以法制化精準(zhǔn)賦能低碳城市建設(shè)
--------基于湖州低碳城市建設(shè)的實(shí)踐*

方 燁

(中共湖州市委黨校 培訓(xùn)部， 浙江 湖州 313000)

一、低碳城市建設(shè)的研究現(xiàn)狀

全球氣候變化給人類(lèi)的生存與發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重危害，引起了全世界的高度重視。降低以二氧化碳為代表的溫室氣體排放，轉(zhuǎn)變高耗能、高排放的發(fā)展模式，加快向低碳型社會(huì)轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為世界各國(guó)的共識(shí)。2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出：我國(guó)要在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和這一宏偉目標(biāo)。同年12月，在氣候雄心峰會(huì)上又進(jìn)一步宣布提升國(guó)家自主貢獻(xiàn)的一系列新舉措，得到國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)和廣泛響應(yīng)。

城市作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與人類(lèi)聚集的中心，其建設(shè)與發(fā)展需要消耗大量能源。據(jù)估測(cè)，城市消耗的能源占總量的75%左右，城市的碳排放占總量的80%左右[1]39。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型的基本行政單元就是城市。低碳城市概念是低碳理念從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到社會(huì)領(lǐng)域再到城市領(lǐng)域的延伸。2003年，英國(guó)在名為《未來(lái)能源----創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》的能源白皮書(shū)中首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”這一概念[2]。2007年，日本前首相安倍晉三首次提出“低碳社會(huì)”概念并將之作為日本未來(lái)的發(fā)展方向。之后，“低碳城市”概念興起，東京、哥本哈根等大都市開(kāi)始低碳城市建設(shè)的實(shí)踐。隨著低碳城市的廣泛實(shí)踐，諸多學(xué)者從城市規(guī)劃、低碳生活與消費(fèi)、低碳經(jīng)濟(jì)等不同角度對(duì)低碳城市進(jìn)行了內(nèi)涵界定。夏堃堡認(rèn)為，低碳城市是城市通過(guò)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)的低碳化，從而減少資源浪費(fèi)，改善發(fā)展環(huán)境[3]34。付允、汪云林等提出，低碳城市是指在城市發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，通過(guò)低碳技術(shù)的創(chuàng)新與運(yùn)用，低碳生活方式的推廣，最大限度地減少城市溫室氣體的排放，形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、循環(huán)利用、節(jié)能高效的經(jīng)濟(jì)體系，健康、節(jié)約、低碳的生活方式與消費(fèi)方式，最終實(shí)現(xiàn)城市的清潔、高效、低碳、可持續(xù)發(fā)展[4]6。李克欣則強(qiáng)調(diào)，低碳城市是城市在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)、文化、政治等諸多領(lǐng)域的全面協(xié)調(diào)與發(fā)展，是城市二氧化碳排放量的減少與人民物質(zhì)、精神文明的提升同步進(jìn)行[5]72。周潮、劉科偉等則從居民角度提出，建設(shè)低碳城市是以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，在保證居民生活水平持續(xù)提升的前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)變消費(fèi)習(xí)慣與消費(fèi)理念，鼓勵(lì)低碳出行等方式降低城市碳排放量，從而達(dá)到低碳宜居的目標(biāo)[6]56。筆者認(rèn)為，低碳城市本質(zhì)上是低碳經(jīng)濟(jì)與低碳生活概念的融合，建設(shè)低碳城市要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，要結(jié)合城市的特點(diǎn)，通過(guò)制定體現(xiàn)低碳標(biāo)準(zhǔn)的城市規(guī)劃，建設(shè)相應(yīng)的低碳化基礎(chǔ)設(shè)施與生活設(shè)施，培養(yǎng)低碳生活理念、形成低碳消費(fèi)結(jié)構(gòu)、踐行低碳生活方式、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，從而達(dá)到發(fā)展方式與生活方式雙重低碳化的目標(biāo)。

