我國非法采砂法律規(guī)制的不足與完善

張峰振

(江蘇師范大學 法學院， 江蘇 徐州 221116)

一、問題緣起

所謂非法采砂，是指違反國家關于采砂管理的法律、法規(guī)規(guī)定，擅自采挖各種砂資源的行為。我國非法采砂現(xiàn)象十分猖獗。僅從非法采砂犯罪案件數(shù)量可見一斑。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2017年至2020年4年間，全國基層法院審結的涉非法采砂刑事犯罪案件，就有1 348件。其中2017年89件，2018年215件，2019年520件，數(shù)量逐年增加(1)數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。具體檢索方法為：在中國裁判文書網(wǎng)上以“刑事案由”為案由、以“非法采礦罪”為案件名稱、在全文中輸入“采砂”，即得出文中數(shù)據(jù)。。以駱馬湖為例，隨著地區(qū)經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，駱馬湖內非法采砂現(xiàn)象日益增多，嚴重危及駱馬湖旅游航道、京杭運河運輸航道的安全，甚至危及南水北調東線工程沿線受水區(qū)的供用水安全，成為媒體和社會關注的焦點。[1]非法采砂對河勢穩(wěn)定、防洪和通航安全、水生生態(tài)都會造成嚴重危害。有學者認為，非法采砂正掏空中國江河。[2]出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，除了旺盛的市場需求外，法律規(guī)制制度的缺陷無疑也是重要原因。

2020年12月26日通過的《中華人民共和國長江保護法》(簡稱《長江保護法》)在規(guī)制非法采砂方面有兩處重要創(chuàng)新：一是修改了在長江河道非法采砂行為的行政罰款標準，將《長江河道采砂管理條例》明確規(guī)定一定數(shù)額的罰款標準(2)《長江河道采砂管理條例》第18、19條。，修改為按照非法采砂貨值金額的一定倍數(shù)的罰款標準(3)《長法保護法》第91條。；二是明確規(guī)定了非法采砂聯(lián)合執(zhí)法工作機制(4)《長法保護法》第28條第3款。。這兩處創(chuàng)新是對當前長江河道非法采砂法律規(guī)制漏洞的填補。但上述立法僅適用于在長江流域開展生態(tài)環(huán)境保護和修復以及長江流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設活動(5)《長江保護法》第2條。，其他河道湖泊內的非法采砂行為并不適用。即便是《長江保護法》規(guī)定的上述創(chuàng)新亦有尚待完善之處，如聯(lián)合執(zhí)法向跨部門跨領域綜合執(zhí)法的轉變。更為重要的是，《長江保護法》關于長江河道非法采砂行為法律規(guī)制的立法規(guī)定，為我們全面梳理并系統(tǒng)反思我國非法采砂法律規(guī)制的現(xiàn)狀、不足及完善路徑，提供了一個很好的契機。

二、我國非法采砂法律規(guī)制的現(xiàn)狀

我國規(guī)制非法采砂的立法，既有法律，如《礦產(chǎn)資源法》《水法》《長江保護法》，也有法規(guī)，如《中華人民共和國河道管理條例》；既有全國性立法，如《礦產(chǎn)資源法》《水法》，也有地方性立法，如《江蘇省河道管理條例》；既有綜合性立法中的專門規(guī)范，如《水法》中的采砂許可規(guī)范，也有單行法中的綜合性調整規(guī)范，如《長江河道采砂管理條例》。下面主要從綜合性立法中的專門規(guī)范和單行法中的綜合性調整規(guī)范入手，梳理我國采砂管理以及非法采砂規(guī)制的立法現(xiàn)狀。

(一)綜合性立法中的采砂專門規(guī)范

我國許多綜合性立法中都有關于采砂制度的專門調整規(guī)范。這些規(guī)范從不同角度對砂資源的開采、利用及非法采砂進行規(guī)制。如果從法律責任角度觀察，這類專門規(guī)范可分為采砂行為的行政管理規(guī)范、非法采砂的行政法律責任規(guī)范、非法采砂的刑事法律責任規(guī)范。

