我國基層財(cái)政預(yù)算績效管理優(yōu)化與國外經(jīng)驗(yàn)借鑒研究

黃豐雨 中國財(cái)政科學(xué)研究院

基層政府樹立財(cái)政預(yù)算績效管理意識(shí)，踐行預(yù)算績效管理實(shí)踐能夠科學(xué)合理配置財(cái)力，緩解當(dāng)前基層政府的收支壓力，同時(shí)，也能有效引導(dǎo)和激勵(lì)基層政府在貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的過程中，最大程度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，促進(jìn)基層政府樹立預(yù)算績效管理意識(shí)，壓實(shí)支出責(zé)任，積極有效開展預(yù)算績效管理活動(dòng)有著充分的現(xiàn)實(shí)必要性。

一、財(cái)政預(yù)算績效管理概念內(nèi)涵及國外經(jīng)驗(yàn)

學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為，中文的“績效”是由英文“Performance”而來，“績”是指業(yè)績，即工作結(jié)果；“效”是指效率，即工作過程。對“績效”的衡量一般包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益三方面，即經(jīng)濟(jì)上的低成本、效率上的投入產(chǎn)出之間的最優(yōu)比例和效果上既定目標(biāo)的高完成度。此外，通常對于政府公共服務(wù)的績效，還會(huì)增加從公平性角度的衡量?？冃Ч芾砭褪峭ㄟ^從管理理念、技術(shù)方法、運(yùn)作機(jī)制等方面為提升“績效”而開展的一項(xiàng)管理過程。

財(cái)政預(yù)算績效管理是基于財(cái)政預(yù)算政策而言，將績效的相關(guān)信息融入財(cái)政預(yù)算管理活動(dòng)的全過程之中，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化是財(cái)政預(yù)算績效管理的本質(zhì)內(nèi)涵。從政府的微觀視角來看，財(cái)政預(yù)算績效管理是以提高財(cái)政資金資源分配有效性和使用效益為目標(biāo)，將財(cái)政預(yù)算管理工作與績效管理有機(jī)融合，優(yōu)化預(yù)算資源分配，完善財(cái)政政策。

相較于我國，國外一些發(fā)達(dá)國家于20世紀(jì)50年代已在開始探索財(cái)政預(yù)算管理科學(xué)化，而績效預(yù)算（Performance Budgeting）也是在這個(gè)時(shí)期被政府關(guān)注并推廣到預(yù)算管理實(shí)際工作中。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，績效預(yù)算通常被運(yùn)用在預(yù)算撥款審核的過程中，即將財(cái)政資源的使用分配計(jì)劃與相應(yīng)的目標(biāo)相結(jié)合，并且以此衡量政府工作的效率以及相關(guān)項(xiàng)目完成程度。瑞典財(cái)政部門的管理人員就認(rèn)為，績效預(yù)算并不是一種具體的預(yù)算管理方法，而是一種服務(wù)于目標(biāo)和效率的管理機(jī)制。澳大利亞財(cái)政部門則將績效預(yù)算解釋為是一種支持政府進(jìn)行資金分配和運(yùn)作的管理模式。雖然各個(gè)國家對績效預(yù)算認(rèn)識(shí)不一樣，但不難看出，其與預(yù)算績效管理在內(nèi)涵上并不盡一致。在績效預(yù)算的概念中，績效處于預(yù)算分配的核心地位，突出體現(xiàn)的是預(yù)算管理的靈活性以及財(cái)政資金使用環(huán)境與計(jì)劃的適應(yīng)性。但在預(yù)算績效管理的概念中，更強(qiáng)調(diào)的是一種全過程全鏈條的管理活動(dòng)，從確定預(yù)算績效目標(biāo)開始，跟蹤監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行績效評價(jià)，并以此作為下一年度財(cái)政預(yù)算資金分配的參考以及政府工作效率的衡量。對于我國目前所處的發(fā)展階段和基層政府治理需要而言，預(yù)算績效管理更適合基層政府運(yùn)作環(huán)境。但國外績效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)也為我國基層政府財(cái)政預(yù)算績效管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，其一，在將績效理念和管理措施與預(yù)算管理活動(dòng)相結(jié)合中要體現(xiàn)投入產(chǎn)出的導(dǎo)向；其二，建立“績效影響財(cái)政資源分配”的理念，激勵(lì)基層政府樹立績效意識(shí)，壓實(shí)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的責(zé)任導(dǎo)向。積極學(xué)習(xí)并吸納、借鑒國外績效預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于提高基層財(cái)政預(yù)算績效管理的科學(xué)化程度，這對于較缺乏優(yōu)秀管理人才的基層政府尤其重要。

二、實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效管理對基層政府的意義

財(cái)政資金在助力政府履行社會(huì)公共服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)揮著顯著作用。在我國現(xiàn)行的五級政府管理體制中，基層政府通常是指縣、鄉(xiāng)兩級，主要是與一般老百姓接觸面最多、最廣的一級政府，是人民群眾能夠直接感受到的政府的具體形式，所以，基層政府的政策制定、執(zhí)行和管理能力直接影響著人民群眾對政府的看法和態(tài)度。也正因涉及群體廣泛，基層政府在提供社會(huì)公共服務(wù)的過程中面臨著資源分配效率以及整體公共服務(wù)效率等復(fù)雜問題，因此，實(shí)施科學(xué)的財(cái)政預(yù)算績效管理對提高基層政府行政能力有著重要的實(shí)際意義。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.提高財(cái)政資金使用效益和行政服務(wù)質(zhì)量。財(cái)政預(yù)算績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，是對財(cái)政資金使用目標(biāo)和政策目標(biāo)的審核和評定。推進(jìn)并且深化財(cái)政預(yù)算績效管理，能夠有效促進(jìn)基層政府部門合理配置資源，改善基層政府決策管理科學(xué)性，明晰權(quán)利以及職責(zé)范圍，提高政府行為質(zhì)量。