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2021年2月28日)，至2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%[7]。然而，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展在帶來(lái)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了沉重的環(huán)境負(fù)擔(dān)。在此背景下，發(fā)展低碳城市成為節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必然舉措，也是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)活力的必然選擇。

中國(guó)是最大的碳排放國(guó)家，也是最大的發(fā)展中國(guó)家，要高度重視發(fā)揮低碳城市建設(shè)在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。早在2007年9月的亞太經(jīng)合組織第十五次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上，胡錦濤主席就正式提出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，開(kāi)啟中國(guó)“低碳”建設(shè)的探索實(shí)踐。自2010年7月國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)第一批低碳城市試點(diǎn)工作以來(lái)，中國(guó)低碳城市省市試點(diǎn)工作已先后啟動(dòng)三批，全國(guó)共87個(gè)省市區(qū)縣納入試點(diǎn)范圍。然而，低碳城市建設(shè)的蓬勃發(fā)展也帶來(lái)不少問(wèn)題，例如節(jié)能減排的權(quán)責(zé)不明、建設(shè)過(guò)程的弱激勵(lì)弱約束、創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力不足等。顯然，單靠行政力量的推動(dòng)，不在規(guī)范化和制度化層面推進(jìn)，低碳城市的建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的縱深發(fā)展。因此，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)綠色發(fā)展壓力，加快與完善我國(guó)低碳城市建設(shè)的法制化保障具有關(guān)鍵性意義。

二、湖州低碳城市建設(shè)的法制化實(shí)踐

作為“綠水青山就是金山銀山”理念的誕生地、全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)，湖州在低碳城市創(chuàng)建領(lǐng)域一直先試先行，取得了許多成果。主要有：2009年5月14日，湖州市安吉縣被環(huán)保部列為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)縣，成為浙江省唯一的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣；2014年5月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)浙江省湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案的通知》，湖州成為全國(guó)首個(gè)地市級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)；2017年9月21日，湖州被授予國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市和“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，成為全國(guó)唯一獲得這兩個(gè)榮譽(yù)的設(shè)區(qū)市。

為了低碳城市建設(shè)能在規(guī)范化與制度化層面深度開(kāi)展，湖州重視低碳城市法制化建設(shè)，在規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方面展開(kāi)了許多實(shí)踐探索。

1.規(guī)劃領(lǐng)域 早在2003年，湖州就在全國(guó)率先開(kāi)始了“綠色GDP”考核體系設(shè)計(jì)，將生態(tài)保護(hù)作為制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，編制基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的第一要素。之后，在《湖州市節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《湖州市綠色金融發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《湖州市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》《湖州南太湖新區(qū)全域規(guī)劃(2019-2035)》等城市規(guī)劃文件中，均融入低碳理念，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展。

2.政策領(lǐng)域 湖州用“生態(tài)+”理念引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以低碳理念倡導(dǎo)綠色生活，實(shí)現(xiàn)居民生活與消費(fèi)、生產(chǎn)方式的低碳化發(fā)展。2014年，湖州發(fā)出生態(tài)文明行動(dòng)倡議，發(fā)布《湖州市民生態(tài)文明公約》，指導(dǎo)湖州市民參與生態(tài)文明建設(shè)。自2015年起，湖州相繼出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)“生態(tài)+”行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于深入踐行“兩山”重要思想 加快推進(jìn)湖州綠色發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展生活方式綠色化行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》《湖州市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃發(fā)展改革專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》等政策，加快推進(jìn)城市低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2015年8月15日被定為“湖州生態(tài)文明日”。2017年，湖州又出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展生活方式綠色化行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，引導(dǎo)綠色生活實(shí)踐，培育綠色生活習(xí)慣，促進(jìn)綠色消費(fèi)行為。