采砂行為的行政管理規(guī)范。該類規(guī)范主要包括《礦產(chǎn)資源法》及其《實施細則》。如《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開采許可制度，《礦產(chǎn)資源法實施細則》第5條細化了礦產(chǎn)資源的勘查、開采許可制度。上述實施細則附錄《礦產(chǎn)資源分類細目》第3條將天然石英砂(含玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標準砂、磚瓦用砂)規(guī)定為非金屬礦產(chǎn)。這說明采砂屬于礦產(chǎn)資源開采行為，需要經(jīng)過有關部門行政許可。而未經(jīng)許可的開采行為屬于非法開采行為。另外，《水法》第39條從保障河勢穩(wěn)定和堤防安全角度規(guī)定了河道采砂許可制度；《防洪法》第35條第3款、第37條從防洪安全角度規(guī)定了禁止性行為，包括采砂行為；《航道法》第36條從保障航道暢通和通航安全的角度規(guī)范了采砂行為；《中華人民共和國河道管理條例》第25條從防洪安全和發(fā)揮江河湖泊的綜合效益角度規(guī)范了采砂行為。

非法采砂的行政法律責任規(guī)范。行為人違反關于采砂的行政管理規(guī)范，應承擔相應的法律責任。在綜合性立法中，凡規(guī)定了采砂行政管理規(guī)范的，基本都有違反這些管理規(guī)范的相應行政法律責任規(guī)定。如《航道法》第43條第2款規(guī)定，違反本法規(guī)定，在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，由負責航道管理的部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處5萬元以上30萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。除了罰款、沒收、責令停止違法行為、責令賠償損失等行政責任外，非法采砂還可能承擔治安行政處罰責任。將非法采砂行為規(guī)定為治安違法的方式有兩種：一是《治安管理處罰法》的統(tǒng)一規(guī)定；二是《礦產(chǎn)資源法》《防洪法》《水法》等法律的特別規(guī)定。前者如《治安管理處罰法》第33條第1項規(guī)定(盜竊、損毀水利防汛工程設施或者水文監(jiān)測、測量等公共設施的，處10日以上15日以下拘留)，后者如《礦產(chǎn)資源法》第41條、第48條。

非法采砂的刑事法律責任規(guī)范。規(guī)范非法采砂的刑事立法，主要包括統(tǒng)一的刑事立法以及特別法中的分散立法。前者如《刑法》第343條關于非法采礦罪、破壞性采礦罪的規(guī)定、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(2016年)(以下簡稱《非法采礦解釋》；后者如《礦產(chǎn)資源法》第39條的規(guī)定。

(二)單行法中的采砂綜合調整規(guī)范

調整采砂活動的單行法有兩類：一類是專門規(guī)定某一河道采砂行為的規(guī)范，這方面最為典型的是《長江河道采砂管理條例》；另一類是各地專門調整河道采砂行為的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，如《湖北省河道采砂管理條例》《邢臺市河道采砂管理條例》《福建省河道采砂管理辦法》《定西市采砂管理辦法》。除專門規(guī)范采砂的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章外，專門規(guī)范采砂的其他規(guī)范性文件則更多，茲不一一列舉。

三、我國非法采砂法律規(guī)制的不足

我國專門調整采砂行為的規(guī)范多是地方立法，缺少全國統(tǒng)一的法律，并且采砂管理涉及部門較多，如何規(guī)范采砂相關管理部門之間的關系，是影響采砂管理成效的重要因素。從當前采砂管理和非法采砂規(guī)制立法看，現(xiàn)有法律規(guī)范難以適應采砂管理的需求。

(一)采砂管理存在多頭執(zhí)法、管理沖突問題

對某一事項的管理，無論是法律規(guī)范依據(jù)還是管理主體，均應統(tǒng)一明確，以方便行政相對人有效理解和掌握法律規(guī)范的內容和行政機關的管理要點，從而調整自己的行為，使之符合法律規(guī)定和行政機關的預期，實現(xiàn)行政管理的目標。如果某事項的執(zhí)法主體多元，政出多門，行政相對人將無所適從，這不僅會增加相對人守法成本，而且還會出現(xiàn)違法現(xiàn)象增多的問題。

在河道采砂管理上，基于行政管理目標的不同，各行政機關從不同的角度對采砂進行不同的管理。按照《礦產(chǎn)資源法》，在河道采砂屬于礦產(chǎn)資源的開采，需要接受地質礦產(chǎn)主管部門的管理；同時，按照《水法》和《河道管理條例》，在河道內采砂還應向河道主管機關，即水利行政主管部門申請許可，并接受其監(jiān)督管理；按照《航道法》規(guī)定，在河道內采砂威脅航道暢通和通航安全的，還應當接受航道主管機關，即交通運輸主管部門的監(jiān)督與管理。這從一個側面說明，在河道采砂管理事項上，多個行政機關均有管轄權，這不可避免會產(chǎn)生管轄沖突或管理矛盾，既損害行政權威，也不利于有效管理河道采砂事項。