2.夯實(shí)績效責(zé)任意識(shí)，提高工作主動(dòng)性。財(cái)政預(yù)算績效管理蘊(yùn)含先進(jìn)的績效理念和管理思想，實(shí)施預(yù)算績效管理，有助于進(jìn)一步提高基層政府部門員工的績效責(zé)任意識(shí)和工作積極主動(dòng)性。

3.推進(jìn)政府工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化進(jìn)程。預(yù)算績效管理是全鏈條閉環(huán)的管理體系。在實(shí)施過程中，政府相關(guān)部門決策者能夠?qū)τ诠ぷ鬟M(jìn)度以及工作結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)控和預(yù)測，幫助基層政府實(shí)現(xiàn)工作效果與戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一。

4.提高基層政府透明度?？冃畔⒐_是政府公開的重要組成部分。隨著基層政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府預(yù)算績效信息公開是大勢所趨，也是“以人民為中心”的體現(xiàn)。預(yù)算績效信息公開能夠減少部門與部門之間、部門與服務(wù)群體之間信息不對稱情況，有利于提升民眾對政府行為的信任度。

三、我國基層政府財(cái)政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及面臨的問題

受我國政府管理體制以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，基層政府財(cái)政預(yù)算績效管理呈現(xiàn)不平衡的特點(diǎn)。一方面是財(cái)政資金來源和使用的不平衡，基層政府財(cái)政收支矛盾總體較為突出，而與東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市相比，中西部貧困地區(qū)的基層政府在預(yù)算資金的可獲得性方面更是存在巨大差距。另一方面是基層政府提供公共服務(wù)能力與民眾訴求之間的不平衡，民眾對更好更高質(zhì)量公共服務(wù)訴求明顯，而財(cái)政收入增長過慢導(dǎo)致不同部門財(cái)政資源爭奪等問題。在這種情況下，提高財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是解決和緩解這些不平衡的有效手段。但當(dāng)前基層政府在推進(jìn)實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效管理過程中還面臨以下方面問題和挑戰(zhàn)：

1.績效管理意識(shí)和理念不夠深入。部分基層政府干部的管理理念仍停留在傳統(tǒng)階段，以爭取更多預(yù)算、上馬更多項(xiàng)目為主要目標(biāo)，延續(xù)過去忽視財(cái)政資源使用效率的粗放管理模式。有的基層政府部門將預(yù)算績效管理視為工作負(fù)擔(dān)，并沒有將績效理念與實(shí)際工作相結(jié)合。

2.績效管理機(jī)制尚未形成，實(shí)施過程阻力較大。預(yù)算績效管理并不是財(cái)政部門一家的事，需要政府部門齊抓共管、形成合力。但在實(shí)踐過程中，尤其是在一些基層政府部門，受行政環(huán)境和政策復(fù)雜性的影響，財(cái)政部門協(xié)調(diào)難度較大，面對阻力較多，影響實(shí)施效果。

3.績效管理技術(shù)方法和能力建設(shè)不足。基層政府通常面臨人手少、事情多的局面，尤其是對于專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算績效管理而言，人員經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)方法能力不足造成構(gòu)建基層政府財(cái)政預(yù)算績效管理體系存在較大困難。

四、強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算績效管理的對策

為解決基層政府推進(jìn)落實(shí)預(yù)算績效管理過程中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合國內(nèi)各區(qū)域基層政府實(shí)際情況，可以在以下方面強(qiáng)化相關(guān)措施。

1.提高績效管理意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮帶頭作用，認(rèn)識(shí)到績效管理是破解當(dāng)前基層政府財(cái)政預(yù)算收支矛盾的利器，深入學(xué)習(xí)中央和國家相關(guān)部門的決策部署，發(fā)揮好榜樣示范作用，帶頭重視和實(shí)施好預(yù)算績效管理的各項(xiàng)措施。

2.完善預(yù)算績效管理機(jī)制，用制度化方式破解部門間拉鋸、博弈的局面。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法，以項(xiàng)目化方式規(guī)范各部門預(yù)算計(jì)劃，以制度化的安排建立預(yù)算資金分配、使用秩序，引入一系列的技術(shù)衡量指標(biāo)，來指導(dǎo)規(guī)范預(yù)算績效管理工作，減少基層政府對于財(cái)政預(yù)算績效管理的抵觸情緒以及實(shí)施難度。

3.建立有效的人才選拔和能力培訓(xùn)體系。人才是預(yù)算績效管理的支撐，在基層政府績效管理人才相對缺乏的情況下，對現(xiàn)有人員的技術(shù)能力培訓(xùn)和績效理念意識(shí)灌輸顯得尤為重要，同時(shí)不斷加強(qiáng)對技術(shù)方法的總結(jié)，提煉方法經(jīng)驗(yàn)形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化的支撐體系也是快速提升能力的有效途徑。此外，建立合作、開放的技術(shù)指標(biāo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)資源共享機(jī)制也有助于提升預(yù)算績效管理的專業(yè)性。

五、結(jié)語

綜上所述，財(cái)政預(yù)算績效管理對于基層政府開展公共服務(wù)有著積極而重要的作用，國外的成熟經(jīng)驗(yàn)可供我們廣泛的學(xué)習(xí)和借鑒。結(jié)合我國基層政府的現(xiàn)實(shí)情況和當(dāng)前面臨的主要問題，從預(yù)算績效管理意識(shí)和理念建立入手，通過制度化的措施和安排，著力提升基層財(cái)政預(yù)算績效管理人員的技能和方法是優(yōu)化基層政府財(cái)政預(yù)算績效管理的可操作路徑。