歐洲民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策的影響
——基于歐洲移民危機(jī)的分析

關(guān) 欣 房樂(lè)憲

【內(nèi)容提要】 在有關(guān)歐洲移民問(wèn)題的研究中，存在著忽視和重視民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策影響的兩種傾向。2015年以來(lái)歐盟應(yīng)對(duì)移民危機(jī)的政策表明，民意對(duì)其影響不容忽視。歐洲移民危機(jī)發(fā)生后，歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題越來(lái)越重視，對(duì)移民群體的威脅認(rèn)知程度也不斷上升。歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度，既對(duì)塑造歐盟成員國(guó)的移民政策偏好發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也是其政策制定的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。理解民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策的影響，對(duì)于把握兩者的關(guān)系和認(rèn)識(shí)歐洲一體化態(tài)勢(shì)，都具有十分重要的意義。

歐盟移民與庇護(hù)政策（European Migration and Asylum Policy）的共同體化，是歐洲一體化發(fā)展的重要成果之一。簡(jiǎn)言之，歐盟的移民與庇護(hù)政策是歐盟處理包括難民庇護(hù)在內(nèi)的與移民相關(guān)問(wèn)題所采用的政策工具，旨在打擊非法移民和犯罪、拯救生命和保護(hù)歐盟外部邊境安全。[1]European Commission, “EU Migration and Asylum,” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/info/topics/migration-and-asylum_en.具體而言，歐盟的移民和庇護(hù)政策包含合法移民管理、非法移民遣送、外部邊境管理、難民庇護(hù)管理、國(guó)際移民合作、申根和歐盟內(nèi)部邊境管理6 個(gè)方面。2015年和2016年，分別有超過(guò)100 萬(wàn)來(lái)自敘利亞等國(guó)的難民和移民向歐盟提交了庇護(hù)申請(qǐng)，歐洲“移民危機(jī)”由此爆發(fā)。[2]歐盟最初將2015年夏季之后由于大量難民和移民到來(lái)所引發(fā)的危機(jī)稱為“難民危機(jī)”（Refugee Crisis），此后，隨著危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，歐盟逐漸采用了“移民危機(jī)”（Migration Crisis）的說(shuō)法。此外，也有學(xué)者使用過(guò)“邊境危機(jī)”（Border Crisis）等提法。本文采用“移民危機(jī)”的說(shuō)法，指代2015年后歐洲面臨的由外來(lái)難民和移民問(wèn)題引發(fā)的總體危機(jī)。2015年移民危機(jī)發(fā)生后，歐盟移民和庇護(hù)政策框架下用于處理庇護(hù)問(wèn)題的“都柏林體系”(Dublin System)出現(xiàn)了事實(shí)上的崩潰，歐盟也因此亟需對(duì)其移民和庇護(hù)體系進(jìn)行改革。[3]European Parliament, “Reform of the Dublin System,”Brussels: European Union, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/586639/EPRS_BRI%282016%29586639_EN.pdf.

移民危機(jī)發(fā)生后，歐盟內(nèi)部的一個(gè)突出特點(diǎn)就是民眾對(duì)移民問(wèn)題的關(guān)注度不斷上升，該問(wèn)題也一度成為歐盟民眾最關(guān)心的政治議題。[4]“歐洲晴雨表”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2015年開(kāi)始，移民問(wèn)題一直是歐盟民眾最關(guān)心的議題。數(shù)據(jù)來(lái)源：European Commission,“Eurobarometer Interactive, Public Opinion- What Do You Think are the Two Most Important Issues Facing the EU at the Moment?”Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/standard/surveyky/2255.歐盟民眾對(duì)待移民的態(tài)度，經(jīng)歷了從同情和包容轉(zhuǎn)向反感和排斥的復(fù)雜過(guò)程。[5]“European Union Events of 2018,” Human Rights Watch, Aug. 12, 2018, https://www.hrw.org/world-report/2019/country-chapters/european-union.鑒于民意在歐洲一體化進(jìn)程中的作用不斷提升，本文主要分析民意在歐盟移民與庇護(hù)政策設(shè)計(jì)中的影響和作用。