3.低碳立法領(lǐng)域 2015年7月30日，浙江省十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議作出決定，給予湖州市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。根據(jù)規(guī)定，湖州在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面擁有地方立法權(quán)。在被賦予地方立法權(quán)之后，湖州低碳城市建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的立法工作開(kāi)始逐步展開(kāi)。2016年7月1日，《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》開(kāi)始施行，填補(bǔ)了我國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的立法空白。2017年1月，湖州市頒布施行了第二部實(shí)體法----《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。該條例共30條，主要針對(duì)湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中較為突出的停車(chē)管理、施工揚(yáng)塵防治、垃圾管理等七個(gè)方面問(wèn)題，在一定程度上推動(dòng)了湖州低碳化發(fā)展。之后，《湖州市禁止銷(xiāo)售燃放煙花爆竹規(guī)定》《湖州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)條例》《湖州市鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)條例》等與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)也相繼制定施行。

4.低碳標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域 作為唯一經(jīng)國(guó)標(biāo)委批復(fù)的全國(guó)生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，湖州市發(fā)布了全國(guó)首個(gè)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)。《綠色產(chǎn)品評(píng)價(jià)通則》《企業(yè)和園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系編制通則》《綠色礦山建設(shè)規(guī)范》《竹子造林碳匯計(jì)量與監(jiān)測(cè)方法》等地方標(biāo)準(zhǔn)均為全國(guó)首創(chuàng)。同時(shí)，湖州先行先試自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，制定出臺(tái)了《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績(jī)效考核評(píng)價(jià)暫行辦法》，從自然資源資產(chǎn)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)利用、生態(tài)環(huán)境改善3個(gè)方面展開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化考核評(píng)估。

三、湖州低碳城市建設(shè)法制化過(guò)程中存在的問(wèn)題

為有效減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化，湖州在以法制化推進(jìn)低碳城市建設(shè)領(lǐng)域展開(kāi)了諸多有效探索。然而，不斷發(fā)生的環(huán)境污染案例表明：湖州低碳城市建設(shè)的總體狀況依然為局部有所改善、整體水平尚需提高，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1.低碳城市建設(shè)法律體系尚未構(gòu)建 2015年，湖州獲得了地方立法權(quán)。在此之前，湖州在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、低碳城市建設(shè)領(lǐng)域的法律依據(jù)主要是我國(guó)相關(guān)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)。我國(guó)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、低碳發(fā)展領(lǐng)域的法律，體系龐雜，數(shù)量眾多。在中央層面，既有綜合性法律與專(zhuān)門(mén)性的污染防治法律、部門(mén)規(guī)章，數(shù)十部專(zhuān)門(mén)性環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，也有大量針對(duì)氣候變化的政策性文件。在地方層面，浙江省人大和政府也制定了一些相關(guān)的地方性法規(guī)與政策。但是，中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及低碳城市建設(shè)的內(nèi)容，大多屬于環(huán)境與資源保護(hù)法律范疇，不是低碳城市建設(shè)的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范，因此，湖州低碳城市建設(shè)缺乏直接的法律支撐。在獲得地方立法權(quán)后，根據(jù)《湖州市制定地方性法規(guī)條例》第三條的立法權(quán)范疇，湖州在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的立法權(quán)限范圍內(nèi)制定了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。但是，總的來(lái)看，湖州已制定發(fā)布的地方性法規(guī)大多仍屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，尚未在立法權(quán)限范圍內(nèi)制定低碳城市發(fā)展的專(zhuān)門(mén)性地方法規(guī)?？傊?，湖州低碳立法還處于初步階段，尚未構(gòu)建低碳城市建設(shè)的基本法律框架。湖州低碳城市建設(shè)仍處在“無(wú)法可依”的狀態(tài)。

