比較研究視野下我國旅游警察制度的本土實踐

唐淑臣

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875)

近年來，我國旅游業(yè)經(jīng)歷了爆發(fā)式發(fā)展，“全民旅游”向“全域旅游”的加速轉(zhuǎn)型是新常態(tài)下旅游業(yè)發(fā)展的新形勢?！叭蚵糜巍弊鳛橐环N全新的旅游發(fā)展模式，強調(diào)走出景點模式的“小旅游”，發(fā)展全景觀、全方位、全員參與的“大旅游”。此概念一經(jīng)提出就受到業(yè)界普遍關(guān)注,促進了全國各地旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。但與此同時，也誘發(fā)了擾亂旅游市場秩序、侵害旅游者權(quán)益等旅游質(zhì)量與安全問題。由于旅游業(yè)自身的多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體特點，其監(jiān)管主體分布在旅游、公安、交通、工商等多個部門，若出現(xiàn)涉旅糾紛，易導(dǎo)致執(zhí)法推諉、處置主體不明等職權(quán)推諉行使的問題，影響游客的旅游體驗度和安全感。特別是隨著新興媒體傳播技術(shù)的發(fā)展，涉旅個案的處置失當經(jīng)過炒作或發(fā)酵會直接影響政府執(zhí)法公信力，甚至波及所在城市的公眾形象，給涉案地的旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來巨大損失。[1]

我國旅游業(yè)的發(fā)展使人們更加關(guān)注旅游行業(yè)所帶來的安全問題，旅游過程中違法犯罪案件的頻發(fā)為人們敲響警鐘。旅游警察是保障旅游市場正常運行的維護者。但在旅游警察執(zhí)法實踐中，職能部門管理職權(quán)重合、涉旅案件處置質(zhì)效低和游客合法權(quán)益受到不法侵害等問題凸顯?；诼糜尉靾?zhí)法的背景，探討我國旅游警察制度具有現(xiàn)實意義。比較研究視野下，我國旅游警察制度研究與國外相比，尚顯匱乏，近兩年中國旅游警察隊伍的現(xiàn)狀、運行模式、作用發(fā)揮、推廣路徑等方面的系統(tǒng)研究仍處于空白階段。因此，本文著眼于國外旅游警察制度的發(fā)展過程，為借鑒國外經(jīng)驗以促進我國旅游警察制度的完善與發(fā)展，展開國內(nèi)外旅游警察制度的比較研究。

1 旅游警察制度概述

“旅游警察”也被稱為“觀光警察”。旅游警察是國家權(quán)力機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序建立的，具有專項政法編制的，依法行使維護旅游領(lǐng)域治安管理、打擊旅游違法犯罪活動職權(quán)的專業(yè)化執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)及其人員。旅游警察的主體必須是納入國家公務(wù)員序列、具有政法專項編制，并具備相應(yīng)的資格的人民警察。旅游警察的治安管理和執(zhí)法活動，以及其職責權(quán)限范圍、活動的手段、方式及程序等，應(yīng)有法律依據(jù)。同時，旅游警察機構(gòu)及公務(wù)人員要對其所實施的行政管理行為和執(zhí)法行為承擔相應(yīng)的法律責任。

旅游警察制度包括旅游警察的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備、人員配備及技術(shù)裝備、管理模式和案件處理機制，是區(qū)別于其他警種的特有管理模式。旅游警察不是僅僅重復(fù)普通景區(qū)派出所民警的工作，而是在辦理普通案件的基礎(chǔ)上，在景區(qū)向游客提供咨詢、緊急醫(yī)療救助和其他方便旅客的服務(wù)，并對景區(qū)突發(fā)事件進行現(xiàn)場處置。旅游警察并非對整個旅游市場進行統(tǒng)一的管轄。不同于旅游局，旅游警察是連接旅游管理部門和公安部門的一道橋梁，是構(gòu)建旅游立體化綜合管理過程中的關(guān)鍵一環(huán)。

