“三權分置” 視閾下農村宅基地退出機制探索

李 晟

(廣州商學院 法學院，廣東 廣州 511363)

民以食為天，土地是農民的生存之本，而宅基地則是農民賴以安身立命的場所。但自20世紀90年代以來越來越多農村青壯年人口進城務工并逐漸定居下來，很多地方出現(xiàn)了“空心村”，農村宅基地閑置浪費現(xiàn)象日益嚴重。據有關調查，目前農村宅基地空置率達到了30%①。為解決此問題，中央先后出臺了若干文件，并在全國各地開展宅基地制度改革試點工作，進行了積極的制度創(chuàng)新探索。大力推進宅基地制度改革，盤活農村閑置土地，促進農民增產增收，既符合新時期“三農”工作的指導思想，又能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。

1 農村宅基地制度改革的實踐

自建國以來，我國一直沒有停止對農村宅基地法律地位的思考，宅基地的產權屬性經歷了一個由“所有權”到“居住權”再到“居住權前提下的財產權”的認識過程[1]。不同時期對宅基地產權屬性的認識決定了立法上對其流轉的限制程度。針對農村宅基地大量荒廢的現(xiàn)象，自2004年以來，中央陸續(xù)出臺了一些關于宅基地退出的文件[2]。通過對這些文件進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國在宅基地退出政策探索過程中的思路。

1.1 獎勵和鼓勵退出

改革開放之前，我國不允許土地流轉。1988年12月修訂的《土地管理法》首次規(guī)定國家和集體所有的土地可以依法轉讓。1998年《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出土地使用權流轉要堅持自愿、有償的原則依法進行，但僅限于土地承包經營權，對宅基地問題并沒有提及。2004年11月，原國土資源部出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，提出各地要開展對“空心村”“一戶多宅”、空置住宅等情況的調查清理工作，要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。2008年1月，國務院發(fā)布《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，強調了尊重農民意愿、保障農民權益的原則，規(guī)定地方政府對村民自愿騰退宅基地的，可以給予獎勵或補助。不過該通知雖然規(guī)定了對農民進行獎勵或補助，但并沒有具體的標準。從以上兩個文件可以看出，在早期宅基地制度改革中，中央并沒有提出明確的退出機制。

1.2 自愿有償退出機制的提出

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，首次提出了探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出宅基地的思路。2016年9月，國務院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，該方案再次強調了要探索形成進城落戶農民對包括宅基地使用權等“三權”的自愿有償退出機制，但轉讓必須在本集體經濟組織成員之間進行。2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農民自愿退出宅基地的補償”。2018年中央一號文件首次提出了宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革新思路。2018年9月，國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。2019 年中央一號文件提出要“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計” 。從以上文件可以看出，經過多年的摸索，中央的思路越來越明確，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，宅基地自愿有償退出機制已經成為今后我國宅基地管理制度改革創(chuàng)新的重要方向。

2 我國宅基地退出實踐的困境

在黨中央和國務院的部署下，2015年3月我國啟動了農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項改革試點工作(通稱“三塊地”改革)，經過五年的探索，取得了一些重要經驗成果，同時也逐漸暴露了一些深層次問題。

2.1 農民退出宅基地的積極性不高

在各地實踐中，普遍存在一個不容忽視的問題，就是農民對自愿有償退出宅基地的意愿并不高[3]。究其原因，大概有以下幾點：首先，近二十年來我國房地產的持續(xù)升溫推動著土地價格的不斷上漲，而農村土地包括宅基地則是未來建設用地的首選儲備用地，升值潛力巨大，基于這種預期，農民自愿退出宅基地的動力不足。其次，現(xiàn)階段宅基地的所有權、資格權和使用權“三權”分置還未全面落實，宅基地仍被視為集體所有，農民只有使用權，退出后只補償房屋及其附屬設施，宅基地的使用權和發(fā)展權卻得不到補償。再次，基于鄉(xiāng)土情結和中國傳統(tǒng)的落葉歸根思想，鄉(xiāng)下老宅子成了在外游子的一個念想，也是農民不愿退出宅基地的又一考慮。最后，農民工在外就業(yè)和收入的不穩(wěn)定，加上城市落戶的諸多限制，宅基地被農民視為維持生存的最后一道保障，不會輕易選擇自愿退出。

2.2 宅基地退出補償資金短缺

如前所述，從目前宅基地制度改革的趨勢看，動員農民自愿有償退出將是我國今后基本方向，但另一個困難又擺在各地政府面前，即宅基地的有償退出過程，如宅基地整理或復墾、退出補償及安置區(qū)建設等都需要大量資金支持，而不少農村集體經濟組織的財力及收入有限，根本無力承擔，退出的宅基地短時間內又很難變現(xiàn)或產生收益，各地在實踐中解決資金的主要途徑是政府的財政投入，這就讓地方政府財政不堪重負。尤其是近年來，隨著農村收入水平的不斷提高，房屋建設越來越豪華，宅基地退出成本也越來越高，無疑讓地方財政雪上加霜，有償退出工作舉步維艱。