2.應(yīng)對(duì)舉措以政策為主法律為輔 目前，無(wú)論是在湖州還是在全國(guó)范圍內(nèi)，低碳城市建設(shè)主要還是中央或地方出臺(tái)一些法規(guī)政策或采取一些舉措，最常見(jiàn)的路徑是實(shí)施以政府為主導(dǎo)，自上而下的行政政策試點(diǎn)探索。通過(guò)梳理分析目前我國(guó)三批低碳城市試點(diǎn)文件可以看到：第一批試點(diǎn)城市(5省8市)的政策內(nèi)容包括編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定配套政策、建立低碳產(chǎn)業(yè)體系、加強(qiáng)溫室氣體排放數(shù)據(jù)管理、倡導(dǎo)低碳綠色生活。第二批(1省29市)強(qiáng)調(diào)二氧化碳排放控制目標(biāo)責(zé)任制。第三批(45個(gè)城市(區(qū)、縣))則要求設(shè)定二氧化碳排放峰值(1)《關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改氣候〔2010〕1 587號(hào))，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改氣候〔2012〕3 760號(hào))，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展第三批國(guó)家低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改氣候〔2017〕66號(hào))。。湖州站在低碳城市建設(shè)的第一方陣，實(shí)施了一系列政策措施，包括大力發(fā)展清潔能源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳能源體系、發(fā)展綠色建筑和低碳交通等，不斷推進(jìn)綠色低碳發(fā)展。但是，這些政策多是由政府主導(dǎo)，是在落實(shí)上級(jí)指示精神的基礎(chǔ)上制定的具體工作方案，對(duì)法律的依存度明顯不足。在目前已制定的地方性法規(guī)中一些涉及低碳的規(guī)定，本身并非為低碳城市建設(shè)而定，而是屬于環(huán)境保護(hù)與降低能耗領(lǐng)域。因此，立法與政策的內(nèi)在聯(lián)系被割裂，二者難以形成有效的互動(dòng)與支撐。

3.法制思維落后，缺乏有效的法律實(shí)施機(jī)制 這些年來(lái)，中國(guó)環(huán)境法的立法是以“抓重點(diǎn)問(wèn)題”，顯“突出成效”為主線(xiàn)，走的是“污染防治為主”的道路[8]42-45。與中國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境法律治理理念類(lèi)似，湖州在低碳城市建設(shè)領(lǐng)域的法制理念落后，相關(guān)法律執(zhí)行困難。具體表現(xiàn)為：(1)對(duì)法律執(zhí)行不夠重視，未建立有效的低碳法律實(shí)施機(jī)制。低碳法律法規(guī)的執(zhí)行涉及地方、行業(yè)、企業(yè)等多方利益。因此，低碳城市法律體系的建立，還需要建立并完善公眾參與、民眾知情、環(huán)境公益訴訟等在內(nèi)的諸多制度和機(jī)制。目前，湖州的低碳法律實(shí)施機(jī)制很不完善，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，“軟法律”問(wèn)題依然存在。(2)重罰弱獎(jiǎng)，激勵(lì)不足。與傳統(tǒng)環(huán)境法律治理類(lèi)似，湖州現(xiàn)有低碳相關(guān)立法在內(nèi)容上重罰弱獎(jiǎng)，內(nèi)在激勵(lì)不足。以《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為例，它訂立了各種禁止性規(guī)定以及相應(yīng)的罰則，但僅在第29條中規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)罰明顯不均。(3)未能立足地方實(shí)際推動(dòng)立法特色化創(chuàng)新。英國(guó)能源白皮書(shū)明確指出：如果低碳技術(shù)的創(chuàng)新受到限制，成本就會(huì)上升[2]。與低碳相關(guān)的地方性立法，既要重視針對(duì)性、實(shí)施性、執(zhí)行性，也要關(guān)注先行性、自主性與創(chuàng)新性，其中創(chuàng)新性尤為重要。通過(guò)比較《湖州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》與《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》可以發(fā)現(xiàn)，兩者的近似條款占據(jù)單行條例內(nèi)容的2/3。由此可見(jiàn)，湖州在這方面的立法上未能立足本地實(shí)際，進(jìn)行富有地方特色的創(chuàng)新。

