城鎮(zhèn)污水處理審計工作研究

雷云 廣東省廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司

人類的經(jīng)濟活動推動社會進步的同時也會加重對環(huán)境的破壞，特別是工業(yè)革命之后，水環(huán)境污染的防治工作已經(jīng)被各地政府提上日程，我國針對環(huán)保這一問題相繼完善了多項法律，為了讓社會的進步不以自然環(huán)境的破壞為代價，環(huán)境保護運動在全世界各個國家展開，我國一直十分重視環(huán)境保護問題，特別是水環(huán)境的保護。城鎮(zhèn)污水處理指的是針對城鎮(zhèn)生活和農(nóng)業(yè)污水的排放進行無害化處理的工作，為了此項工作的有力監(jiān)管，人們將績效審計引入到環(huán)境審計的領(lǐng)域中，環(huán)境審計開始向環(huán)境績效審計轉(zhuǎn)變。經(jīng)過近十幾年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)污水處理工作審計工作已經(jīng)初見體系。

一、環(huán)境績效審計與可持續(xù)發(fā)展理論

（一）環(huán)境績效審計

環(huán)境審計政策是我國環(huán)境管理系統(tǒng)的重要組成部分，國家環(huán)保部門針對企業(yè)、單位及個人的生產(chǎn)活動開始環(huán)境效益性審察，使之符合相關(guān)法律規(guī)定，達到生產(chǎn)排污控制的目的。政府績效審計具備多種特點，在定義上不僅經(jīng)歷多次演變，其執(zhí)行方式也在不斷的革新。首先，環(huán)境績效審計具有多樣性的特點，其內(nèi)容十分多元化，要綜合考慮環(huán)境保護問題和社會效益，同時還要考慮國家的經(jīng)濟效益，讓環(huán)境保護與生產(chǎn)發(fā)展達到相對平衡的狀態(tài)[1]。想要做好環(huán)境績效審計工作，確立指標是最為重要的一個環(huán)節(jié)，在指標體系的建立過程中，來自各方的意見均會被考慮，并且在長期的實踐過程中不斷對其加以完善。其次，環(huán)境績效審計的指標可分為定性指標和定量指標兩大類，兩類指標結(jié)合使用，審計人員不能將全部的環(huán)境績效影響因素都通過定量的方法來分析以獲取審計依據(jù)，所以，定性與定量相結(jié)合的方式才是適合社會發(fā)展的良好審計方式。最后，審計工作具有專業(yè)度非常強的特點，環(huán)境績效審計屬于一個全新的領(lǐng)域，其理論基礎(chǔ)仍然在不斷的完善之中，并且很多理論都要經(jīng)過大量的實踐之后才能被認定為可行。環(huán)境績效審計的項目周期一般較長，政府在相關(guān)項目上的投資也往往巨大，并且在短時間內(nèi)難看到明顯的成效，這就要求審計人員能夠保持持久而穩(wěn)定的工作狀態(tài)[2]。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的基礎(chǔ)指導理論，在可持續(xù)發(fā)展理論下，環(huán)境保護是最為核心的內(nèi)容，其次還包括了能源的可再生以及環(huán)境治理等多個方面。在環(huán)境保護問題中，大多數(shù)學者都認為地球的承受能力是有限的，一旦對地球的開發(fā)或者破壞超過了其承受極限，地球的環(huán)境就極有可能變得不再適合人類的生存[3]，為了防止這一天的到來，環(huán)境保護被人類提上日程，進而演化為可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是政府環(huán)境績效審計工作中不可忽視的理論基礎(chǔ)。在人類與環(huán)境和諧共處的原則下，發(fā)展工業(yè)和國民經(jīng)濟的同時控制生產(chǎn)活動對人類的污染，重視能源的可再生與資源的再利用，把環(huán)境與發(fā)展，效率與公平，整體與局部統(tǒng)一起來，建立一個平衡、和諧的社會關(guān)系。

（三）環(huán)境績效審計與可持續(xù)發(fā)展理論的關(guān)系

二者之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在：環(huán)境績效審計是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要方法，而可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境績效審計執(zhí)行的主要指導理論，可持續(xù)發(fā)展理論要求國家政府對環(huán)境保護負責，同時也促使其行使有效的監(jiān)督工作。在可持續(xù)發(fā)展理論指導下，各企業(yè)、個人及相關(guān)單位的環(huán)境保護工作落實情況都將由政府部門統(tǒng)一監(jiān)督，做好績效審計工作，并且由實際審計結(jié)果來不斷調(diào)節(jié)相關(guān)政府行為，力求達到人與自然和諧共處的局面且不影響經(jīng)濟的正常發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)污水處理工作審計評價指標

