新時代灌區(qū)管理面臨的形勢及深化改革的思路

李學榮 李益農(nóng)

(中國水利水電科學研究院水利研究所，中國 北京 100048)

灌區(qū)是我國重要糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設中發(fā)揮著不可替代的重要作用。為更好順應經(jīng)濟社會發(fā)展新要求、適應農(nóng)村生產(chǎn)力生產(chǎn)關(guān)系新變化，灌區(qū)在深入推進管理體制機制改革進程中，應深刻把握新時代水利改革發(fā)展面臨的新形勢，努力開創(chuàng)灌區(qū)現(xiàn)代化建設新局面，不斷提高灌區(qū)管理能力和服務水平。

1 新時代灌區(qū)管理面臨的新形勢

中國特色社會主義進入新時代，我國水利事業(yè)發(fā)展也進入了新時代[1]，灌區(qū)管理在現(xiàn)代化建設進程中，同樣面臨著諸多新挑戰(zhàn)新機遇新問題新變化，需深刻把握所面臨的新形勢。

1.1 灌區(qū)治水矛盾發(fā)生深刻變化

近年來，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化范圍持續(xù)擴大、全球氣候變化影響不斷加劇等多重變化影響下，水災害頻發(fā)、水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老水問題相互交織、更加凸現(xiàn)，越來越成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展的突出瓶頸制約。對于灌區(qū)而言，人們對水的需求已經(jīng)從灌溉、防洪、飲水轉(zhuǎn)變?yōu)閷?yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、秀美水景觀的需求，而常態(tài)化的水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水景觀破壞越來越成為人民群眾對美好生活向往的重要制約，這意味著我國治水實踐的歷史背景發(fā)生了重大變化，治水矛盾也發(fā)生深刻變化。

當前，我國治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水生態(tài)水環(huán)境水景觀的更高層次需求。其中，前一矛盾尚未根本解決并將長期存在，而后一矛盾已上升為主要矛盾和矛盾的主要方面。對于灌區(qū)而言，應適應新時代治水矛盾發(fā)生的深刻變化，緊緊抓住當前灌區(qū)治水主要矛盾，厘清制約灌區(qū)水利發(fā)展的關(guān)鍵因素，加快破解制約灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

1.2 灌區(qū)治水思路發(fā)生重大變化

習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路，字字千鈞，每一句話都有豐富內(nèi)涵和明確要求，充滿了辯證法和矛盾規(guī)律的靈活運用，為水利工作提供了強有力的思想武器和根本遵循。對于灌區(qū)而言，必須深刻領(lǐng)會其豐富內(nèi)涵、全面把握其明確要求，深入貫徹“十六字”治水思路，加快推進灌區(qū)現(xiàn)代化建設進程。新時代治水思路的重大變化，要求灌區(qū)在體制改革、機制創(chuàng)新、制度完善、能力提升等方面，落實好“十六字”治水思路，不斷提高水資源利用效率和社會效益。

1.3 灌區(qū)功能定位發(fā)生根本變化

隨著我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，國家對灌區(qū)的主體功能區(qū)劃和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略定位都提出了新要求，灌區(qū)功能定位發(fā)生了根本變化[3]。隨著城市人口擴張，保障城鎮(zhèn)生活用水和生產(chǎn)用水是各地對部分灌區(qū)提出的新要求，灌區(qū)功能定位將從滿足灌溉為主轉(zhuǎn)向兼顧滿足城鎮(zhèn)生活用水和生產(chǎn)用水，灌區(qū)功能定位發(fā)生根本變化。

此外，生態(tài)文明建設已納入“五位一體”總體布局，這對灌區(qū)保障生態(tài)流量提出更高要求。隨著社會發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，除滿足灌溉及生活生產(chǎn)用水需求之外，部分灌區(qū)還要滿足區(qū)域生態(tài)用水需求，其功能定位逐漸延伸至生態(tài)供水功能。因此，新時代灌區(qū)功能已從滿足灌溉、防洪為主轉(zhuǎn)向優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)生活用水和生產(chǎn)用水，兼顧生態(tài)用水需求，承擔生態(tài)修復功能。

1.4 灌區(qū)用水形勢發(fā)生顯著變化

一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施使灌區(qū)用水需求更加多樣化。水利是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎設施。水利在改善農(nóng)業(yè)灌溉條件、美化農(nóng)村人居環(huán)境、保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的引導和支撐作用[4]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求灌區(qū)進一步完善農(nóng)業(yè)供水保障體系、強化農(nóng)村水源保護和水質(zhì)保障、統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)村水環(huán)境、提升水利工程管理水平、推進管理體制機制改革，著力解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村水資源水環(huán)境水污染水安全問題，為農(nóng)村現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)水源保障和優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境。此外，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正向集約化、規(guī)模化、商業(yè)化模式轉(zhuǎn)變，這對灌區(qū)供水能力、供水方式、供水效率、供水服務、灌溉技術(shù)等提出更高要求。除滿足傳統(tǒng)用水需求外，還要更好地滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、農(nóng)業(yè)特色經(jīng)營、鄉(xiāng)村特色旅游、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等對水資源的更高需求?？傊l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，灌區(qū)用水需求更加多樣化。