四、加快推進(jìn)湖州低碳城市法制化建設(shè)的建議

1.建立健全低碳城市相關(guān)法律體系 低碳城市的建設(shè)離不開(kāi)健全與完善的法律體系。當(dāng)前，湖州已經(jīng)制定的地方性立法大多屬于專(zhuān)項(xiàng)立法，且在立法指導(dǎo)思想與立法原則上，都沒(méi)有明確低碳發(fā)展理念，以至于具體的低碳城市建設(shè)法律制度與規(guī)則處于缺失狀態(tài)。低碳城市綜合立法的缺失，直接導(dǎo)致了低碳城市法律制度的訂立缺乏綜合性引領(lǐng)，與其他單項(xiàng)立法銜接不暢。世界上有很多國(guó)家(例如蘇格蘭、德國(guó)、日本等)，通過(guò)直接的綜合立法來(lái)促進(jìn)低碳發(fā)展，都得到了有效實(shí)踐(2)例如：日本《城市低碳化促進(jìn)法》、英國(guó)《氣候變化法》、韓國(guó)《低碳綠色發(fā)展基本法》、德國(guó)《2012年溫室氣體配額法》《二氧化碳捕捉與封存計(jì)劃示范法》等。。湖州在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域享有地方立法權(quán)，可以借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合湖州發(fā)展實(shí)際，在已有專(zhuān)門(mén)立法的基礎(chǔ)上促進(jìn)低碳城市建設(shè)的綜合立法。湖州市低碳城市綜合立法需堅(jiān)持以下立法原則：(1)堅(jiān)持發(fā)展原則，實(shí)現(xiàn)低碳城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏目標(biāo)。(2)堅(jiān)持實(shí)際原則，立足于湖州的發(fā)展現(xiàn)狀、資金技術(shù)支持狀況等現(xiàn)實(shí)狀況，體現(xiàn)湖州的特色與優(yōu)勢(shì)，符合湖州低碳發(fā)展的實(shí)際。(3)堅(jiān)持創(chuàng)新原則，大力提倡和促進(jìn)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，形成低碳發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。在法律內(nèi)容上應(yīng)明確湖州市低碳城市建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、具體行為規(guī)則體系、權(quán)責(zé)體系等。另外，英國(guó)整體污染控制制度表明：環(huán)境政策的整合和環(huán)境管理的一體化是應(yīng)對(duì)規(guī)制碎片化的大趨勢(shì)[9]52。湖州市的低碳城市法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)低碳城市建設(shè)進(jìn)行全過(guò)程管理，采取從預(yù)防到管制、救濟(jì)的全過(guò)程治理手段；同時(shí)，應(yīng)該確立可操作的低碳發(fā)展核心法律制度，包括碳排放總量與目標(biāo)控制制度、低碳技術(shù)促進(jìn)制度、低碳市場(chǎng)規(guī)制法律制度、低碳資金激勵(lì)法律制度、低碳績(jī)效管理法律制度等。最終，通過(guò)低碳城市綜合立法的制定，形成以低碳城市綜合立法為綱、單項(xiàng)立法為主干、技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)容、實(shí)施細(xì)則為支撐的低碳城市建設(shè)法律體系。

2.適時(shí)推動(dòng)現(xiàn)有法律法規(guī)“立改廢” 社會(huì)總是在不斷發(fā)展，而法律卻不可能時(shí)刻反映社會(huì)變化，因而法律具有天然的滯后性。因此，低碳城市相關(guān)法律法規(guī)需要根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)“立改廢”，以適應(yīng)低碳城市建設(shè)的新形勢(shì)。自2015年至今，湖州已經(jīng)在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面制定了地方性法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)城市低碳化發(fā)展有一定的規(guī)范作用。但是，隨著湖州社會(huì)的發(fā)展，低碳城市建設(shè)的立法期待目標(biāo)與現(xiàn)狀之間的差距仍在不斷擴(kuò)大。雖然，這種情況是諸多因素如低碳觀(guān)念不足、行政體制限制等共同作用的結(jié)果，但低碳立法的缺失與現(xiàn)有法律的滯后應(yīng)該是主要原因之一。面對(duì)不斷變化的低碳發(fā)展要求，湖州應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已有的地方性立法適時(shí)進(jìn)行“立改廢”，通過(guò)理念、制度創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題。在對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的“立改廢”過(guò)程中，為了避免修改后或新制定的法律法規(guī)與相關(guān)法律法規(guī)的不匹配乃至沖突，可以借鑒德國(guó)“包裹立法”模式，對(duì)多部法律文件中的有關(guān)內(nèi)容做一次性的“打包”修改，以消解法律之間的沖突，保證法律之間的統(tǒng)一與銜接[10]190-191。