（一）選取原則

城鎮(zhèn)污水處理工作的審計評價指標確立所依據(jù)的基本原則有四個，分別是相關(guān)性原則、可比性原則、重要性原則和經(jīng)濟性原則[4]。在這四個基本原則的指導下，城鎮(zhèn)污水處理工作的審計評價指標框架被大體確定。首先，相關(guān)性原則是指的指標應有審計目標呈現(xiàn)出較強的關(guān)聯(lián)性，即指標的確定是以審計目標為基本原則，其指標衡量的主體也是審計目標的達成效果。比如在城鎮(zhèn)污水處理中，如果要求污水處理覆蓋率達到某一數(shù)據(jù)標準，則污水處理覆蓋率則是最為重要的一個評價指標。其次，可比性原則是指的同類別的績效審計所選用的指標也應呈現(xiàn)出一定的關(guān)聯(lián)性或相似性，橫向?qū)Ρ纫员阌诟玫卦u價污水處理工作。然后，重要性原則指的是在確定審計指標時應分清主次，盡量避免因指標體系要素過多或過于復雜而影響審計工作的執(zhí)行，審計評價指標的層次性更有利于基層管理政策的落實。最后，經(jīng)濟性原則指的是績效審計指標的確立應充分考慮其經(jīng)濟可行性，把控成本支出，如果某一指標在實施起來需要耗費大量的成本與所能帶來的效益不匹配，則不管其指標是否優(yōu)秀都不能被視為考慮對象。

除了這四項基本原則之外，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)之間的實際情況存在巨大差異，所以各城鎮(zhèn)政府在制定污水處理工作審計評價指標時還應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況靈活調(diào)整，以“可執(zhí)行、方便執(zhí)行”為次要選定原則，讓指標體系在制定之后容易被實施，從而達到更好的污水處理績效審計效果。另外，在前文中也提到了審計項目的另一個特點，即周期長，項目龐大，所以被審計的項目一般都需要長期而持續(xù)地進行，在指標的選取上，也應選擇具有可持續(xù)發(fā)展的 指標。

（二）審計評價指標分類

城鎮(zhèn)污水處理績效審計的結(jié)果一般包括兩類：一類是能夠定量評價的，比如水體中某一有害物質(zhì)的含量，另一類為不能定量評價只能定性評價，如周圍用戶對水質(zhì)的滿意程度等等[5]。定量評價與定性評價相結(jié)合的方式才能構(gòu)成系統(tǒng)的污水處理審計評價體系，既能量化績效又能從方位的評價城鎮(zhèn)污水處理效果。

（1）定量評價指標

定量評價指標的制定相對來說比較簡單也比較成熟，可以根據(jù)污染源來制定相對合理的指標體系，比如污水中有機污染物的含量及無機污染物的含量。如果某一地區(qū)的污水是以農(nóng)業(yè)污染源為主，則無機物如氮、磷等元素的含量可以選取為主要測量指標。在眾多的定量指標中，如果僅依靠單一的指標很難對環(huán)境績效的審計結(jié)果作出較為全面的評價，所以可以將指標分為資金評價指標、管理評價指標和社會效益指標等幾類，并根據(jù)當?shù)爻擎?zhèn)水環(huán)境的污染情況在眾多評價指標中合理選擇，不僅要考慮財政能力，還要考慮審計工作的人力資源分配。

（2）定性評價指標

定性評價指標是環(huán)境績效審計工作中不可或缺的一個重要指標，通過定性評價指標可以衡量環(huán)境治理工作給社會帶來真實效益，明確環(huán)境治理下一步努力的方向。在城鎮(zhèn)污水處理審計工作中，定性評價指標主要是收集老百姓對于水質(zhì)處理的滿意度，同時檢查整個城鎮(zhèn)區(qū)域水質(zhì)變化的情況，評價污水處理是否對當?shù)匕傩盏纳钯|(zhì)量帶來的正面影響等等。在審計工作中，定量評價指標和定性評價指標必須綜合使用，從功能上來講，定量評價指標是檢驗污水處理效果的最直接方式，而定性評價指標則是評價污水治理綜合效果的有效數(shù)據(jù)。通過定量評價指標和定性評價指標的綜合運用，最終得到客觀、真實、可靠的污水處理績效審計結(jié)果。

