地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制性缺陷與克服

韓冰 唐山市財(cái)政局

目前，我國(guó)處于社會(huì)主義轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于政治經(jīng)濟(jì)體制的成熟有著重要的作用。地方經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。地方政府為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要通過(guò)籌措資金開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，舉債作為主要的資金籌措方式，雖然能夠解決政府資金問(wèn)題，但是在債務(wù)的償還上，存在著極高的風(fēng)險(xiǎn)性。一旦政府債務(wù)償還發(fā)生問(wèn)題，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成影響。為此政府具有專(zhuān)門(mén)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。但是在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)控制中，債務(wù)管理機(jī)制存在缺陷和漏洞，進(jìn)一步完善健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）地方政府融資規(guī)模增加

在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政府的引導(dǎo)，通過(guò)政府主導(dǎo)來(lái)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。在這一過(guò)程中，政府需要大量的資金，將其投入到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎(chǔ)。隨著地方城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，政府需要進(jìn)一步完善區(qū)域道路、橋梁、排污、水暖系統(tǒng)的建設(shè)，從而招商引資，形成良性的循[1]。但是隨著政府基建規(guī)模的增加，政府就需要更加龐大的資金支持，從而擴(kuò)大融資規(guī)模，進(jìn)行資金的籌措，這一舉動(dòng)無(wú)疑導(dǎo)致了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提高。

（二）行政管理體制不規(guī)范

行政管理體制的不完善進(jìn)一步助長(zhǎng)了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。部分地方政府不規(guī)范的行政管理體制導(dǎo)致政績(jī)觀和價(jià)值觀發(fā)生了扭曲，政府領(lǐng)導(dǎo)為了獲得更高的政績(jī)，將目光放在了GDP 的增長(zhǎng)上，用地方項(xiàng)目的數(shù)量和城市面貌來(lái)衡量城市發(fā)展水平。為了能夠獲得更高的政績(jī)，在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上，不顧后期資金壓力，盲目擴(kuò)大項(xiàng)目，提高負(fù)債規(guī)模，導(dǎo)致了在債務(wù)償還上面臨巨大的壓力。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的缺陷

（一）政府對(duì)預(yù)算過(guò)程忽視

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理中預(yù)算發(fā)揮著非常重要的作用。政府在制定財(cái)政政策過(guò)程中，需要通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算確定制定政策是否適合地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，預(yù)算往往依據(jù)理論編制，而政策實(shí)施過(guò)程與預(yù)算出現(xiàn)分離現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算無(wú)法有效規(guī)避政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這其中既有預(yù)算制定的不科學(xué)性，同時(shí)也與政府預(yù)算過(guò)程的忽視關(guān)系密切。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理存在一般問(wèn)題

在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，財(cái)政透明度不足、預(yù)算控制問(wèn)題、道德風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)對(duì)政府債務(wù)造成影響。這是轉(zhuǎn)型期國(guó)家政府機(jī)制中不可避免的問(wèn)題。這些問(wèn)題都是導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高的因素。所以，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，需要加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力職能的限制，使其與市場(chǎng)活動(dòng)劃清邊界[2]。在發(fā)揮政府地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)作用的同時(shí)，制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）債務(wù)管理體制作用不明顯

地方政府在債務(wù)管理機(jī)制的建設(shè)上，缺乏科學(xué)的指導(dǎo)。導(dǎo)致債務(wù)管理機(jī)制合理性不足，無(wú)法有效抑制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。大部分地方政府都是對(duì)債務(wù)的總量進(jìn)行控制，使其在政府能夠償還能力之內(nèi)，不能利用法律與經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。例如，只有轉(zhuǎn)貸性債務(wù)和外債進(jìn)行了透明化管理，其余債務(wù)并沒(méi)有納入預(yù)決算，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致負(fù)債情況不明確，債務(wù)管理作用不明顯。

三、克服地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

（一）改進(jìn)地方政府預(yù)算工作

為了克服地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理缺陷，需要改進(jìn)預(yù)算工作，使其能夠?qū)φ?jīng)濟(jì)決策進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)。政府對(duì)于預(yù)算工作開(kāi)展效果的不同，決定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱，克服預(yù)算缺陷需要改進(jìn)預(yù)算過(guò)程，使預(yù)算能夠符合地方政策實(shí)施實(shí)際，科學(xué)分配財(cái)政資源，對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行管理，在經(jīng)濟(jì)政策制定之初就做好風(fēng)險(xiǎn)的控制工作[3]。

（二）明確政府權(quán)力與市場(chǎng)邊界

地方政府雖然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)，但是由于政府過(guò)度干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)對(duì)于政府依賴(lài)嚴(yán)重，一旦發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重打擊。為此，政府需要轉(zhuǎn)變職能，讓出市場(chǎng)空間，充分發(fā)揮市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)能力。不僅可以刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還能夠降低政府融資規(guī)模。通過(guò)政府權(quán)力與市場(chǎng)邊界的明確，可以吸引更多的資金，充分發(fā)揮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)節(jié)作用，避免政府過(guò)度舉債造成的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立科學(xué)的債務(wù)償還管理機(jī)制

對(duì)于政府存在的債務(wù)，需要制定科學(xué)的償還機(jī)制，將債務(wù)進(jìn)行消化。首先，債務(wù)管理不能只看總量，需要對(duì)其進(jìn)行類(lèi)別的劃分，明確債務(wù)的責(zé)任主體，制定科學(xué)的債務(wù)償還計(jì)劃[4]。財(cái)政部門(mén)需要做好對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督工作，自身對(duì)政府財(cái)政情況進(jìn)行審核，通過(guò)編制預(yù)算方案、建立償還制度，將政府償債納入到公共財(cái)政體系之下，提高政府償債能力。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自過(guò)度舉債和自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不完善上。政府為了刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過(guò)度進(jìn)行融資，導(dǎo)致政府對(duì)地方市場(chǎng)影響過(guò)度，難以釋放市場(chǎng)潛力。所以，在克服政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺陷中，需要針對(duì)存在的缺陷進(jìn)行針對(duì)性彌補(bǔ)，通過(guò)明確邊界、改進(jìn)預(yù)算、科學(xué)償債，提高政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。