3.多途徑構(gòu)建法律實(shí)施保障機(jī)制 法律與政策是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要調(diào)控手段，兩者既有區(qū)別又互為重要補(bǔ)充。在環(huán)境治理、低碳發(fā)展的實(shí)踐中，政策與法律手段并用已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的慣例，并且取得了顯著成效。以德國(guó)為例，它既有專(zhuān)門(mén)的碳排放法律法規(guī)，也制定了相關(guān)的條例、碳排放指令、氣候保護(hù)戰(zhàn)略。在實(shí)踐中，德國(guó)兼采政策與法律之效，對(duì)低碳化發(fā)展進(jìn)行導(dǎo)向與規(guī)制。事實(shí)上，在缺乏足夠的立法支撐的情況下，低碳政策已成為低碳城市建設(shè)最主要的推動(dòng)力，為低碳城市立法提供了借鑒。伍德羅·威爾遜曾明確指出：政策本質(zhì)上是由享有立法權(quán)的政治家制定并由行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)。湖州當(dāng)前的低碳城市建設(shè)主要也是在依靠政策推行。為加快環(huán)境治理、領(lǐng)跑節(jié)能降耗、促進(jìn)低碳發(fā)展，湖州市政府發(fā)布了一系列政策、行動(dòng)計(jì)劃及綠色發(fā)展戰(zhàn)略，例如《浙江省湖州市低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃》《湖州市能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《湖州市人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)“中國(guó)制造2025”試點(diǎn)示范城市建設(shè)的決定》《關(guān)于湖州“生態(tài)+電力”示范城市低碳發(fā)展機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》等。這些政策性文件確定了低碳城市建設(shè)的重要依據(jù)，具有很強(qiáng)的操作性和導(dǎo)向性。但是，面對(duì)日益嚴(yán)峻的碳排放形勢(shì)，湖州需要調(diào)適并重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，在協(xié)調(diào)發(fā)揮好兩者作用的同時(shí)，構(gòu)建政策與法律的動(dòng)態(tài)促進(jìn)機(jī)制。為此，湖州可以從以下幾方面著手：(1)政策實(shí)施的法制化，包括政策性文件的制定程序、執(zhí)行程序、評(píng)估程序合法化。(2)在政策成熟情況下，適時(shí)將政策吸收或轉(zhuǎn)化為地方性法律法規(guī)。(3)完善法律法規(guī)的配套細(xì)則與政策，推動(dòng)地方性法律的落地執(zhí)行。

4.科學(xué)謀劃低碳城市建設(shè)規(guī)劃 規(guī)劃(計(jì)劃)的法治提升對(duì)低碳發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期實(shí)施具有重要意義。英國(guó)2008年通過(guò)《計(jì)劃法案》，并不斷加強(qiáng)戰(zhàn)略或計(jì)劃立法。在此基礎(chǔ)上，英國(guó)建成應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，為低碳發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)[11]77。在中國(guó)當(dāng)前的行政體制下，城市規(guī)劃既是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要舉措，也是地方立法的重要組成部分。湖州在制定城市總體規(guī)劃的過(guò)程中一貫重視生態(tài)保護(hù)：2019年，《湖州市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)草案》公布，明確提出踐行“兩山”理念，打造生態(tài)樣板城市，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。湖州當(dāng)前的城市建設(shè)正處在快速發(fā)展時(shí)期，在規(guī)劃方面不僅應(yīng)該提出低碳理念，更應(yīng)該一手抓“牛鼻子”，理清重點(diǎn)問(wèn)題，另一手出具體條款，引導(dǎo)低碳城市建設(shè)其他方面的開(kāi)展。(1)減少城市建設(shè)過(guò)程的高碳化，避免重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、規(guī)劃不連續(xù)等問(wèn)題。(2)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，采取密度控制、功能分區(qū)等措施，實(shí)現(xiàn)城市功能中心與空間組團(tuán)的科學(xué)配置，走緊湊式城市發(fā)展道路。(3)科學(xué)制定交通規(guī)劃，通過(guò)開(kāi)展公交示范城市建設(shè)、提倡綠色出行、加快新能源車(chē)推廣等途徑，加快低碳交通的建設(shè)與發(fā)展。(4)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，通過(guò)加大高耗能企業(yè)整治力度、明確耗能標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)控污染企業(yè)數(shù)量、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等手段，加快城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)。(5)推動(dòng)綠色建筑發(fā)展，通過(guò)培育綠色建筑產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、制定激勵(lì)和約束政策等途徑，進(jìn)一步加快綠色建筑的普及。