旅游警察機構(gòu)的設(shè)置是旅游警察制度建立的基礎(chǔ)，職權(quán)的配備是旅游警察執(zhí)法模式的核心，而旅游警察的職權(quán)是根據(jù)其工作性質(zhì)而確立的。[1]旅游警察的職權(quán)集中體現(xiàn)在旅游活動相關(guān)的執(zhí)法活動之中，例如對欺客宰客違法商家的取締，以及及時發(fā)現(xiàn)景區(qū)內(nèi)治安案件，依據(jù)國家頒布的各項旅游法律法規(guī)以及治安管理處罰法對景區(qū)內(nèi)的違法犯罪活動進行懲處，以維護旅游景區(qū)良好的治安環(huán)境，保障旅游景區(qū)的正常運行。

2 國外旅游警察制度發(fā)展歷程

“旅游警察”最早出現(xiàn)在國外。國外旅游業(yè)起步較早，受恐怖襲擊、政治運動、自然災(zāi)害、人為犯罪行為等因素影響，國外學(xué)術(shù)界關(guān)于“旅游安全”和“旅游警察”的探討也自然起步較早。國外有學(xué)者通過調(diào)查研究，得出“警察是保障旅游安全不可或缺的重要力量”的結(jié)論[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計，迄今為止，全球已有二十多個國家和地區(qū)建立旅游警察，包括尼泊爾(20世紀70年代成立)、美國(20世紀80年代)、埃及(1997)、馬來西亞(1998)、阿根廷(2002)、肯尼亞(2003)、菲律賓(2010)、韓國(2013)、俄羅斯(2014)等國家。這些國家的旅游警察建設(shè)較中國起步早、發(fā)展先，有較為成熟的經(jīng)驗，是推動其他國家成立并發(fā)展本國旅游警察的有益借鑒?？v向來看國外旅游警察建設(shè)發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了萌芽、升溫、爆發(fā)三個階段。[3]

2.1 萌芽階段

20世紀60年代以來，現(xiàn)代旅游業(yè)迅速發(fā)展。著眼于為國際游客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，約旦、斯里蘭卡等國家較早設(shè)立了專門的旅游警察隊伍。而長期以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的希臘，旅游警察的設(shè)立歷史已近百年。

希臘早在1929年就設(shè)立了旅游警察隊伍，第一個執(zhí)勤點就是著名景點雅典衛(wèi)城。當時設(shè)立旅游警察的宗旨，是維護古跡內(nèi)外的法律和秩序，調(diào)解游客與當?shù)厝酥g的糾紛以及幫助樹立希臘的國際形象。1975年，為了保護游客的安全，希臘開始全面實施旅游警察制度。目前，希臘旅游警察的數(shù)量約占其常規(guī)警力的15%。在1956年，約旦政府為保障本國的旅游治安秩序，夯實旅游業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，設(shè)立了世界較早的旅游警察隊伍。約旦旅游警察還時而承擔導(dǎo)游和翻譯的職責，當游客需要的時候，他們可以熟練地使用英語和阿拉伯語向游客作介紹，并解答游客提出的各種問題。斯里蘭卡在20世紀60年代初就在首都科倫坡設(shè)立了一個特別的警崗，專門處理外國游客相關(guān)事務(wù)。隨后，該警崗升級為常設(shè)警察局，在服務(wù)外國游客的同時，也處理當?shù)鼐瘎?wù)。隨著境外游客的不斷涌入，2007年6月1日，斯里蘭卡專門成立旅游警察部門。

這一階段僅限于“旅游警察”概念的提出，旅游警察制度多處于探索時期，一般遵循先部分試點，相對發(fā)展成熟后再通過建立相匹配的法律制度來保障旅游警察制度的落實。以希臘為例，“旅游警察”從1929年設(shè)立經(jīng)過約半個世紀，直到1975年才確認。之后，希臘建立了完善的法律制度以保障約占其國內(nèi)警察總數(shù)的15%的旅游警察的執(zhí)法，希臘旅游警察同時兼具普通警察的職責，能更加全面地維護旅游秩序。根據(jù)屬地管轄原則，在旅游警察不能涉及的區(qū)域內(nèi)的旅游治安則由普通警察負責，進行這種嘗試的國家無一例外都是旅游業(yè)占比極大的國家。由此可以看出，隨著旅游業(yè)的發(fā)展與旅游治理的需要，公權(quán)力如何介入旅游市場是急迫的問題。而作為擁有廣義上治安權(quán)的警察機關(guān)，自然成為各個國家不謀而合選擇的試點對象。