一、爭(zhēng)論的兩種傾向

在有關(guān)民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策影響的研究中，主要存在兩種爭(zhēng)論傾向。一派以美國(guó)學(xué)者加里·弗里曼(Gavy Freeman)為代表，他認(rèn)為民意不會(huì)對(duì)西歐國(guó)家的移民政策產(chǎn)生重要影響。弗里曼稱，盡管一些西歐國(guó)家的民眾對(duì)外來(lái)移民群體持排斥態(tài)度，但這并不影響他們所在國(guó)家的政府采取自由的、而不是限制性的移民政策。[1]Gary Freeman, “Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States,”International Migration Review, Vol. 29, 1995, pp.881-908.不僅如此，弗里曼還樂(lè)觀地認(rèn)為，西歐國(guó)家的移民管理能力仍在增長(zhǎng)而不是消退。[2]Gary Freeman, “Can Liberal States Control Unwanted Migration?” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.534, 1994, pp.17-30.在有關(guān)歐洲一體化框架下的移民政策研究中，那種認(rèn)為民意對(duì)歐盟移民政策的影響有限的類似觀點(diǎn)也得到了體現(xiàn)。歐盟“申根區(qū)”的建立和內(nèi)部邊境的取消，使得移民問(wèn)題發(fā)展成為歐盟國(guó)家需要共同應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)?！皻W洲共同庇護(hù)體系”（Common European Asylum System）的建立，標(biāo)志著歐盟移民與庇護(hù)政策的共同體化取得了重要進(jìn)展。[3]European Commission, “Tampere Kick-start to the EU' s Policy for Justice and Home Affairs,” Brussels: European Union, http://ec.europa.eu/councils/bx20040617/tampere_09_2002_en.pdf.但是，民意在歐盟移民與庇護(hù)政策一體化過(guò)程中的事實(shí)性缺失，一定程度上深化了那種所謂民意無(wú)法影響歐盟移民與庇護(hù)政策的觀點(diǎn)。甚至有學(xué)者指出，受相關(guān)政治和制度等因素影響，歐盟民眾無(wú)法影響有關(guān)移民問(wèn)題的政府間談判，他們也因此不能夠?qū)W盟移民與庇護(hù)政策發(fā)揮重要影響。[4]Javier Arregui and Mathew J. Creighton, “Public Opinion and the Shaping of Immigration Policy in the European Council of Ministers,”Journal of Common Market Studies, Vol.56, 2018, pp.1323-1344.

另一派學(xué)者則認(rèn)為，民意是影響歐盟移民與庇護(hù)政策的重要因素。在全球化背景下，移民輸入國(guó)的民眾和移民群體之間沖突的加劇，以及歐洲國(guó)家移民政策日益嚴(yán)格的趨勢(shì)，使得忽視民意重要性的觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)。例如，有學(xué)者指出，不同時(shí)期民眾對(duì)于移民問(wèn)題的關(guān)切程度，是決定英國(guó)政府在移民問(wèn)題上擁有多大自主性以及采取何種移民政策的重要因素。[1]Robert Ford et al, “Public Opinion, Responsiveness and Constraint: Britain' s Three Immigration Policy Regimes,” Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol.41, 2015, pp.1391-1411.有關(guān)研究表明，民意也可以通過(guò)公投等直接的民主方式對(duì)歐洲一體化的發(fā)展方向產(chǎn)生影響。[2]Sara B. Hobolt,“Public Opinion and Integration,” in Erik Jones, Anand Menon and Stephen Weatherill eds., The Oxford Handbook of the European Union,Oxford: Oxford University Press, 2012, pp.716-722.在相關(guān)研究分析中，有學(xué)者提出歐盟民眾對(duì)于移民政策的知情度較高，并對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度具有理性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。因此，民意在歐洲移民政策制定過(guò)程中的作用不容忽視。[3]Gallya Lahav, “Public Opinion toward Immigration in the European Union: Does it Matter?”Comparative Political Studies, Vol.37, 2004, pp.1151-1183.

本文認(rèn)為，移民危機(jī)發(fā)生后，歐盟民眾對(duì)移民群體的排斥以及歐盟日趨收緊的移民與庇護(hù)政策，表明重視民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策影響的觀點(diǎn)更具說(shuō)服力。在既有研究中，針對(duì)民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策具體路徑的研究相對(duì)欠缺。鑒于此，本文將嘗試提出民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的兩種方式，并以移民危機(jī)后的歐盟的移民與庇護(hù)政策為例，對(duì)民意影響其政策方式的有效性進(jìn)行思考。

二、民意影響的主要方式

雖然民意在歐洲一體化以及移民問(wèn)題上的重要性越來(lái)越受到重視，但學(xué)界就民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的主要方式尚未予以足夠認(rèn)識(shí)。本文認(rèn)為，民意主要通過(guò)兩種方式影響歐盟移民與庇護(hù)政策：一是通過(guò)影響成員國(guó)在移民問(wèn)題上的政策偏好進(jìn)而影響歐盟移民與庇護(hù)政策的間接方式，二是作為參照標(biāo)準(zhǔn)影響歐盟移民與庇護(hù)政策制定方向的直接方式。其中，間接影響方式可以借助“政策響應(yīng)理論”（Policy Response Theory）以及國(guó)內(nèi)偏好影響國(guó)際合作的理論來(lái)理解，而直接影響方式則更具歐洲特色，需要在歐洲一體化的獨(dú)特框架下進(jìn)行理解（見(jiàn)圖1）。