（三）PSR概念框架下的城鎮(zhèn)污水審計指標模型

基于PSR框架的城鎮(zhèn)污水處理績效項目指標評價體系可以分為壓力、狀態(tài)和響應三部分構(gòu)成，在壓力指標中，人均GDP、人口密度、水體覆蓋率、第三產(chǎn)業(yè)比重、人均水資源占有量、人均生活污水排放量、工業(yè)耗水量都屬于定量指標；在狀態(tài)指標中，項目人員素質(zhì)、管理機制有產(chǎn)性、制度健全性屬于定性指標，項目投資額占GDP比重、萬元GDP水資源的消耗量、Ⅲ類及以上水質(zhì)的斷面所占比重、Ⅱ類及以上水質(zhì)的水源地所占比重、氨、氮排放量、COD排放量都屬于定量指標；在相應指標中，項目完成任務量、工業(yè)用水重復利用率、生活污水處理率、工業(yè)廢水排放達標率、資金到位率、資金使用率、水污染信訪頻次屬于定量指標，就業(yè)效益、居民環(huán)境滿意度變化、綜合社會貢獻屬于定性指標[6]。

PSR可以為城鎮(zhèn)水污染處理績效的評價指標提供一個宏觀的參考，將所有指標拆解為壓力、狀態(tài)和響應三個級別的指標體系，PSR不僅適用于大部分情況的環(huán)境治理績效審計工作，與城鎮(zhèn)水污染處理的審計工作也十分契合。

三、城鎮(zhèn)污水處理工作審計建議

城鎮(zhèn)污水處理的審計工作可以從現(xiàn)有審計結(jié)果中尋找可改進的地方，雖然各個地區(qū)的污水處理審計工作存在地域上的差異，但是總體來說保持了一定的統(tǒng)一性。

（一）水環(huán)境污染防治

城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)是重要的GDP來源，要在做好水環(huán)境污染治理的同時協(xié)調(diào)好工業(yè)的發(fā)展，讓工業(yè)企業(yè)的發(fā)展和污水處理工作兩者之間達到一個可行的平衡關(guān)系，可以進行一些合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少水污染較為嚴重的生產(chǎn)類型，在產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)上加以創(chuàng)新，在保證整體產(chǎn)業(yè)規(guī)模的基礎(chǔ)上尋找污水排放更少的新工業(yè)類型。在農(nóng)業(yè)區(qū)中，通過科學的灌溉方法來提高水資源的利用率，降低農(nóng)業(yè)污染源對水環(huán)境的影響，并且還要控制農(nóng)藥化肥的使用量。目前國內(nèi)的很多地區(qū)都推出了農(nóng)藥統(tǒng)一噴灑政策，通過新型無人機完全對大規(guī)模農(nóng)田的統(tǒng)一用藥，這一方式不僅可以更加便利地控制用藥的種類及質(zhì)量，還能夠提高用藥效率，以最少的農(nóng)藥噴灑來達到防病治蟲的效果。另一方面，也要加緊研發(fā)能夠處理分解禽畜糞便的新技術(shù)，減少養(yǎng)殖業(yè)對水環(huán)境的污染。同時，對于污染較為嚴重的水體，采用人工濕地、人工浮島、硝化和反硝化處理等方式集中 治理。

（二）污水處理設(shè)施的建設(shè)

管網(wǎng)是污水處理最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，所以管網(wǎng)的建設(shè)應該第一時間考慮，并且在管網(wǎng)建設(shè)之前要對當?shù)爻擎?zhèn)的地形環(huán)境進行充分的調(diào)查，做到管網(wǎng)的合理布局。管網(wǎng)的建設(shè)能夠讓居民的生活污水排放更具規(guī)劃性，并且當出現(xiàn)超量排水時也有較強的應對能力。污泥是水環(huán)境污染的另一主要污染源，在處理污泥時要保證安全為基本前提，以污泥的無害化處理和穩(wěn)定化處理為兩項基本目標，建設(shè)并充分利用污泥處理設(shè)備，讓環(huán)境的效益最大化。

為了實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)污水的治理應結(jié)合被處理污水的再利用同步開展，在審計工作中，污水處理和再利用都應有對應的評價指標，認真考核污水的再生和利用情況，重視污水的二次資源開發(fā)。一些量化指標可以很好地反映出污水的二次利用情況。

