帶、中原城市群建設(shè)等新形勢下，涉水建設(shè)項目增多，對河道防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全、生態(tài)安全以及航運安全等方面的影響日益顯現(xiàn)，對河湖管理的要求越來越高，而河湖管理范圍劃定工作落實難度大，岸線功能界定不清，管理缺乏依據(jù)，管控能力不足，導(dǎo)致部分河段岸線無序開發(fā)和過度開發(fā)等問題突出，違法圍墾河湖、侵占河湖水域岸線的行為時有發(fā)生，嚴重影響河湖水域岸線管控[2]，不能滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展對防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求。

近年來，中央出臺一系列政策推動河湖管理工作，河湖管理工作主要包括河湖管理范圍劃定、河湖岸線保護與利用規(guī)劃與水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃編制、河道采砂綜合整治以及河(湖)長制管理和制度建設(shè)等內(nèi)容。為貫徹新時期治水思路對河湖管理提出的新要求，推進國土空間規(guī)劃體系建立強化空間管控的要求，落實河(湖)長制加強河湖水域岸線管理保護任務(wù)，全面監(jiān)管“盛水的盆”和“盆里的水”，2018年，《河南省人民政府關(guān)于實施四水同治加快推進新時代水利現(xiàn)代化的意見》(豫政〔2018〕31號)中提出扎實推進河湖管理與保護的工作任務(wù)。

為解決河湖管理突出問題，以推進河湖管理范圍劃定、合理劃分河湖岸線功能分區(qū)、強化河湖水域岸線空間管控、加強水域岸線監(jiān)管能力建設(shè)，河南省組織編制了《河南省重要河湖岸線保護與利用規(guī)劃》，對河南省19條重要河湖進行岸線功能分區(qū)，以規(guī)劃為依據(jù)，嚴格分區(qū)管理和用途管制，以解決岸線保護與開發(fā)的矛盾，在保護中有序開發(fā)、在開發(fā)中落實保護。

1 研究區(qū)域概況

河南省自北向南地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域，分別處于長江流域支流的源頭區(qū)、淮河流域的上游、黃河流域的中下游及海河流域的源頭區(qū)。省內(nèi)河流湖庫數(shù)量眾多，岸線資源十分豐富，其中1000km2以上的河流有66條，干流河道長約10342km。河南省承載了全國7.0%的人口、5.4%的經(jīng)濟總量和10.2%的糧食產(chǎn)量，是國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，也是全國重要的經(jīng)濟增長板塊。

2 河湖保護利用現(xiàn)狀

2.1 河湖保護現(xiàn)狀

河南省河湖水域岸線涉及省級以上自然保護區(qū)30處，面積768191.70hm2；國家級濕地公園35處，面積81280.88hm2；省級濕地公園63處，面積41924.87hm2；國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)20處，面積176973.82hm2。此外，全省共有省轄市級飲用水源地65個，其中地表水型22個(湖庫型8個，河流型14個)，地下水型42個。省內(nèi)8處自然湖泊涉及的保護類型為自然保護區(qū)和濕地公園，其中淮陽龍湖進入河南淮陽龍湖國家濕地公園名錄，開封黑池和柳池進入省級自然保護區(qū)名錄。

2.2 岸線開發(fā)利用現(xiàn)狀

河南省人口數(shù)量眾多，東部地區(qū)位于黃河流域下游區(qū)、淮海流域平原區(qū)，耕地面積廣，是國家主要的糧食產(chǎn)區(qū)，水資源用水需求十分巨大，尤其是地表水，因此河道兩側(cè)和水庫湖泊等水域岸線的開發(fā)利用程度較高。

近年來，河南省水利工程建設(shè)成就顯著，至2020年底，全省堤防總長20231.93km，已建水庫2510座，大中小型水閘5887座。全省涉河取排水設(shè)施眾多，共有取排水泵站2401座，共有規(guī)模以上入河排污口543個[3]。