圖1 民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策路徑示意圖

具體而言，民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的間接方式，是歐盟成員國(guó)政府對(duì)本國(guó)民眾偏好的“響應(yīng)”以及國(guó)內(nèi)政治影響國(guó)際合作雙重作用的結(jié)果。一方面，支持“政策響應(yīng)理論”的學(xué)者提出，選舉政體中的政黨為了贏得更多選票，往往會(huì)采取符合民眾偏好的政策傾向。此外，由于對(duì)民意的“響應(yīng)性”（Responsiveness）被認(rèn)為是衡量西歐國(guó)家政府的重要標(biāo)準(zhǔn)，這些國(guó)家的政府也因此存在順應(yīng)民眾對(duì)移民問(wèn)題偏好的傾向。[1]Javier Arregui and Mathew J. Creighton, “Public Opinion and the Shaping of Immigration Policy in the European Council of Ministers,”Journal of Common Market Studies, Vol.56, 2018, 1323-1344.另一方面，有關(guān)國(guó)內(nèi)政治影響國(guó)際合作的研究，為理解民意影響歐盟層面的移民政策合作拓寬了思路。1988年，羅伯特·普特南（Robert Putnam）提出的國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的雙層博弈模型，為理解兩者之間的互動(dòng)提供了新思路。[2]Robert Putnam,“ Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-level Games,” International Organization, Vol.42, 1988, pp.427-460.美國(guó)學(xué)者海倫·米爾納（Helen Milner）則詳細(xì)論證了不同國(guó)家的國(guó)內(nèi)偏好是如何影響這些國(guó)家之間的合作談判的。米爾納提出，“國(guó)際合作是國(guó)內(nèi)政治的延續(xù)”，并討論了不同國(guó)家內(nèi)部的政治行為體之間的利益和信息等差別如何影響國(guó)家間談判。[3][美]海倫·米爾納:《利益、制度與信息: 國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際關(guān)系》，曲博譯，上海世紀(jì)出版社2010年版，第8頁(yè)。在有關(guān)歐洲一體化的研究中，自由政府間主義理論（Liberal Intergovernmentalism）同樣強(qiáng)調(diào)歐盟成員國(guó)的偏好對(duì)于歐洲一體化合作的重要意義。[4]Andrew Moravcsik, “Taking Preferences Seriously: a Liberal Theory of International Politics, “International Organization, Vol.51, 1997, pp.513-553.上述理論分析表明，國(guó)內(nèi)政治是影響國(guó)際合作的重要因素。但是，這些理論探討大都存在強(qiáng)調(diào)政治精英利益集團(tuán)作用而忽視普通民眾作用等不足。2005年法國(guó)和荷蘭兩國(guó)通過(guò)全民公投否決“歐洲憲法條約草案”等事件表明[2]European Parliament, “Briefing-Referendums on EU issues,”Brussels: European Union, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/582041/EPRS_BRI(2016)582041_EN.pdf.，歐盟成員國(guó)民眾對(duì)歐洲一體化事務(wù)的意見(jiàn)越來(lái)越重要。因此，本文認(rèn)為歐盟成員國(guó)響應(yīng)本國(guó)民眾移民政策偏好的傾向，使得民意能夠?qū)W盟移民與庇護(hù)政策產(chǎn)生間接影響。

相比而言，民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的直接方式，需要在歐洲一體化框架下相關(guān)政策制定的特殊性背景下理解。米爾納認(rèn)為，歐盟成員國(guó)之間的談判與其他國(guó)際合作一樣，無(wú)必要對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)討論。[3][美]海倫·米爾納:《利益、制度與信息: 國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際關(guān)系》，曲博譯，上海世紀(jì)出版社2010年版，，第27頁(yè)。但是，這一看法忽視了歐洲一體化的特殊背景以及歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)與普通民眾間的互動(dòng)。隨著歐洲一體化的深入，民眾對(duì)歐盟事務(wù)的態(tài)度經(jīng)歷了從“寬容性共識(shí)”（Permissive Consensus）向“制約性分歧”（Constraining Dissensus）的轉(zhuǎn)變。[4]Liesbet Hooghe and Gary Marks, “A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus,”British Journal of Political Science, Vol.39, 2009, pp.1-23.在此背景下，為改善歐盟內(nèi)部的“民主赤字”不足并提升自身的合法性，歐盟委員會(huì)越來(lái)越重視和響應(yīng)普通民眾對(duì)歐盟事務(wù)的態(tài)度。一些研究表明，民意可以對(duì)歐盟層面的立法產(chǎn)生影響，這也印證了歐盟響應(yīng)民意的傾向。[5]Dimiter Toshkov,“Public Opinion and Policy Output in the European Union: a Lost Relationship,”European Union Politics, Vol.12, 2011, pp.169-191.不僅如此，移民問(wèn)題在歐洲社會(huì)的高度政治化，使得民意越來(lái)越成為歐盟移民政策制定的重要參考因素。因此，本文認(rèn)為民意可以作為歐盟移民與庇護(hù)政策制定的參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其產(chǎn)生直接影響。對(duì)民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的兩種方式的考察，既有助于更加全面地理解移民危機(jī)發(fā)生后歐盟的移民與庇護(hù)政策，同時(shí)也有助于把握民意在當(dāng)前歐洲一體化進(jìn)程中的深刻作用。