二是國家節(jié)水行動的落實要求灌區(qū)用水方式更加節(jié)約化。黨的十九大報告明確要求，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實施國家節(jié)水行動。2019年，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《國家節(jié)水行動方案》(以下簡稱《方案》)，把水資源節(jié)約貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。落實國家節(jié)水行動，灌區(qū)應作為節(jié)水主戰(zhàn)場、示范區(qū)，加快建設節(jié)水型灌區(qū)。因此，灌區(qū)要堅持“節(jié)水優(yōu)先”政策，加強節(jié)水技術(shù)應用推廣，優(yōu)化節(jié)水灌溉服務，推進灌區(qū)用水方式的節(jié)約化集約化。

三是水生態(tài)文明建設的推進要求灌區(qū)發(fā)展理念更加生態(tài)化。水生態(tài)文明建設，是科學配置、節(jié)約利用和有效保護水資源的一項系統(tǒng)工程。水生態(tài)文明建設的推進，要求灌區(qū)在人與自然和諧共生理念指導下，加快建設生態(tài)灌區(qū)，努力形成適應節(jié)約水資源和保護水環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，引導全社會樹立節(jié)水、愛水、護水的水生態(tài)文明理念[5]。

2 灌區(qū)深化管理改革的必要性

進入新時代，隨著治水矛盾、灌區(qū)功能定位以及用水形勢和用水需求等出現(xiàn)的新變化，灌區(qū)改革發(fā)展面臨新形勢，這對于灌區(qū)而言，既是挑戰(zhàn)，更是機遇。當前，灌區(qū)既存在體制方面的弊端及機制方面的缺陷，也存在制約灌區(qū)工程良性運行和可持續(xù)發(fā)展的因素，影響著灌區(qū)功能的持續(xù)發(fā)揮。因此，灌區(qū)需要繼續(xù)深化管理改革，創(chuàng)新管理機制，不斷挖掘管理潛力，有效協(xié)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力，推進管理制度的創(chuàng)新和完善，提升自身發(fā)展能力和綜合服務能力，提高灌區(qū)用水效率和社會效益。

2.1 是挖掘管理潛力的必然要求

目前，我國絕大多數(shù)灌區(qū)還沿用傳統(tǒng)的管理方法，管理手段落后、管理效率較低，導致管理成本高，服務能力弱，亟待引入智慧化管理手段和管理技術(shù)、提高管理人員現(xiàn)代化管理能力。因此，灌區(qū)迫切需要通過深化管理改革，激發(fā)灌區(qū)管理活力，挖掘潛在管理能力。

2.2 是協(xié)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的必然要求

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。傳統(tǒng)經(jīng)濟特別是高投入高耗能高污染為代表的落后生產(chǎn)關(guān)系已不適應新時代生產(chǎn)力的要求。在各地經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展過程中，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染是資源約束(瓶頸)，代表著落后的生產(chǎn)關(guān)系，嚴重制約著經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。因此，新時代要實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，水資源優(yōu)質(zhì)高效配置是重要前提。這需要灌區(qū)通過深化改革，有效解決好水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題，調(diào)整好生產(chǎn)關(guān)系以適應生產(chǎn)力的發(fā)展，促進當?shù)厣a(chǎn)力進一步解放和發(fā)展。因此，灌區(qū)迫切需要通過深化管理改革，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間的關(guān)系。

2.3 是創(chuàng)新與完善管理制度的必然要求

灌區(qū)水資源的優(yōu)化配置、節(jié)水目標的實現(xiàn)、工程的高效養(yǎng)護，都需要完善的制度體系作為支撐。而當前灌區(qū)部分管理制度已不能適應現(xiàn)代化灌區(qū)管理的新要求。灌區(qū)水權(quán)分配制度、水權(quán)交易制度、水價形成機制等需要進一步完善，這些都迫切要求灌區(qū)深化管理改革，在管水用水節(jié)水等方面探索機制創(chuàng)新。