(二)非法采砂的法律責任與危害后果不適應，違法成本低

違法成本是行為人從事違法行為時考慮的重要因素。一般地說，違法成本的高低與違法行為的發(fā)生率具有負相關關系?！耙糁七`法行為,就得讓違法行為人承擔遠高于因違法行為所得到的利益的成本或代價”[3]。非法采砂是以追求非法利益為目的的違法行為。由于非法采砂的違法成本低，非法利益遠遠高于違法成本，因此，行為人為暴利鋌而走險也就不足為奇。這是導致非法采砂行為泛濫的重要原因之一。

現(xiàn)以非法采砂行為的行政罰款為例說明?！堕L江河道采砂管理條例》第18條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會依據(jù)職權，責令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項全部上繳財政。由于非法采砂查處難度大，調查取證困難，對不構成刑事犯罪的一般非法采砂行為，如果僅罰款10—30萬元，顯然無法達到阻止其再犯的目的。非法采砂屬于暴利行為。按照曹文軒院士的調查，一艘小型采砂船，一小時可以采砂500—600噸；一個大型的采砂船一天能夠采砂上萬噸。這些船只的年采砂毛收入可達上千萬元。[2]面對如此巨大的利潤，上述罰款簡直是九牛一毛。而在非法采砂罰款的各類立法中，許多都是直接規(guī)定罰款額度，如《航道法》第43條第2款、《防洪法》第60條。

(三)規(guī)制手段單一，難以形成綜合防治的局面

對于許多事項的處理，單一手段難以實現(xiàn)管制目的。非法采砂屢禁不絕的原因之一是法律規(guī)制的手段單一，沒有形成依法治砂聯(lián)防聯(lián)治的體系。

在對非法采砂治理的過程中，存在著如下傾向，即過分依賴法律責任，尤其是刑事法律責任。無論《礦產(chǎn)資源法》《水法》《防洪法》，還是其他有關采砂管理的規(guī)范性文件，關于采砂責任問題，均明確規(guī)定了罰款、拘留或刑事責任。在推進非法采砂入刑的過程中，許多學者亦認為非法采砂入刑，對于懲治非法采砂行為具有重要的意義。

這些法律規(guī)定均體現(xiàn)立法機關對于非法采砂行為過分依賴法律責任進行治理的理念，而作為具有極大市場需求的砂資源非法開采問題，僅靠事后的法律打擊，或僅靠強制難以達到有效治理的目的。

(四)非法采砂定性及其與相關行為的關系不清，有待完善

在《非法采礦解釋》施行前，非法采砂行為人承擔的多是行政法律責任。由于對非法采砂行為的性質有不同認識，即使有被追究刑事責任的案例，各地司法實踐適用的罪名也有差異。

罪名爭議。理論及司法實踐中，均有將非法采砂定性為盜竊的觀點和案例。有的學者認為，非法采砂行為在犯罪客體上符合盜竊罪的基本特征和犯罪的構成要件，非法采砂行為所導致的法律結果是損害了國家對礦產(chǎn)資源的物權法益。對非法采砂行為以盜竊罪來定罪量刑對于社會的威懾作用會更大一些[4]。但也有學者認為，非法采砂不構成盜竊罪[5]。另外，司法實踐中，有的地方以非法經(jīng)營罪追究非法采砂行為人的刑事責任。但非法采砂行為侵犯的客體與非法經(jīng)營罪侵犯的客體不同，非法采砂也不構成非法經(jīng)營罪。另外，還有以故意毀壞財物罪、以危險方法危害公共安全罪等罪名追究非法采砂人刑事責任的觀點和案例，也有主張新增非法采砂罪的觀點。

罪名統(tǒng)一。2016年出臺的《非法采礦解釋》第4條和第5條明確將非法采砂定性為非法采礦罪。第4條規(guī)定，在河道管理范圍內采砂，具有下列情形之一，符合刑法第343條第1款和本解釋第2條、第3條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰：(1)依據(jù)相關規(guī)定應當辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；(2)依據(jù)相關規(guī)定應當辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的。第5條規(guī)定，未取得海砂開采海域使用權證，且未取得采礦許可證，采挖海砂，符合刑法第343條第1款和本解釋第2條、第3條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰。至此，非法采砂行為的性質開始統(tǒng)一，即非法采砂均按照非法采礦行為定性，構成犯罪的，按照非法采礦罪定罪處罰。