三、歐盟民眾的態(tài)度及特點(diǎn)

移民危機(jī)發(fā)生后，移民問(wèn)題迅速發(fā)展成為歐盟民眾最關(guān)心的政治議題之一。無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的德國(guó)和法國(guó)，還是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的匈牙利等國(guó)家，移民問(wèn)題都是人們最普遍關(guān)心的議題。有關(guān)報(bào)道也占據(jù)了歐盟內(nèi)部新聞的大量版面。就整體而言，移民危機(jī)發(fā)生后，歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

第一，歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題高度重視。從2014年開(kāi)始，移民問(wèn)題迅速發(fā)展成為歐盟民眾最為關(guān)心的歐洲議題，特別是在移民危機(jī)爆發(fā)的2015年夏季，重視移民問(wèn)題的民眾數(shù)量達(dá)到了頂峰，接近60%的民眾認(rèn)為移民問(wèn)題是歐盟面對(duì)的最重要議題。此后雖然這個(gè)比例有所下降，但其仍然是歐盟民眾最為關(guān)心的歐洲議題。從整體上看，歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題重視程度的提升，與進(jìn)入歐盟的難民和移民數(shù)量的變化相符合。[1]歐盟移民和申請(qǐng)庇護(hù)難民數(shù)量請(qǐng)參閱：Eurostat-Immigration,https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=tps00176&language=en&toolbox=type; Eurostat-Asylum and first time asylum applicants - annual aggregated data, https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=tps00191&language=en&toolbox=type.

第二，歐盟民眾對(duì)移民群體的威脅認(rèn)知顯著提升。歐盟民眾對(duì)外來(lái)移民的威脅認(rèn)知，主要體現(xiàn)在擔(dān)心經(jīng)濟(jì)威脅、恐怖主義威脅和犯罪率上升等方面。根據(jù)美國(guó)皮尤研究中心2016年春季“全球態(tài)度調(diào)查”（Spring 2016 Global Attitudes Survey）公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在多個(gè)歐盟成員國(guó)內(nèi)，都有相當(dāng)多的歐盟民眾將移民視作威脅。[2]“Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs,” Pew Research Center, July 11, 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-waveof-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/.從某種意義上講，這種傾向凸顯出在如何對(duì)待移民問(wèn)題上歐盟內(nèi)部社會(huì)分歧的激化。

歐盟民眾對(duì)移民的威脅認(rèn)知，來(lái)源于他們認(rèn)為移民群體會(huì)減少自身的工作機(jī)會(huì)，并加重本國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力。自2008年歐洲債務(wù)危機(jī)發(fā)生以來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，并存在生產(chǎn)力發(fā)展緩慢和收入分配不公平等問(wèn)題。[1]European Commission, “Annual Growth Survey 2019: For a Stronger Europe in the Face of Global Uncertainty”, Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2019-european-semester-annual-growth-survey_en_1.pdf.全球化背景下生產(chǎn)要素的流動(dòng)，也使得一些歐盟公民成為全球化過(guò)程中的“出局者”。[2]梁雪村：《全球化張力下的激進(jìn)政治: 資本, 國(guó)家與人的內(nèi)在沖突》,載《外交評(píng)論 (外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2019年第6期，第91-120頁(yè)。在此背景下，大批移民的到來(lái)，大大加重了歐盟民眾的經(jīng)濟(jì)焦慮。尤其是在歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的成員國(guó)內(nèi)，比如匈牙利、波蘭和希臘等國(guó)，絕大多數(shù)民眾將移民視作經(jīng)濟(jì)威脅。