河南省針對岸線利用的跨河設(shè)施主要包含水利設(shè)施和市政設(shè)施兩類，其中水利設(shè)施以橡膠壩、水電站建筑物以及輸水工程(倒虹吸、渡槽等)為主，市政設(shè)施以跨河橋梁，電力、通信、熱力、石油天然氣等跨河管線為主，數(shù)量較多。全省現(xiàn)有港口碼頭泊位87個，主要分布在淮河、長江流域。

2.3 岸線管理現(xiàn)狀

河湖岸線保護與開發(fā)利用涉及水利、交通運輸、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個部門，各部門目前按管理職能分工分頭管理。省內(nèi)按職能分工，流域機構(gòu)、省、市、縣各有關(guān)部門依法履行各自管理職責(zé)。涉及水利部門的岸線主要管理內(nèi)容包括河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目及其他岸線開發(fā)利用活動對河道防洪的影響等審批許可和日常監(jiān)督管理；涉及交通運輸部門的主要管理內(nèi)容包括港口、碼頭、橋梁建設(shè)等；涉及自然資源部門的管理主要內(nèi)容為國土空間等用地規(guī)劃審批許可；涉及生態(tài)環(huán)境部門的管理主要內(nèi)容包括與河湖水域岸線相關(guān)的生態(tài)保護等。

目前省內(nèi)河(湖)長為河湖岸線管理主體的管理機制已經(jīng)形成。全省省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長組織體系，市、縣、鄉(xiāng)、村四級湖長組織體系已全面建立，全省近5萬名河長湖長上崗履職，組建了省、市、縣三級河長制辦公室，并形成了一套較為完善的政策機制。

3 存在問題

3.1 河湖管理范圍邊界不清，清四亂任務(wù)艱巨而長久

雖然河南省河湖管理范圍劃定工作已基本完成，但存在與土地利用、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)等各管理單元的協(xié)調(diào)完善問題，對河湖岸線開發(fā)利用監(jiān)管存在不利影響。近年來，省內(nèi)雖加強河湖管理工作，開展河湖“清四亂”等專項行動，取得一定成績，但一些河湖水域、灘地尤其是中小河流被侵占圍墾、違章亂建現(xiàn)象仍有發(fā)生，部分河道還存在零星盜采砂石及取土現(xiàn)象，四亂問題還沒有得到徹底解決，對防洪、供水、生態(tài)環(huán)境安全等造成一定影響。

3.2 河湖岸線功能定位不清，部分地區(qū)岸線布局及利用不合理

省內(nèi)河湖水域岸線缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)，功能定位不清，對岸線的防洪、供水、航運、生態(tài)環(huán)境等需求缺乏統(tǒng)籌，目前岸線存在重開發(fā)利用、輕岸線保護的問題，無序開發(fā)和過度開發(fā)問題凸顯。省內(nèi)海河流域和黃河流域等地區(qū)人口密集，岸線資源開發(fā)利用程度高，但又同時存在岸線“占而不用”、“多占少用”等不合理利用現(xiàn)象，部分岸線利用項目缺乏規(guī)劃協(xié)調(diào)，開發(fā)利用方式粗放、資源利用效率低，造成岸線分類功能沒有充分發(fā)揮，影響經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 河湖岸線空間管控缺乏依據(jù)及管控要求

國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等新形勢下對河湖水域岸線等涉水空間提出了新的管控要求，強調(diào)規(guī)劃約束和嚴格河湖水域岸線空間管控，而目前河湖水域岸線空間管控缺乏依據(jù)，對河湖管理和岸線科學(xué)合理利用造成困難，也不足以科學(xué)合理規(guī)范涉水活動、有效支撐行政管理部門對岸線保護與利用活動的日常監(jiān)管和審批。