2.2 升溫階段

進入20世紀80年代，國際形勢走向緩和，國際環(huán)境不斷得到改善，國際旅游進一步升溫。1950年全球國際游客數(shù)量2 500萬，到1980年已經(jīng)增長至2.78億人。這一階段，泰國、埃及、馬來西亞等國家接待的國際游客日益增多，隨之而來的是安全保障的問題，因此各國開始建立旅游警察隊伍。

泰國在1974年就通過了建立旅游警察的法案，1979年旅游部門建立一支小規(guī)模的旅游警察隊伍，負責曼谷景點的巡邏工作。目前，泰國旅游警察規(guī)模逐漸成熟，主要集中在曼谷、清邁等重點旅游城市。泰國旅游警察具有特色的是每個旅游警察機構(gòu)都有一支便衣偵查小隊，負責調(diào)查處理諸如偽造或假冒商品、詐騙旅游者等犯罪案件。埃及旅游警察隊伍最初建立是為了應(yīng)對恐怖主義對旅游業(yè)的沖擊。1997年埃及旅游城市盧克索發(fā)生的恐怖襲擊重創(chuàng)了作為支柱產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，埃及政府于是建立了專門的旅游警察隊伍(Tourism and Antiquities Police)，派駐各個景區(qū)涉外酒店，以重點保護外國游客。

整體而言，隨著國際旅游的興起，旅游警察逐漸升溫且職能偏向為“巡邏、安全保障”。以埃及為例，起初是為了防止游客遭受恐怖襲擊而重視旅游警察的巡邏執(zhí)勤，并在埃及各個旅游景區(qū)布設(shè)巡邏點，并加強橡皮筏、快艇的配備，以對尼羅河兩岸景區(qū)進行巡視。每個重點景區(qū)都有一輛附有緊急對講系統(tǒng)的警車，一旦有緊急情況，配有真槍實彈的埃及旅游警察會立即進入緊急狀態(tài)。較高的應(yīng)對突發(fā)情況的能力，使埃及成為非洲安全保障水平最高的國家之一。經(jīng)過其他國家的前期試點，越來越多國家發(fā)現(xiàn)旅游警察制度的優(yōu)勢所在，這個階段的旅游警察制度已逐步形成了較為完備的體系。旅游警察勤務(wù)警崗基本設(shè)置在違法犯罪頻率較高、便于報警求救的顯眼位置；旅游警察人員都配有統(tǒng)一、色澤鮮艷、具有標示性的服飾與各具特色的、印著本國語言、英文等多種語言的徽章。

2.3 爆發(fā)階段

進入21世紀后，旅游者逐漸趨向于選擇具有鮮明地域特色、時代特色和個性特色的全域旅游產(chǎn)品。在這一時期，全球國際游客數(shù)量已經(jīng)達到6.74億人，相比1950年的2 500萬人增長了數(shù)十倍。因此，伴隨著這一時期旅游業(yè)的發(fā)展，俄羅斯、印度、阿根廷、以色列、韓國等許多國家紛紛成立旅游警察隊伍。[4]

阿根廷聯(lián)邦警察局于2002年11月成立了旅游分局，分局有30名警員、3輛專用巡邏警車，還有6輛電動巡邏車負責首都步行街的巡邏。阿根廷成立警察旅游分局是為了更好地為游客服務(wù)，是將阿根廷變成旅游大國的努力之一?？夏醽喺疄楸Ｗo游客的人身安全，在2003年6月組建了旅游警察部隊，隸屬于肯尼亞旅游部，配有武器和警車，第一批300名旅游特種警察訓(xùn)練完畢后即在所有主要旅游景區(qū)(點)巡邏執(zhí)勤。俄羅斯旅游警察隊伍成立于2014年，主要設(shè)在首都莫斯科。2014年莫斯科接待外國游客超過570萬人，為確保游客在途中的安全，莫斯科市政府特別借鑒國際經(jīng)驗設(shè)立了18個步行區(qū)。俄羅斯的旅游警察就是在這18個步行區(qū)設(shè)立之后開始工作，工作地點在其中13個位于市中心地帶的步行區(qū)。韓國政府于2013年10月也正式設(shè)立旅游警察。韓國警察廳從會英語、中文或日語的警員中選拔首批101名警員擔任旅游警察，負責預(yù)防各類犯罪行為，維持觀光地的基本秩序，調(diào)查和取締各類針對外國游客的犯罪行為，并處理外國游客的各類申訴等。[5]