歐盟民眾對(duì)移民的恐怖主義威脅認(rèn)知，來(lái)源于他們認(rèn)為移民與恐怖主義威脅具有較大相關(guān)性。實(shí)際上，回顧近年來(lái)幾次重要事件的節(jié)點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)這種擔(dān)憂并非空穴來(lái)風(fēng)。2015年1月7日發(fā)生的法國(guó)《查理周刊》遭恐怖襲擊事件，凸顯歐盟社會(huì)潛在的恐怖主義威脅。[3]“Terrorists Strike Charlie Hebdo Newspaper in Paris, Leaving 12 Dead,” New York Times, January 1, 2015,https://www.nytimes.com/2015/01/08/world/europe/charlie-hebdoparis-shooting.html.當(dāng)年12月31日發(fā)生的德國(guó)科隆大規(guī)模性侵案，更是大大激發(fā)了歐盟民眾對(duì)移民會(huì)帶來(lái)更多恐怖主義威脅的擔(dān)心。[4]“How Cologne Sexual Assaults ‘Changed German Mood Completely’, “The Local, December 5, 2016, https://www.thelocal.de/20161215/year-after-cologne-sex-assaultsgermany-frets-over-integration.美國(guó)皮尤研究中心2016年發(fā)布的《全球態(tài)度調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，許多歐盟成員國(guó)內(nèi)的民眾都認(rèn)為進(jìn)入本國(guó)的難民會(huì)導(dǎo)致該國(guó)恐怖主義威脅增加。在接受調(diào)查的10 個(gè)歐盟成員國(guó)中，至少有8 個(gè)國(guó)家的半數(shù)以上的民眾認(rèn)為，移民危機(jī)將會(huì)增大本國(guó)發(fā)生恐怖事件的可能性。[5]“Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs,”Pew Research Center, July 11, 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-waveof-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/.許多歐盟民眾還認(rèn)為移民群體將造成本國(guó)犯罪率上升。這些傾向與歐盟民眾對(duì)難民和移民群體包容程度下降的趨勢(shì)呈現(xiàn)一致。國(guó)際移民組織（International Organization for Migration）的數(shù)據(jù)也顯示，在全世界范圍內(nèi)，歐盟民眾對(duì)于移民的態(tài)度最為消極，其中超過(guò)半數(shù)的人（52%）希望減少本國(guó)移民的數(shù)量。[1]“How the World Views Migration?”International Organization for Migration, https://publications.iom.int/system/files/how_the_world_gallup.pdf.

第三，歐盟民眾對(duì)移民的態(tài)度分化日益凸顯。受經(jīng)濟(jì)狀況、教育水平、性別、居住地和政治傾向等因素影響，不同階層的歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度存在較大差異。[2]“Public Attitudes on Migration: Rethinking How People Perceive Migrationn,”International Centre for Migration Policy Development, https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/62348/MPC_OPAM_Public_attitudes_on_migration_study.pdf?sequence=1&isAllowed=y.例如，收入較低且生活水平相對(duì)落后的民眾往往認(rèn)為難民和移民的到來(lái)會(huì)搶占當(dāng)?shù)氐墓ぷ鳈C(jī)會(huì)，對(duì)自己的生活水平造成威脅，因此對(duì)移民群體的態(tài)度更為消極。[3]Rafaela Dancygier and Michael Donnelly, “Sectoral Economies, Economic Contexts, and Attitudes toward Immigration, ”The Journal of Politics, Vol.75, 2012, pp.17-35.年齡也是影響民眾對(duì)移民態(tài)度的重要因素。就整體而言，歐盟民眾中較為年長(zhǎng)者對(duì)移民的態(tài)度更為消極，而較為年輕者對(duì)移民態(tài)度相對(duì)包容。此外，所在國(guó)家的移民傳統(tǒng)也影響歐盟民眾對(duì)待移民的態(tài)度。二戰(zhàn)后接收了大量戰(zhàn)爭(zhēng)難民和移民的德國(guó)，在移民危機(jī)發(fā)生之初就對(duì)難民表達(dá)了同情和歡迎，也是接收難民數(shù)量最多的國(guó)家。但是，一些缺乏庇護(hù)傳統(tǒng)的歐盟成員國(guó)，如匈牙利和波蘭等則十分排斥難民和移民的進(jìn)入。歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度分裂得日益嚴(yán)重，使得該問(wèn)題的解決更加困難，并有可能造成他們對(duì)歐盟的相關(guān)政策甚至歐洲一體化立場(chǎng)的分裂，這對(duì)維護(hù)當(dāng)前歐盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)形成了挑戰(zhàn)。