2.3 農民的社會保障機制不健全

在各地大力推進宅基地退出工作時，也不得不面對一個不容回避的現(xiàn)實，即農民在退出宅基地后的社會保障問題。農民在退出宅基地后，可能會碰到這樣幾個問題：第一，如果農民退出了宅基地，如何解決其在城市的戶口、社保及子女就學問題？第二，如果農民將來在城市里失去了工作或收入又不能獲得城市社會保障時，能不能重新回到原來的集體經濟組織并重新申請宅基地？第三，如果農民退出宅基地，若干年后想回農村老家養(yǎng)老，在購買房屋時能不能享有優(yōu)先購買權？這些問題目前在各地均未得到妥善安排，不僅嚴重影響了農民退出宅基地的積極性，也給已退出宅基地農民的將來生活埋下了隱患，對社會的穩(wěn)定發(fā)展不利。

3 破解宅基地退出困境的對策

2018年12月，《國務院關于農村“三塊地”改革試點情況的總結報告》指出，經過五年的試點，我國宅基地制度改革保障了農民土地權益，形成了多樣的農民住房保障形式，增加了農民財產性收入。實踐證明我國的改革方向是正確的，必須堅定不移地走下去，針對改革中碰到的困難，我們必須不斷創(chuàng)新改革思路，完善改革措施，使我國的土地制度改革取得最終勝利。今后需要在以下三個方面繼續(xù)努力：一是盡快在法律上將資格權和使用權明確化，二是在“三權分置”架構下探索多元宅基地退出機制，三是盡快健全農民社會保障制度體系。

3.1 盡快在法律上將資格權和使用權明確化

宅基地的“三權分置”，尤其是農民的“資格權”，是在2018年“中央一號文件”中首次提出的，但這一表述畢竟是黨的政策，在我國現(xiàn)行法律中并無對應概念，也無相應的法律規(guī)定，這無疑給基層工作帶來了困擾。

關于農民的資格權，學界持有不同的觀點，有的學者認為是成員權，是基于農民與集體經濟組織的地緣關系而取得的集體成員資格；有的學者認為是宅基地使用權取得資格，是集體經濟組織成員要求分配宅基地并無償取得的資格；還有的學者認為資格權具有人身權和財產權的雙重屬性，是從原來的宅基地使用權中拆分出來的權利。筆者認為資格權應當是具有人身權和財產權雙重屬性的復合型權利。至于宅基地的使用權，目前僅限于農民自己使用，轉讓需在集體經濟組織內部進行，不得用于收益和抵押，這種限制成為宅基地有償退出改革的桎梏。對此，立法者必須在這些問題上盡快予以明確規(guī)定，并出臺相應的配套措施，為宅基地改革鋪平道路。

3.2 在“三權分置”架構下探索多元宅基地退出機制

2018年中央一號文件提出的宅基地 “三權分置”思路，為宅基地制度改革提供了框架，我們應當在此架構下因地制宜探索宅基地多元退出機制，總結各地經驗。這里僅探討最典型的幾種模式。

3.2.1 政府統(tǒng)一收儲模式

前面提到宅基地“三權分置”改革碰到的最大問題是資金問題。有償退出補償金如果單純依靠政府財政投入或者集體經濟組織自己籌措資金，勢必會阻礙改革工作的順利進行，宅基地巨大的潛在價值就難以實現(xiàn)。各地政府通過成立土地收儲中心、土地流轉交易平臺和“三權”服務中心等機構為土地流轉提供服務，集體經濟組織作為宅基地的所有權人不變，農業(yè)經營主體可以單獨或合作成立農業(yè)開發(fā)經營機構，向收儲中心租賃一定的宅基地進行開發(fā)經營，有能力的農戶也可以通過收儲中心租賃宅基地開發(fā)經營[4]。在申請貸款時，銀行等金融機構可根據這些經營主體的房屋財產權、宅基地經營權、林權及信用等作出綜合評價并發(fā)放貸款，由政府成立的擔保機構為其提供擔保，收儲中心和“三權”服務中心協(xié)助提供信息支持、產權鑒定和抵押物處置等事務，降低金融機構的信貸風險。這種模式既能盤活農村宅基地又解決了農民融資貸款困難的問題，同時也減輕了地方政府的財政壓力，最大程度地實現(xiàn)了宅基地“三權分置”改革的目標。