在這一階段，旅游警察的職能更帶有一份“服務(wù)”的色彩，成為國家的“門面”。比如希臘、尼泊爾、韓國、泰國、埃及、俄羅斯等國尤其注重旅游警察英語口語能力，以保證旅游警察能夠獨立接待外來游客。埃及旅游警察則還要經(jīng)過歷史、文化知識、警務(wù)技能多方面培訓(xùn)，并能夠迅速解決較嚴重的犯罪案件；俄羅斯旅游警察在正式工作前半年要進行強制培訓(xùn)，騎巡的旅游警察還需接受長時間、系統(tǒng)的騎術(shù)培訓(xùn)；韓國旅游警察甚至要保證每天一小時的警容訓(xùn)練，以確保在游客面前的形象。各國在旅游警察的選拔上對身高、學(xué)歷、年齡和體能測試上更為嚴格。與此同時，作為維持旅游治安的堅實后盾，國外旅游警察經(jīng)費投入都相當充足，配套設(shè)備精良，且待遇福利對人才的吸引力較大。比如俄羅斯旅游警察除了薪水位居俄羅斯各警種之首外，還能享受內(nèi)務(wù)部工作人員的同等待遇。

3 國內(nèi)旅游警察發(fā)展概況

國內(nèi)旅游警察起步較晚，但是發(fā)展十分迅速。特別是近兩年來，在公安部與原國家旅游局的雙重支持下，全國重點旅游地區(qū)都在積極推動設(shè)立旅游警察，以此來提高旅游服務(wù)質(zhì)量，提升游客安全感。國內(nèi)旅游警察呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢頭。

3.1 國內(nèi)“旅游警察”概念的提出

在國內(nèi)，“旅游警察”初現(xiàn)于個別熱門旅游景區(qū)景點，具有代表性的就是杭州西湖、山東泰山。當?shù)鼐皡^(qū)公安機關(guān)在進行日常安全保障的同時，不斷探索結(jié)合景區(qū)特點的業(yè)務(wù)模式，初步實現(xiàn)“旅游警察”的職能。

國內(nèi)最早提出“旅游警察”概念的是杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局，其在2006年明確提出打造品牌旅游警察的目標。西湖風景名勝區(qū)分局將工作重心集中在保障景區(qū)良好的旅游秩序，打造景區(qū)品牌，創(chuàng)建平安西湖、創(chuàng)建平安景區(qū)三個方面。[6]2012年，山東泰安公安局泰山景區(qū)分局正式提出，全面提升民警隊伍的“一警多能”，大力打造泰山“旅游警察”的品牌。泰山將“旅游警察”定位為打擊犯罪的戰(zhàn)斗員、治安防范的巡查員、旅游糾紛的調(diào)解員、服務(wù)游客的導(dǎo)游員、幫扶游客的救護員?？梢钥闯觯瑖鴥?nèi)早期“旅游警察”體現(xiàn)出“警力順著旅游走，警車圍著游客轉(zhuǎn)”的警務(wù)理念，為建立專業(yè)旅游警察隊伍積累了寶貴經(jīng)驗。

需要指出的是，早期的“旅游警察”相當于旅游景區(qū)派出所，概念較為泛化，是為了提升宣傳效果對在景區(qū)執(zhí)勤的警察一種親民化、時尚化稱謂。其基本職能是集中打擊景區(qū)內(nèi)各種刑事犯罪以及處理治安案件，負責節(jié)假日的安全穩(wěn)定，間或接受游客的咨詢問路等，是傳統(tǒng)警察職能的區(qū)域性衍生，并不屬于有獨立建制的專門化隊伍。