四、相關(guān)影響

歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的高度關(guān)注和對(duì)其威脅的認(rèn)知上升等態(tài)勢(shì)，是歐盟及其成員國(guó)在制定移民政策時(shí)必須考慮的因素。從移民危機(jī)發(fā)生后的歐盟的相關(guān)政策可見(jiàn)，民意影響歐盟移民與庇護(hù)政策的兩種方式都在一定程度上得到體現(xiàn)。

（一）民意對(duì)歐盟成員國(guó)移民政策偏好的塑造：以移民 “配額制”分配方案紛爭(zhēng)為例

民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策的間接影響，主要體現(xiàn)在通過(guò)塑造歐盟成員國(guó)移民政策偏好方面。2015年移民危機(jī)發(fā)生以來(lái)，一些歐盟成員國(guó)民眾對(duì)于難民和移民問(wèn)題的態(tài)度在很大程度上影響著其所在國(guó)政府的移民問(wèn)題立場(chǎng)。為了維持和獲得更多的選票和支持率，歐盟許多成員國(guó)的政府在移民問(wèn)題上表現(xiàn)出了明顯的響應(yīng)民眾態(tài)度的傾向。他們采取的排斥移民的做法對(duì)歐盟移民政策的實(shí)施效果產(chǎn)生了持續(xù)的消極影響。[1]“European Public Opinion and Migration: Achieving Common Progressive Narratives, “Foundation for European Progressive Studies, https://www.fes-europe.eu/fileadmin/user_upload/Final_European_Public_Opinion_and_Migration.pdf.最具代表性的案例，是一些歐盟成員國(guó)民眾對(duì)移民排斥所造成的歐盟分配庇護(hù)責(zé)任的“配額制”的失效。

2015年9月，歐盟為了減輕已收留了大量滯留難民的希臘和意大利的負(fù)擔(dān)，通過(guò)《歐洲移民議程》出臺(tái)了被稱為配額制的“緊急立法”，希望能夠按照一定比例將希臘和意大利的12 萬(wàn)難民轉(zhuǎn)移至其他歐盟成員國(guó)。[2]European Parliament, “Briefing-Legislation on Emergency Relocation of Asylumseekers,” Brussels: European Union,http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/569018/EPRS_BRI%282015%29569018_EN.pdf.歐盟采取這一舉措的依據(jù)，是《歐盟運(yùn)作條約》的第73 條規(guī)定，即“當(dāng)歐盟的一個(gè)或多個(gè)成員國(guó)在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模的第三國(guó)公民涌入的情況時(shí)，歐盟理事會(huì)可以采用歐盟委員會(huì)提出的解決方案，作為保護(hù)相關(guān)歐盟成員國(guó)的臨時(shí)措施，這一提案在咨詢歐洲議會(huì)的意見(jiàn)之后方可生效”。[3]European Commission, “The Treaty of the Functioning of the European Union,” Brussels: European Union,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT.

歐盟配額制方案的出臺(tái)，與許多歐盟成員國(guó)民眾反對(duì)本國(guó)接收更多難民和移民的想法形成了矛盾。國(guó)內(nèi)民眾的反對(duì)，使得一些歐洲國(guó)家政府由于擔(dān)心支持率下降而拒絕接收在配額制方案下由希臘或意大利轉(zhuǎn)移至本國(guó)的難民。其中態(tài)度最為消極的是匈牙利和丹麥等國(guó)家，在配額制出臺(tái)之初就對(duì)這項(xiàng)方案表示出強(qiáng)烈的不滿。[1]“Poland, Hungary, and Czech Republic Broke EU Law by Refusing to Take in Migrants,” Euronews, November 1, 2019, https://www.euronews.com/2019/11/01/polandhungary-and-czech-republic-broke-eu-law-by-refusing-to-take-in-migrants.盡管歐盟委員會(huì)對(duì)匈牙利等國(guó)提出了批評(píng)，但是這并不能促使它們承擔(dān)配額制分配的庇護(hù)責(zé)任。截至2018年10月，捷克、丹麥、匈牙利、愛(ài)爾蘭、波蘭等7 個(gè)歐盟成員國(guó)仍未接收任何來(lái)自意大利和希臘的難民。[2]European Commission, “Member States’ Support to Emergency Relocation Mechanism,” Brussels: European Union,https://www.cire.be/wp-content/uploads/2017/01/state_of_play_-_relocation_en.pdf.在面對(duì)來(lái)自歐盟的質(zhì)疑時(shí)，波蘭政府發(fā)言人聲稱該國(guó)不履行配額制規(guī)定的做法是由波蘭民眾的利益和訴求所決定的。[3]“Poland, Hungary, and Czech Republic Broke EU Law by Refusing to Take in Migrants,”Euronews, November 1, 2019, https://www.euronews.com/2019/11/01/polandhungary-and-czech-republic-broke-eu-law-by-refusing-to-take-in-migrants.響應(yīng)本國(guó)民眾在移民問(wèn)題上的政策偏好以維持選票支持，也是促使匈牙利、捷克和波蘭否決《全球移民協(xié)議》的重要原因。[4]“Central European Countries Lead the Charge against U.N. Migration Pact,” Kafkadesk, November 6, 2018, https://kafkadesk.org/2018/11/06/central-european-countries-lead-thecharge-against-u-n-migration-pact/.