非法采礦罪立法存在的問題?！斗欠ú傻V解釋》將非法采砂一律定性為非法采礦罪，已經(jīng)引起了學者的質疑。有學者認為，河道砂石并非全部屬于非法采礦罪所規(guī)定的礦產(chǎn)資源，通過擴張適用非法采礦罪的方式實現(xiàn)對非法采砂行為的統(tǒng)一定性，與刑法對非法采礦罪行為對象、行為方式以及國民預測可能性的要求并不相符，強行將非法采砂行為納入非法采礦罪的調整范圍有違反罪刑法定原則的嫌疑[6]。有學者認為，河道非法采砂行為侵害的是“典型的”環(huán)境法益，而非法采礦罪不是典型的環(huán)境犯罪，鑒于法益侵害性方面的重大區(qū)別，將非法采砂行為與一般非法采礦行為分立罪名，也許更為合適[7]。另外，《非法采礦解釋》第7條規(guī)定的掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪的立案標準與非法采礦罪的立案標準不匹配，違反罪責刑相適應原則，有可能導致作為上游行為的非法采砂行為不構成犯罪，而作為下游行為的窩藏、轉移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的行為構成犯罪的不平衡后果。另一值得探討的問題是，非法所采的砂的價值如何認定的問題，司法解釋沒有給出具體的標準[8]。

四、我國非法采砂法律規(guī)制的完善

在全面推進依法治國的當下，有效規(guī)制非法采砂行為，需要完善采砂管理的法律規(guī)范、制度依據(jù)，建構非法采砂的綜合防治體系，形成防治非法采砂的多元治理體系。

(一)統(tǒng)一采砂管理主體，推進實施綜合執(zhí)法

采砂管理的主體多，導致執(zhí)法主體多，政出多門，不同部門的管理文件相互沖突或矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生，行政相對人無所適從，不利于依法治砂目標的實現(xiàn)。為了實現(xiàn)行政管理的目的，應當按照全面依法治國的精神和要求，重新確定采砂管理的主體和權限，深化采砂行政執(zhí)法體制改革。新近出臺的《長江保護法》在采砂管理執(zhí)法體制方面創(chuàng)設了聯(lián)合執(zhí)法機制，這是對當前長江河道非法采砂執(zhí)法體制的重要改革。但是聯(lián)合執(zhí)法與綜合執(zhí)法有本質區(qū)別。聯(lián)合執(zhí)法是指行政機關之間或行政機關與其他主體采取聯(lián)合行動，對某些行政事務進行綜合性整治的執(zhí)法活動。[9]綜合執(zhí)法是將分散于多個行政機關或同一行政機關內多個執(zhí)法機構的相關行政執(zhí)法權通過法定方式整合后交由一個行政執(zhí)法機關統(tǒng)一行使的執(zhí)法模式。[10]顯然，《長江保護法》關于聯(lián)合執(zhí)法制度的規(guī)定雖有創(chuàng)新，但是要徹底解決采砂管理主體混亂的狀況，深化綜合執(zhí)法體制改革才是適宜的路徑。

在縱向上，根據(jù)不同層級政府的采砂管理權限和職能，按照減少采砂管理的層次、整合采砂管理隊伍、提高采砂管理效率的原則，合理配置采砂行政執(zhí)法力量。在橫向上，應當推進采砂方面的綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，可以先推行綜合執(zhí)法，在條件成熟時，推行跨部門綜合執(zhí)法。有學者建議，進一步整合各機關執(zhí)法力量，單獨組建涉水或者涉砂管理的綜合執(zhí)法部門，統(tǒng)一負責非法采砂犯罪產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法。[11]這種設計思路，有賴于通過修改相關法律獲得支持。

在跨部門綜合執(zhí)法或部門內綜合執(zhí)法體系建立之前，對采砂事項具有管轄權的行政機關應當建立區(qū)域內或跨區(qū)域的協(xié)同治理體系，定期通報采砂管理或非法采砂整治情況，并爭取得到區(qū)域內其他執(zhí)法主體的協(xié)同配合。

另外，要想對非法采砂實施有效管理，則應當按照十八屆三中全會精神，對采砂案件建立有效多方治理體系。如在采砂管理上可以建立多元治理體系，發(fā)揮許可證受益人的監(jiān)督作用，同時還應當鼓勵行政相對人對其發(fā)現(xiàn)的非法采砂行為進行監(jiān)督、舉報。