3.2 專業(yè)化意義上“旅游警察”機構(gòu)的成立

為了實現(xiàn)“加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的總要求，探索適應(yīng)大眾旅游接待的旅游管理綜合機制，原國家旅游局提出要推動旅游管理體制從單一部門管理向綜合管理體制轉(zhuǎn)變，成立旅游發(fā)展委員會、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。[7]這是我國第一次官方提出“旅游警察”的概念，也意味著在國家層面對“旅游警察”制度的承認。自此，旅游警察隊伍在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生并發(fā)展。

2015年10月10日，三亞市公安局正式建立旅游警察支隊，成為內(nèi)地首家專業(yè)旅游警察的隊伍。雖然我國旅游警察沒有全國性的管理機構(gòu)，但是各地根據(jù)地方的需要，依照《人民警察法》建立旅游警察的隊伍。三亞旅游警察制度在我國較為成熟，設(shè)立定位為副處級機構(gòu)，下設(shè)4個正科級大隊，分別是綜合保障大隊、偵查大隊、業(yè)務(wù)指導(dǎo)大隊、市場秩序管理大隊[8]。各個機構(gòu)承擔不同的管理職能，相較于我國其他地方，旅游警察責任細化，分工明確。旅游警察的職責也不再局限于執(zhí)法功能，而增加了服務(wù)和管理功能，形成了較為完善的旅游警察功能體系。作為旅游市場秩序整治的重點地區(qū)，云南旅游警察隊伍的建立具有標志性意義。此后，旅游警察的設(shè)立在全國各地全面開花。

與杭州、泰安等最早提出“旅游警察”概念的地區(qū)相比，全域旅游時期的旅游警察已發(fā)展為一個新的專業(yè)化警種，有單獨的人員編制及財政撥款，是官方意義上的“旅游警察”。他們?yōu)橛慰吞峁┽槍π苑?wù)，精準接受游客投訴、舉報，并根據(jù)舉報線索聯(lián)合其他部門共同執(zhí)法，維護旅游市場秩序?；韭毮芎蛧饴糜尉祛愃疲傮w分為三大部分：一是安全保護的職能。這里的安全保護并不僅僅指保護游客的人身安全、保障旅游治安環(huán)境安全穩(wěn)定，還包含了保護歷史古跡和文物不受損害等職能，類似“森林公安”的部分職能。二是提供服務(wù)的職能。旅游警察與傳統(tǒng)警察區(qū)分的一個重要標志就是服務(wù)意識，不限于處理違法案件，還承擔服務(wù)職能，要熟悉景區(qū)，能夠勝任導(dǎo)游的角色，能掌握多門語言進行簡單溝通。三是聯(lián)合執(zhí)法的職能。這也是旅游警察創(chuàng)設(shè)的初衷，通過與旅游、工商、交通、衛(wèi)生、物價等職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配合，監(jiān)管旅游從業(yè)者和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營行為，依法維護旅游市場良好秩序。

3.3 我國旅游警察的發(fā)展現(xiàn)狀

從前述歸納的國外旅游警察發(fā)展歷程來看，我國目前處于旅游警察制度升溫階段后期，并具有逐步向爆發(fā)階段轉(zhuǎn)變的趨勢。在看到旅游警察快速發(fā)展并且取得明顯效果的同時，一些問題也需要引起重視。從當前總體情況看，旅游警察的建設(shè)主要以地方自行試點的形式開展，缺乏全國性的系統(tǒng)設(shè)計和統(tǒng)籌推動，各地旅游警察的名稱、職能管轄和工作模式等不盡統(tǒng)一，不同省份地區(qū)、同一省份不同區(qū)縣的旅游警察機構(gòu)之間，差異性存在于職能管轄、工作機制、勤務(wù)模式、編制配置等方面。