歐盟成員國(guó)拒絕實(shí)施配額制的情況，也使得歐盟出臺(tái)未來(lái)用于在成員國(guó)之間分配移民責(zé)任的方案變得更加困難。其實(shí)早在2015年12月，歐盟理事會(huì)就在“配額制”的基礎(chǔ)上對(duì)建立用于分配難民的永久性方案進(jìn)行協(xié)商。但是，這一方案很快由于受到來(lái)自歐盟成員國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)而被放棄。作為替代，歐盟委員會(huì)提出“都柏林+”的規(guī)定[5]European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by Third-country National or a Stateless Person (recast),” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agendamigration/proposal-implementation-package/docs/20160504/dublin_reform_proposal_en.pdf.，但是這一方案仍然受到了歐盟成員國(guó)的反對(duì)。與之相反，由東歐國(guó)家組成的“謝維格拉德”（Visegrad）集團(tuán)所提出的“靈活性團(tuán)結(jié)”方案則大受歡迎，這一方案強(qiáng)調(diào)歐盟成員國(guó)應(yīng)該在接收難民和提供資金支持等方面具有選擇的權(quán)利。在歐盟提出的“配額制”方案受到很大質(zhì)疑的情況下，“靈活性團(tuán)結(jié)”很可能成為今后歐盟用于分配成員國(guó)庇護(hù)責(zé)任的方案。其一旦得以實(shí)施，將較多地保留歐盟成員國(guó)在移民政策上的話語(yǔ)權(quán)，這也意味著民意可能將繼續(xù)影響歐盟移民與庇護(hù)政策。

（二）民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策走向的影響：基于《歐洲移民議程》相關(guān)措施的分析

歐盟對(duì)于民眾有關(guān)移民問(wèn)題的態(tài)度及其對(duì)于相關(guān)政策的評(píng)價(jià)十分重視。[1]European Parliament, “Briefing EU Policies - Delivering for Citizens the Migration Issue,” Brussels: European Union, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/635542/EPRS_BRI(2019)635542_EN.pdf.在移民政策制定的過(guò)程中，歐盟通過(guò)公開(kāi)咨詢（Public Consultation）等方式，積極聽(tīng)取民眾意見(jiàn)并對(duì)移民政策進(jìn)行調(diào)整。[2]European Commission, “Migration and Home Affairs. Public Consultations, “Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2015/consulting_0031_en.移民危機(jī)發(fā)生后民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策的直接影響，主要體現(xiàn)在影響相關(guān)政策的制定方向上。自2015年以來(lái)，歐盟分別于2017年11月和2018年3月對(duì)《歐洲移民議程》框架下的相關(guān)措施及主要方向進(jìn)行了兩次總結(jié)。[3]European Commission, “European Agenda on Migration: Consolidating Progress Made,” Brussels: European Union, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4484_en.htm; European Commission, “European Agenda on Migration: Continuous Efforts Needed to Sustain Progress,” Brussels: European Union, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1763_en.htm.根據(jù)梳理，可以發(fā)現(xiàn)歐盟用于解決移民危機(jī)的相關(guān)措施整體呈現(xiàn)出更加嚴(yán)格和緊縮的特點(diǎn)：首先，歐盟的工作重點(diǎn)在于通過(guò)各種渠道減少進(jìn)入歐盟內(nèi)部的移民數(shù)量，從源頭解決難民問(wèn)題，如減少敘利亞的戰(zhàn)爭(zhēng)難民，以及減少非洲的經(jīng)濟(jì)難民等；第二，通過(guò)向土耳其等中轉(zhuǎn)國(guó)提供資金等支持，減少由這些國(guó)家進(jìn)入歐盟的難民和移民；第三，通過(guò)提高歐盟邊境管理局的地位和加強(qiáng)其職能，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化邊境控制和打擊人口走私的目標(biāo)。