5.多途徑保障低碳城市建設(shè)法律法規(guī)實(shí)施 法律的生命在于執(zhí)行。與環(huán)境法類(lèi)似，低碳城市建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)涉及多方利益，若無(wú)有效的法律實(shí)施機(jī)制，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的困境或?qū)㈦y以避免。為防止低碳城市建設(shè)地方性法律法規(guī)成為“軟法律”，湖州可以從以下幾方面構(gòu)建完善的法律實(shí)施保障機(jī)制：(1)保障公眾參與。低碳城市是低碳生活與低碳經(jīng)濟(jì)的融合，需要政府、企業(yè)、民眾等多方主體的參與。劉志林、戴亦欣等明確指出：在低碳城市的發(fā)展過(guò)程中，居民和企業(yè)發(fā)揮著不可或缺的作用[12]6。政府應(yīng)該引導(dǎo)民眾樹(shù)立低碳理念、實(shí)行低碳消費(fèi)、踐行低碳生活，這樣才能形成全民參與低碳城市建設(shè)的局面。同時(shí)，要充分保障民眾在低碳城市立法、相關(guān)政策制定與執(zhí)行中享有參與、知情、公益訴訟等權(quán)利。(2)建立健全責(zé)任追究機(jī)制?！胺墒А钡囊粋€(gè)重要原因在于違法成本過(guò)低。低碳城市法制化建設(shè)應(yīng)該通過(guò)有效的責(zé)任追究機(jī)制，發(fā)揮法律的強(qiáng)制性功用，把潛在違法行為扼殺在搖籃里，督促全社會(huì)守法遵法。(3)完善信息披露制度。制定低碳城市碳排放政策與目標(biāo)的前提之一是全面掌握碳排放主體的碳排放信息。因此，低碳城市建設(shè)地方性立法必須對(duì)碳排放信息披露制度進(jìn)行明確的、可操作的規(guī)定。碳排放信息披露制度應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來(lái)制定，同時(shí)要兼顧保密性與公益性。碳排放量等常規(guī)信息必須按要求全面公開(kāi)，涉及商業(yè)秘密等關(guān)鍵性信息視情況可以不予公開(kāi)。碳排放信息的披露必須符合公開(kāi)要求，并接受相關(guān)部門(mén)與社會(huì)大眾的監(jiān)督。

綜上，在全球氣候問(wèn)題頻發(fā)的當(dāng)下，低碳城市建設(shè)已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。低碳城市建設(shè)離不開(kāi)法律制度的激勵(lì)、引導(dǎo)和約束。如何發(fā)揮立法在低碳城市建設(shè)中的導(dǎo)向性、平衡性及保障性功能，加快低碳城市建設(shè)步伐，是亟待我們思考和認(rèn)真解決的問(wèn)題。加快進(jìn)行低碳城市建設(shè)綜合立法，對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律適時(shí)進(jìn)行“立改廢”，調(diào)適并重構(gòu)政策與法律關(guān)系，科學(xué)謀劃低碳城市建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化法律實(shí)施保障等措施，可為我國(guó)完善低碳法制、建設(shè)低碳城市提供有效路徑。