3.4 河湖水域岸線監(jiān)管能力有待加強

河湖管理不僅是水利工作的薄弱點，更是水利現(xiàn)代化建設(shè)的難點。河湖岸線的防洪供水安全、河流生態(tài)環(huán)境保護和開發(fā)利用等多方面要求仍得不到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不能滿足新形勢下對生態(tài)保護功能、岸線資源利用等的監(jiān)管需求。岸線管理涉及行業(yè)和部門眾多，省內(nèi)雖全面建立了河(湖)長制管理機制，但管理權(quán)責(zé)有限，部門間和行業(yè)間仍存在多頭管理現(xiàn)象，需進一步加強有效的溝通、協(xié)調(diào)。河湖管理缺乏用途管制和分區(qū)開發(fā)建設(shè)項目準入制度，開發(fā)利用與治理保護不協(xié)調(diào)。日常執(zhí)法管理能力薄弱，缺乏有效控制手段，河道遙感監(jiān)測體系還未完全建立。

4 規(guī)劃方案

4.1 岸線功能區(qū)劃分

根據(jù)《河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制指南(試行)》規(guī)定的邊界線和功能區(qū)劃定的原則與方法[4]，以實地測繪成果為底圖，確定河南省19條重要河湖的臨水邊界線和外緣邊界線，明確各河湖岸線的管理范圍，在此基礎(chǔ)上劃定各河湖岸線功能分區(qū)(保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、開發(fā)利用區(qū))，并統(tǒng)計各河湖岸線長度及功能區(qū)個數(shù)等特征參數(shù)。在本規(guī)劃中結(jié)合實際情況，將飲用水水源地一級保護區(qū)以及重要樞紐工程上下游為了保護樞紐安全的河段劃為岸線保護區(qū)，將國家級和省級自然保護區(qū)的實驗區(qū)、國家濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、滯蓄洪區(qū)、具備開發(fā)條件但暫未開發(fā)的岸線劃為岸線保留區(qū)，將已建及擬建的鐵路、公路橋梁等重要涉水工程及設(shè)施、飲用水水源地二級保護區(qū)、開發(fā)程度較高的城區(qū)河岸段劃為岸線控制利用區(qū)，將未開發(fā)的規(guī)劃城區(qū)河岸段、沿岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊比較密集的河段劃為岸線開發(fā)利用區(qū)。

對省內(nèi)衛(wèi)河、共產(chǎn)主義渠、洛河、伊河、淮河、賈魯河、白河等19條重要河流(段)共劃分岸線功能分區(qū)3671個，岸線總長度8518.7km。其中，岸線保護區(qū)345個，長度1247.0km，占岸線總長度的14.6%；岸線保留區(qū)1391個，長度4344.2km，占岸線總長度的51.0%；岸線控制利用區(qū)1174個，長度1641.9km，占岸線總長度的19.3%；岸線開發(fā)利用區(qū)761個，長度1285.7km，占岸線總長度的15.1%。

4.2 岸線保護與管控

4.2.1岸線管控要求

針對岸線劃分的保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、開發(fā)利用區(qū)分區(qū)分類進行管控。岸線保護區(qū)和保留區(qū)應(yīng)根據(jù)保護目標有針對性地進行管理，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)可能影響保護目標實現(xiàn)的建設(shè)項目。岸線控制利用區(qū)管理重點是控制其開發(fā)利用強度，嚴格控制建設(shè)項目類型，注重岸線利用的指導(dǎo)與控制，以實現(xiàn)岸線的可持續(xù)利用。岸線開發(fā)利用區(qū)在不影響防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全、航運安全和水生態(tài)環(huán)境的情況下，應(yīng)依法依規(guī)履行水行政許可相關(guān)手續(xù)后，科學(xué)合理的開發(fā)利用。任何進入外緣邊界線以內(nèi)岸線區(qū)域的開發(fā)利用都必須符合岸線功能區(qū)劃的規(guī)定及管理要求，且不得逾越臨水控制邊界線。岸線邊界線可根據(jù)河道湖泊整治、管理情況適時調(diào)整，其調(diào)整必須由原審批機關(guān)或由其授權(quán)單位批準。