就政策走向而言，歐盟移民和庇護(hù)政策的嚴(yán)格和縮緊，既體現(xiàn)出歐盟對(duì)民眾有關(guān)移民問(wèn)題態(tài)度的回應(yīng)，同時(shí)也印證了民意對(duì)于歐盟移民和庇護(hù)政策制定方向的深刻影響。例如，歐盟民眾反對(duì)移民進(jìn)入歐盟境內(nèi)并將其視作威脅的傾向，使得歐盟委員會(huì)在制定相關(guān)政策的過(guò)程中越來(lái)越將移民問(wèn)題視作安全問(wèn)題處理，而非單純追求其曾長(zhǎng)期宣稱的人道主義目標(biāo)。歐盟民眾對(duì)于移民問(wèn)題的普遍擔(dān)心，如歐盟移民與庇護(hù)政策是否能夠解決移民危機(jī)等，也是歐盟為解決移民危機(jī)，出臺(tái)《歐洲移民議程》藍(lán)圖的重要依據(jù)。[1]European Commission, “A European Agenda on Migration,” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf.歐盟民眾對(duì)于移民問(wèn)題的重視，還促使時(shí)任歐盟委員會(huì)主席讓·克勞德·容克在移民危機(jī)后將移民問(wèn)題列為歐盟的10 項(xiàng)優(yōu)先工作重點(diǎn)之一。[2]European Commission, “Priority-Migration-Towards a European Agenda on Migration,” Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commission/priorities/migration_en.2019年12月，烏爾蘇拉·馮德萊恩任職歐盟委員會(huì)主席后，同樣將移民問(wèn)題視作新一屆歐盟委員會(huì)的工作重點(diǎn)。[3]European Commission, “Remarks by President von der Leyen at the Press Conference on the First 100 Days of Her Mandate”, Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_422.這兩任歐盟委員會(huì)主席的移民政策議程都傾向采取從源頭減少難民，并且增強(qiáng)歐盟邊境安全的政策，這也凸顯了近年來(lái)歐盟移民和庇護(hù)政策所呈現(xiàn)的重歐盟安全而輕難民自由的特點(diǎn)。不僅如此，歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的重視以及對(duì)外來(lái)移民引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題的不滿和疑慮，還導(dǎo)致主張實(shí)施嚴(yán)格移民政策的歐洲右翼民粹政黨在歐洲議會(huì)選舉中獲得更多選票。[4]“Impact of Public Attitudes to migration on the political environment in the Euro-Mediterranean Region,” Migration Policy Centre,http://www.migrationpolicycentre.eu/wpcontent/uploads/2019/04/OPAM_Chapter1_Report.pdf.歐盟范圍內(nèi)支持反移民政策的右翼民粹政黨的增加及其在許多成員國(guó)內(nèi)勢(shì)力的上升，有可能使歐洲民意中本已發(fā)酵的反移民傾向更加凸顯，進(jìn)而促使歐盟有可能實(shí)行更為嚴(yán)格的移民政策。

結(jié) 語(yǔ)

2015年歐洲移民危機(jī)發(fā)生后，移民問(wèn)題迅速發(fā)展成為歐盟民眾最關(guān)心的事務(wù)之一，這也使得其成為歐洲社會(huì)的一個(gè)重要政治議題。從歐盟為應(yīng)對(duì)移民危機(jī)而對(duì)移民與庇護(hù)政策做出的調(diào)整可見(jiàn)，歐洲民意日益成為影響歐盟的移民與庇護(hù)政策的重要因素。歐盟民眾對(duì)移民問(wèn)題的態(tài)度，不僅會(huì)塑造歐盟成員國(guó)的移民政策偏好，同時(shí)也會(huì)影響歐盟相關(guān)政策的制定方向。充分認(rèn)識(shí)這些趨向，既有助于理解歐盟移民與庇護(hù)政策的發(fā)展，也有助于理解民意在歐洲一體化進(jìn)程中所扮演的角色。

近年隨著歐洲一體化進(jìn)程的波折，民意在歐盟移民和庇護(hù)政策制定中的影響明顯提升。歐盟為應(yīng)對(duì)移民危機(jī)對(duì)許多政策進(jìn)行調(diào)整并出臺(tái)，也可被視作對(duì)歐盟民眾有關(guān)移民問(wèn)題特定偏好的回應(yīng)。民意影響歐洲共同移民政策的近期案例表明，歐盟在當(dāng)前多重危機(jī)背景下的這類決策，越來(lái)越不能僅僅限于政治精英階層，而被迫越來(lái)越多地向普通民眾開(kāi)放。值得注意的是，盡管民意對(duì)歐盟移民與庇護(hù)政策的影響在移民危機(jī)爆發(fā)后有顯著體現(xiàn)，但是，民意影響歐洲共同移民政策的限度及其合理性仍有待考察，這也是今后研究需要關(guān)注的重要問(wèn)題。