（三）加強城鎮(zhèn)污水處理審計工作的目標綜合性

不管是城鎮(zhèn)污水處理還是其他類型的水污染治理，其主要目標都是為了生態(tài)文明建設(shè)和改善國民的生存環(huán)境，所以環(huán)境審計工作與其他違紀違法審計工作存在很大的不同，環(huán)境績效審計應以總體目標為基本工作思路，逐漸向著宏觀管理的方向發(fā)展。其他類型的審計工作可能工作區(qū)域較小，目標比較明確，但是環(huán)境審計工作的目標綜合性較強，并不是以某一小范圍地區(qū)的管理為目的。從實踐中能夠發(fā)現(xiàn)，目前較為常用的WGEA水環(huán)境治理績效審計實踐和OECD水治理實施原則，其審計目標的設(shè)定都是建立在效率和效果的基礎(chǔ)上，并且對多種目標進行了綜合性的考慮，力求立足于公平公正的基礎(chǔ)上促進有污水處理相關(guān)政策的完善。

（四）加強審計實施階段的把控

實施階段是整個績效審計工作的重點，在準備工作做好之后就需要著手于指標的選取及各指標權(quán)重的確定。一般來說，可以采用模糊綜合評價的方法對項目進行審計評價工作。

（1）構(gòu)建合理的績效審計指標

根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等相關(guān)法律文件中的要求，結(jié)合城鎮(zhèn)地區(qū)當?shù)氐膶嶋H污不處理情況，合理的篩選評價指標，將定量指標和定性指標綜合起來，以具體性、可衡量性、相關(guān)性、時限性等原則為方法指導，構(gòu)建出一套切實可行又符合當?shù)貙嶋H情況的審計評價指標體系。

（2）確定審計的具體評價指標

從政策執(zhí)行和政策制定兩個角度出發(fā)，一方面要嚴格管制項目資金的使用情況，把審計的重點放到污水處理項目的資金管理上，不僅要保證資金的到位率，還要保證資金的使用率。對于項目資金的管理采用定期統(tǒng)計上報的方式，杜絕一切不合理的資金使用情況。除了投入資金的嚴格管理，對于水環(huán)境相關(guān)費用的征繳也要實現(xiàn)全面的審計工作，這是由于征繳率可以切實的反映出污水處理費、排污費及其他環(huán)保相關(guān)費用的征收情況，是保證污水處理項目得以正常進行的基礎(chǔ)，所以審計工作的重點之一也在于費用征繳上。

（3）污水處理項目計劃的制定執(zhí)行及建設(shè)審計

審計的內(nèi)容主要是包括城鎮(zhèn)污水處理項目的計劃是否被按時批復，并且對計劃的合理性加以審計，評價其項目計劃是否具備科學性和合理性，并且評價其是否能夠解決被治理區(qū)域的水污染問題。

對于污水處理項目建設(shè)情況的審計，工作的重點應放在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及項目的規(guī)劃管理上，要從農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民生活三個方面來尋找重點污染源，針對主要污染源加以監(jiān)管，績效的評價內(nèi)容應包括：第一，污水處理項目的建設(shè)完工率；第二，污水處理的比例或者是對污水處理覆蓋率的審查；第三，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖糞便的綜合處理率，審查的重點內(nèi)容為具備一定規(guī)模的養(yǎng)殖場中排泄物的集中處理和存放情況，配套設(shè)施的使用率等，同時要審查是否有違規(guī)排放的情況存在。

（4）水環(huán)境的狀況

城鎮(zhèn)污水處理審計工作與當?shù)厮h(huán)境的評價同步進行，對水環(huán)境的狀況評價要從地表水、飲用水、河流域水、近海域水以及黑臭水體改善情況幾個主要方面入手，評價水環(huán)境是否已經(jīng)達到了相應的指標要求，如果沒有達到要求需要找出問題的根源并移交水環(huán)境治理專家組研究。

四、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境保護問題也受到了廣泛的重視，在人們的生產(chǎn)活動中所產(chǎn)生的污水排放問題引起了國家的高度重視，績效審計被引入到環(huán)境治理工作中后，環(huán)境審計工作慢慢形成體系，不過仍然存在目標綜合性較弱，審計內(nèi)容深度有待加強等問題，文章在介紹了評價指標選擇的基礎(chǔ)上，針對目標城鎮(zhèn)污水處理審計工作存在的主要問題給出審計建議，以期能為我國的城鎮(zhèn)污水治理及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供一定的參考思路。