3.2.2 農民自行出租模式

根據新修改的《土地管理法》和相關政策，宅基地的轉讓僅限于農村集體經濟組織內部成員之間，但出租并沒有限制，故有條件的地方也可以鼓勵農民將宅基地出租給社會經營主體，以盤活閑置宅基地，增加農民貨幣性收入。在一些旅游城市或者城鄉(xiāng)結合部，農民可以將宅基地和住房出租給社會主體開辦農家樂、民俗客棧、游戲娛樂設施等，取得租金收入。在這種模式下，宅基地歸農村集體所有，農民享有資格權，然后把使用權出租給經營者，很好地落實了宅基地所有權、資格權和使用權 “三權分置” 的構想。

3.2.3 宅基地作價入股模式

對于一些經濟發(fā)達地區(qū)的農民來說，將宅基地及其附著物作價入股，獲取更高的、可持續(xù)的股息分紅，無疑是比前兩種模式更好的選擇。在這種模式下，農民將宅基地及其附著物通過評估作價，折算成股本，入股經濟社、合作社甚至企業(yè)，按股分紅；政府則做好宅基地價值評估、法律咨詢和糾紛解決服務等保障工作。

此種模式下，宅基地所有權歸集體組織，農民享有資格權，但有權在一定年限內將宅基地的使用權作價入股，集體經濟組織、農民和企業(yè)按照約定比例共享宅基地的增值收益，較好地滿足了三方需求。

3.3 盡快健全農民社會保障制度體系

長期以來，農村在我國是貧窮落后的代名詞，農民依靠集體經濟組織的土地居住和生活，承包地和宅基地就成了農民生存的最后保障。雖然近年來我國逐漸建立了新農合和農民養(yǎng)老保險等制度，但在實踐中往往顯得杯水車薪，農民對未來的生活仍顧慮重重。在宅基地制度改革中，必須采取各種有效措施，解除農民的后顧之憂，各項工作才能順利推進。

3.3.1 探索多種農村養(yǎng)老模式

針對農村缺乏養(yǎng)老機構的現(xiàn)狀，近年來民政部逐步放開了養(yǎng)老服務市場，取消了養(yǎng)老機構設立許可，允許符合條件的個人或組織按有關規(guī)定開辦養(yǎng)老院，聘用合適人員。民政部還支持地方立足實際發(fā)展農村幸福院，2013年起，聯(lián)合財政部累計投入中央專項彩票公益金30億元，依托村民自治組織建設農村幸福院②。同時，鼓勵各地探索各種養(yǎng)老模式，除了家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老外，還可以采取互助養(yǎng)老、居家養(yǎng)老志愿服務“時間銀行”模式等。

3.3.2 多途徑，為農民提供住房保障

在農民退出宅基地后，政府必須保障其居有其所，使其無后顧之憂才能激發(fā)農民的積極性?？偨Y各地經驗，有以下幾種做法可供借鑒：一是建設居民集中安置點，讓退出宅基地的農民享受成本價購房的優(yōu)惠；二是政府建設公租房，優(yōu)先提供給退出宅基地的農民租住，保障其住房需求；三是對退出宅基地的農民在購買城鎮(zhèn)商品房時給予購房補貼。

3.3.3 加快城鄉(xiāng)社保一體化統(tǒng)籌改革

雖然我國在城鄉(xiāng)一體化建設方面取得了巨大進展，但不可否認的是，在未來一定時間里城鄉(xiāng)差別將仍然存在，需要繼續(xù)加大改革力度。對那些已經在城市購房定居的農民工來說，由于傳統(tǒng)的戶口政策，雖然他們在城里有房有工作，但難以取得城市戶口，導致他們在子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會福利等方面無法享受同等待遇，產生了一種“他鄉(xiāng)容不下靈魂，故鄉(xiāng)安置不了肉身”的憂慮，所以改革現(xiàn)行戶口制度與剝離捆綁在戶口上的種種福利是解除農民工后顧之憂的首要任務。

另外，我國已邁入老齡化社會，而農村地區(qū)的社會保障遠遠落后于城鎮(zhèn)。對此，政府應當高度重視社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)分配失衡問題，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，這對于保障城鄉(xiāng)人民的基本生活、體現(xiàn)社會公平、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展具有重要意義。

注釋：

①吳爽，李海迪.“三權分置”下農村宅基地使用權有償退出的路徑探討[J].渤海大學學報，2019(4)：63-66.

②民政部對“關于農村以地養(yǎng)老模式的建議”的答復。民政部網站http://www.mca.gov.cn/article/gk/jytabljggk/rddbjy/201911/20191100021120.shtml. 2019-11-07.