遏制非法采砂行為，還應考慮非法采砂猖獗的原因，即市場對砂有巨大的需求。如果不解決市場需求問題，那么，在暴利的引誘下，有些人就會冒險。因此，要想杜絕非法采砂行為，從源頭上解決砂資源的替代產(chǎn)品，是值得考慮的創(chuàng)新思路。建議有關部門通過法律法規(guī)或規(guī)范性文件就這一問題作出規(guī)定。

(二)提高非法采砂違法成本，加大懲處力度

非法采砂屢禁不止的最主要原因是暴利的存在。暴利是相對于其他行業(yè)平均利潤而言的。為了有效打擊因暴利而置法律不顧的違法犯罪行為，有必要修改采砂管理相關法律規(guī)范，提高非法采砂的違法犯罪成本，加大法律懲處力度和法律責任的嚴厲程度。如在設定罰款數(shù)額時，可以按照違法采砂貨值金額的若干倍數(shù)為基準，進行行政處罰。值得欣慰的是，我國相關單行立法已經(jīng)就非法采砂的罰款標準進行了修訂，如《長江保護法》對非法采砂的處罰就是按照“貨值金額”的倍數(shù)規(guī)定罰款標準的(6)《長江保護法》第91條規(guī)定，違反本法規(guī)定，在長江流域未依法取得許可從事采砂活動，或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動的，由國務院水行政主管部門有關流域管理機構或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得以及用于違法活動的船舶、設備、工具，并處貨值金額2倍以上20倍以下罰款；貨值金額不足10萬元的，并處20萬元以上200萬元以下罰款；已經(jīng)取得河道采砂許可證的，吊銷河道采砂許可證。。對于非法采砂行為人承擔的其他行政法律責任，亦應提高或作相應完善。當然，亦有學者建議，將非法采砂犯罪中的“價值”門檻改為實踐中更容易確定的“采砂數(shù)量”，以便與環(huán)境法益侵害的“適宜性”掛鉤。[7]

另外，在非法采砂刑事責任的設定上，也可以根據(jù)該罪的具體違法情形和社會危害性，適當提高刑事責任的嚴厲程度，以達到讓心存僥幸、鋌而走險從事非法采砂的行為人感到十分痛苦的程度，實現(xiàn)刑事法律的特殊預防和一般預防的目的。

(三)豐富非法采砂規(guī)制手段，完善行政和刑事相關法律規(guī)范

單一的治理手段，無法適應當下的轉型社會需求。在采砂管理上，現(xiàn)有的采砂管理法律規(guī)范賦予行政執(zhí)法機關的權能有待進一步豐富和完善，可以在依賴法律責任的基礎上，發(fā)揮軟法功效，增加柔性執(zhí)法手段，以收事半功倍之效。據(jù)此，可以在采砂管理的相關法律、法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件中，增加規(guī)定行政指導、勸說等手段，以擺脫完全依賴事后的國家強制實現(xiàn)行政管理目標的傾向性做法，使依賴“法律責任治國”的片面傾向得到糾正和完善。

(四)明確非法采砂與相關行為之間的法律關系，完善制度設計

梳理非法采砂行為與相關行為之間的關系，對不同的行為設定不同的法律后果。更重要的是，應按照不同行為的法律性質和社會危害性，設定不同的法律責任。既不能簡單機械地追求相同的責任，更不能混淆、打亂或顛倒不同行為的法律責任，以符合罪責刑相適應原則。如前述非法采砂與其下游行為之間的倒掛問題，只需要將上下游行為之間的入罪金額標準予以合理化修改即可。

對于非法所采的砂的價值確定問題，可以采納學者的建議，按照有利于被告人的原則，在無法準確確定行為當時的價值時，可以按照疑罪從輕的原則，取非法采砂持續(xù)期間內的最低價值為計算標準。這樣可以最大限度地保障被告人的權益。

總之，治理非法采砂是一項系統(tǒng)工程。在這個工程中，依法治砂是最為關鍵的治理手段。而依法治砂中，法律規(guī)制手段的完善是最為核心的要素。梳理非法采砂的法律規(guī)制，找出其疏漏之處，并予以完善，對于加強河道管理、保障防洪安全、發(fā)揮江河湖泊的綜合效益，均具有重要的意義。