對現(xiàn)有岸線開發(fā)利用行為不合法、不合理以及不符合功能區(qū)管控要求的，需對原有岸線利用及其布局進行規(guī)范和調(diào)整，實現(xiàn)岸線的有效保護與合理利用。結(jié)合河長制河湖“清四亂”，依法依規(guī)對亂占、亂采、亂堆、亂建等突出問題開展清理整理，并對違法違規(guī)以及嚴重影響防洪安全、河勢穩(wěn)定和水生態(tài)環(huán)境安全的岸線利用項目進行逐步搬遷或清退、對不符合岸線功能區(qū)管控要求以及對岸線不合理占用項目進行整改和調(diào)整。

4.2.2岸線管控能力建設(shè)

加強河湖岸線管控制度建設(shè)。建立岸線保護區(qū)保護制度，嚴格禁止開發(fā)。完善涉河建設(shè)項目管理制度標準，嚴格涉河建設(shè)項目管理。建立健全河湖日常監(jiān)管巡查制度，加強對涉河建設(shè)項目的巡查檢查，對違法違規(guī)問題早發(fā)現(xiàn)、早處理。

強化河湖岸線管控監(jiān)督建設(shè)。河湖岸線管控要與各級河長緊密結(jié)合，壓緊壓實河湖管護責(zé)任。持續(xù)開展清理整治，明確岸線管控指標體系，實行同級各部門聯(lián)動、省市縣各級聯(lián)動。切實加強涉河建設(shè)項目實施監(jiān)管，明確監(jiān)管責(zé)任主體，加大行政執(zhí)法力度。

提升河湖岸線監(jiān)測能力。依據(jù)現(xiàn)有河長制平臺，增擴河湖水域岸線管控功能，充分利用遙感衛(wèi)星、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等信息化技術(shù)手段，整合現(xiàn)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和空間地理數(shù)據(jù)，對接國土空間管控平臺。整合水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門的河湖岸線監(jiān)測點站等，建設(shè)布局更合理、功能更完善的河湖岸線監(jiān)測系統(tǒng)。加強涉河建設(shè)項目信息化管理。逐步建立完善涉河建設(shè)項目臺賬，并積極利用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無人機等技術(shù)手段，動態(tài)采集河湖水域岸線、涉河建設(shè)項目變化情況，實行動態(tài)跟蹤管理。建立河湖管理信息系統(tǒng)，逐步將河湖岸線功能分區(qū)、涉河建設(shè)項目信息納入“水利一張圖”，推進信息化管理。

5 結(jié)論與建議

河南省重要河湖岸線保護與利用規(guī)劃梳理分析了省內(nèi)河湖岸線保護與利用的現(xiàn)狀及問題，根據(jù)省內(nèi)19條重要河湖確定的管理范圍劃定了臨水邊界線和外緣邊界線，劃分了功能分區(qū)并針對各功能分區(qū)提出了管控要求和調(diào)整措施，為河湖岸線管理提供了科學(xué)的規(guī)劃依據(jù)，有利于河湖岸線的有效保護與合理利用。

通過規(guī)劃編制，可為河南省其它河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制提供參考。同時規(guī)劃編制過程中，對河湖岸線保護與利用規(guī)劃編制提出以下兩條建議。

(1)可因地制宜增加洪水分析與管控指標確定等內(nèi)容。

對于未劃定河湖管理范圍的河段，尤其是無堤的平原河段，可增加洪水分析和設(shè)計水位計算，便于確定河道臨水邊界線和外緣邊界線。

河湖岸線管控需按劃定的功能分區(qū)分類進行管控，但是功能分區(qū)類型較多，管控難以落實，需細化管控指標，有利于具體落實實施和考核。

(2)加強與自然資源、環(huán)保、交通部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管控標準。

河湖岸線保護與利用規(guī)劃目前為水利部門推行的加強河湖岸線管控的具體措施，但岸線功能分區(qū)內(nèi)仍涉及自然保護區(qū)、濕地、碼頭、橋梁、排污口等與自然資源、環(huán)保、交通部門交叉管理的區(qū)域，建議聯(lián)合其他部門出臺協(xié)調(diào)辦法，統(tǒng)一管控標準。