從全國旅游警察實踐來看，目前自上而下的旅游警察統(tǒng)一指揮體系尚未形成，旅游警察與其他行政執(zhí)法主體以及公安機關(guān)內(nèi)部其他機構(gòu)之間銜接配合的協(xié)調(diào)性較低。從地區(qū)情況看，個別旅游警察組織機構(gòu)在結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建上“先天不足”，如經(jīng)費、編制、人員、裝備配備不足，人員素質(zhì)能力難以適應(yīng)專業(yè)執(zhí)法需求等。以上問題的存在對旅游警察的整體建設(shè)和效能發(fā)揮產(chǎn)生了一定消極影響，但同時也為下一步旅游警察制度調(diào)整優(yōu)化和良性發(fā)展提供了現(xiàn)實問題依據(jù)。[5]

從旅游警察研究現(xiàn)狀來看，國內(nèi)的相關(guān)理論著述較少，而且研究對象大都停留在一域范圍，或者停留在單一職能部門或者學(xué)者的單一視角，缺乏深入性、系統(tǒng)性、權(quán)威性、前瞻性，特別是針對近兩年中國旅游警察隊伍的現(xiàn)狀、運行模式、作用發(fā)揮、推廣路徑等方面的系統(tǒng)研究仍處于空白階段。我國旅游警察隊伍成立時間不長，尚屬于新鮮事物，因此國內(nèi)學(xué)術(shù)界對“旅游警察”相關(guān)問題研究較少。旅游警察究竟應(yīng)該在何處設(shè)置、怎樣設(shè)置、如何改進等方面都存在著諸多問題。

4 國外經(jīng)驗中國化的思路

相對國內(nèi)研究，國外旅游警察經(jīng)驗委實豐厚，很有建設(shè)性意義和價值，需要適度吸收。[9]目前，中國“旅游警察”成立僅僅五年，旅游警察隊伍建設(shè)已從“一地飄香”發(fā)展為“全面開花”的擴散之勢，但在諸多方面都存在問題。因此，充分借鑒和運用國內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)新擴散理論的研究成果，對推動形成旅游警察創(chuàng)新示范效應(yīng)具有重要的借鑒意義。

4.1 完善法律法規(guī)

堅實的法律依據(jù)是旅游警察隊伍存在的支撐。國外在建立專門的旅游警察隊伍時提前筑牢法律基礎(chǔ)，法律規(guī)定的成型是旅游警察設(shè)立的前置條件。如泰國旅游警察就是在國會批準法案后成立，其法律明確表示泰國法律賦予其健全執(zhí)法權(quán)，執(zhí)行任務(wù)時配備警車、槍支。且根據(jù)“業(yè)務(wù)對象”劃分管轄范圍，明確負責有關(guān)旅游事宜，包括旅游場所、市場及游客，除上述范圍外的其余警務(wù)事宜，由普通警察負責。[10]因此旅游警察制度想要進一步發(fā)展則要打好法律基礎(chǔ)，法律法規(guī)是旅游警察執(zhí)法的依據(jù)。

目前涉及旅游警察的法律應(yīng)當圍繞旅游警察的三大基本功能——旅游行政執(zhí)法、旅游景區(qū)服務(wù)、景區(qū)突發(fā)事件處置這幾個方面展開，讓旅游投訴機構(gòu)形成便捷高效暢通的受理、處理、反饋機制，提高旅游投訴的結(jié)案率、滿意率，使我國旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。一方面，《旅游法》和《人民警察法》應(yīng)對旅游警察的職責范圍、涉旅案件的處置程序和處罰幅度進行規(guī)定，避免旅游警察職權(quán)與其他部門的交叉重疊甚至沖突，將旅游警察、旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊、工商執(zhí)法隊的權(quán)責區(qū)分開來。另一方面，要進一步明確和細化涉旅案件受理范圍、處理工作規(guī)范，制定“涉旅案件執(zhí)法指引”“旅游行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法”等規(guī)范，加強旅游警察的法制培訓(xùn)、考核、監(jiān)督，提高旅游警察專業(yè)執(zhí)法能力。