2.4 是提升綜合服務能力的必然要求

新時代用水形勢的新變化，要求灌區(qū)轉(zhuǎn)變職能，除了發(fā)揮好“管理”職能，還需擔當好“服務”角色，灌區(qū)功能不僅僅局限于供水，還要提供更多優(yōu)質(zhì)服務，滿足新時代經(jīng)濟社會發(fā)展對灌區(qū)服務的要求。因此，灌區(qū)需要在現(xiàn)有發(fā)展基礎上，加強管理隊伍建設，增強職工綜合素質(zhì)和服務能力，提升綜合服務能力，而這迫切需要灌區(qū)進一步深化管理改革，創(chuàng)新管理機制。

2.5 是提高用水效率和效益的必然要求

實施國家節(jié)水行動，要求灌區(qū)落實好最嚴格水資源管理制度，強化總量和強度雙控，嚴格用水全過程管理，堅持把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為主攻方向，大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，不斷提高灌區(qū)用水效率和效益。這需要灌區(qū)繼續(xù)深化管理改革，大力推進節(jié)水體制和機制創(chuàng)新，為灌區(qū)節(jié)水管理工作提供制度保障，用現(xiàn)代化管理手段實現(xiàn)科學管水高效用水，不斷提高水資源利用效率和效益，支撐著經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3 新時代灌區(qū)深化管理改革的思路

從新時代治水主要矛盾的內(nèi)部關(guān)系看，客觀上要求準確把握治水的規(guī)律性，著力解決好治水管水體制性機制性政策性問題。新時代灌區(qū)改革發(fā)展面臨的新形勢，對灌區(qū)管理能力和服務水平提出了新要求，根本上講就是要徹底扭轉(zhuǎn)長期以來以工程建設為中心的治水思路，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的涉水制度體系，狠抓制度執(zhí)行落實情況，不斷推進灌區(qū)現(xiàn)代化建設事業(yè)邁上新的臺階。

3.1 要進一步轉(zhuǎn)變治水思路

當前，我國治水的目標和客體均發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，相應的治水方式也與以往大為不同，這在客觀上要求灌區(qū)必須轉(zhuǎn)變治水思路，適應治水主要矛盾雙方變化的需要，進一步增強改革的針對性、路徑的科學性、發(fā)展的有效性。我國水利發(fā)展中存在的不平衡不充分問題，決定了治水思路的轉(zhuǎn)變必須聚焦全面強化水利行業(yè)的監(jiān)督和管理，從而有效破解新老水問題，提升水安全保障水平，滿足人民群眾對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求。

3.2 要進一步改革管理體制

十九大以來，隨著我國機構(gòu)改革的進一步深入，農(nóng)田水利建設和管理體制發(fā)生了較大變化。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的要求，為適應新時代灌區(qū)治水主要矛盾、水利改革發(fā)展形勢和任務的變化，貫徹落實水利改革發(fā)展總基調(diào)，灌區(qū)應深刻分析現(xiàn)行管理體制存在弊端，進一步深化管理體制改革，破解制約灌區(qū)良性運行的體制障礙，挖掘管理潛力、增強管理能力、激發(fā)改革活力，更好地發(fā)揮灌區(qū)功能和效益。

3.3 要進一步創(chuàng)新管理機制

新時代灌區(qū)改革發(fā)展面臨的新形勢，要求灌區(qū)進一步加強續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，提升現(xiàn)代化管理能力和服務水平。這既需要灌區(qū)創(chuàng)新投融資機制，解決現(xiàn)代化改造及工程運行維護資金投入不足問題，又需要灌區(qū)創(chuàng)新工程維修養(yǎng)護機制，解決工程管理效率不高、管養(yǎng)經(jīng)費不足、管護主體缺位等問題。通過創(chuàng)新灌區(qū)管理機制，進一步激發(fā)水利改革發(fā)展的動能和活力，實現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，更好地服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.4 要進一步健全制度體系

按照節(jié)水優(yōu)先的要求，灌區(qū)應執(zhí)行最嚴格水資源管理制度，落實用水總量控制和定額管理制度，以實現(xiàn)灌區(qū)水資源高效可持續(xù)利用。水資源管理形勢的新變化要求灌區(qū)進一步健全制度體系，通過加強取水許可管理，探索水權(quán)制度改革，健全水權(quán)分配制度，建立水權(quán)交易市場，完善水價形成機制等，進一步健全和完善灌區(qū)制度體系，為灌區(qū)供水、配水、用水、節(jié)水提供制度保障，更好地統(tǒng)籌發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

4 結(jié) 語

新時代，灌區(qū)應以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水新思路為引領(lǐng)，深刻把握灌區(qū)管理面臨的新形勢，圍繞服務地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展要求，適應灌區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局整體規(guī)劃，深入推進管理體制機制改革，加快灌區(qū)標準化規(guī)范化管理創(chuàng)建，不斷提升灌區(qū)管理能力和服務水平，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供水利支持和保障。