4.2 完善組織模式

綜合各國旅游警察的基本情況來看，國外旅游警察普遍具有較為成熟、明晰的頂層體制設(shè)計，有利于更加系統(tǒng)、高效地推進整體運行機制。[9]但由于各國國情的不同，關(guān)于旅游警察的頂層設(shè)計有較大差異。相對于國外普遍專門化的組織結(jié)果，我國旅游警察的現(xiàn)有組織機構(gòu)中，地、縣級的旅游警察支隊所占比重較大，全國和省一級的旅游警察指導(dǎo)機構(gòu)還比較少。經(jīng)部分旅游地區(qū)在多次試錯后，我國旅游警察組織結(jié)構(gòu)形成了“省/直轄市-市-縣”①的不同組織模式，呈現(xiàn)多樣化特點。[11]但大多數(shù)地區(qū)雖然組建了旅游警察隊伍，卻采取兩套牌子一套人馬的形式，沒有實質(zhì)性增加編制、裝備和人員，并不能完全實現(xiàn)旅游警察應(yīng)有的作用，影響了隊伍的積極性，制約了旅游警察隊伍的效能發(fā)揮和健康發(fā)展。

因此在組織模式改革層面，要在全面梳理現(xiàn)有旅游警察組織機構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，對各地先期建立的各級旅游警察組織機構(gòu)進行解剖式研究，深入總結(jié)其成立組建、體系模型、工作模式、運行機制等方面的經(jīng)驗，從而促進“綜合協(xié)調(diào)+專項保障”為特征的全域旅游組織體制改革的一體化推進。解決一些地區(qū)因為組建的旅游警察機構(gòu)級別較低，對上缺乏相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)機構(gòu)，對內(nèi)職能管轄等規(guī)定不夠明晰所導(dǎo)致的公安機關(guān)內(nèi)部的組織孤立、指揮不暢、上下對接受限、基礎(chǔ)信息收集難等問題。

4.3 提供資金保障

綜觀國外，絕大部分旅游警察機構(gòu)都能保持經(jīng)費充足、配套設(shè)備精良，且待遇福利優(yōu)厚。一方面，確定旅游警察經(jīng)費保障標準是強化旅游警察經(jīng)費制度的基礎(chǔ)。以韓國旅游警察隊伍經(jīng)費管理經(jīng)驗為例，政府核定旅游警察職能經(jīng)費需求，制定針對性的經(jīng)費保證標準，做到職能與經(jīng)費分配的統(tǒng)一。另一方面，建立旅游警察經(jīng)費最低保障機制是關(guān)鍵一招。俄羅斯經(jīng)驗啟示我們，提高旅游警察部門經(jīng)費預(yù)算，是落實旅游警察的薪酬保障、提升旅游警察飽滿工作積極性的基礎(chǔ)。

如上所述，注重經(jīng)費與裝備保障，通過福利待遇吸引更多人才，確保旅游警察隊伍較高素質(zhì)，是保障旅游治安秩序的必備條件。[12]具體到我國的旅游警察實踐，確定旅游警察經(jīng)費保障標準是建立旅游警察經(jīng)費制度的基礎(chǔ)。各地區(qū)財政部門應(yīng)當針對本地區(qū)旅游警察的不同發(fā)展情況，按照旅游警察職能，分級分標準劃分旅游警察的經(jīng)費保障標準，按照辦公、辦案兩項基本任務(wù)的標準進行旅游警察經(jīng)費管理，制定旅游警察實際工作內(nèi)容中的各項經(jīng)費支出標準，建立與事權(quán)劃分相統(tǒng)一的財政經(jīng)費保障體系和旅游警察經(jīng)費支出管理制度。一方面配備統(tǒng)一合理的使用監(jiān)管制度，另一方面要設(shè)立獨立的經(jīng)費核算部門，根據(jù)旅游警察年度工作計劃制定年度經(jīng)費使用預(yù)算，在年底對經(jīng)費預(yù)算和使用情況進行決算分析。

注釋：

①我國形成的“省/直轄市-市-縣”旅游警察組織格局，即省級、直轄市級、地市級、縣級旅游警察組織機構(gòu)模式，這種現(xiàn)象是由于各地組織管理模式的不同。代表性城市有云南省、北京市、杭州市以及山東省內(nèi)各縣(詳見唐淑臣,黃冬,李玲.全域旅游視閾下我國旅游警察體系構(gòu)建路徑探析[J].中國旅游評論，2020(1)：111-120).