長江堤防養(yǎng)護管理中存在的問題及對策

潘 俊，曹德君，何幫強，許 冰

(南京市長江河道管理處，江蘇 南京 210000)

近年來，中央及水利部對長江發(fā)展做出了一系列政策指導。水利部于2018年正式開始推進《長江保護法》的立法工作，并陸續(xù)開展了水資源管理、岸線保護與利用等重大問題研究。2019年水利部長江水利委員會與南京市人民政府在武漢召開座談會，共同簽署《共抓長江大保護，助推高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》，探索流域綜合管理和區(qū)域行政管理合力優(yōu)勢。習近平主席2020年11月14日在南京召開全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，要貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，從生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、山水人城和諧出發(fā)，譜寫長江發(fā)展的新篇章。

隨著長江堤防防洪能力達標建設(shè)工程的基本完成，長江堤防在保障地方經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)揮生態(tài)調(diào)節(jié)功能、維護沿江建筑物的安全運行方面扮演了重要角色。如何做好長江堤防的后續(xù)養(yǎng)護管理，使其持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用是當前日常管理工作的重要議題。

1 長江堤防分布及特點

以南京市為例，長江主江堤總長182km。南岸主江堤長約95km，上起江寧區(qū)慈湖河口，沿途流經(jīng)江寧、雨花臺、建鄴、鼓樓、棲霞區(qū)，下迄棲霞區(qū)大道河口；北岸主江堤長約87km，上起浦口區(qū)駟馬山河口，經(jīng)浦口、江北新區(qū)、六合區(qū)，下迄六合區(qū)小河口。長江堤防主要分為以下幾種形式，包括單一的土堤，一般在堤頂建設(shè)防汛道路；擋浪墻結(jié)合土堤，土堤在迎水面修建擋浪墻以防洪澇時期的波浪；防洪墻，主要建設(shè)在企業(yè)占用段或城區(qū)段，占用面積?。灰陨酱?，一般是利用了自然的小型山地地形；路堤結(jié)合，有的是道路標高達到防洪高程要求，有的是結(jié)合了城市濱江風光帶的建設(shè)。

2 長江堤防養(yǎng)護管理現(xiàn)狀

2.1 管養(yǎng)分離的管理體制

《水利工程管理體制改革實施意見》拉開了水管體制改革的帷幕，在長江堤防養(yǎng)護方面表現(xiàn)為“管養(yǎng)分離”的管理體制，河道管理機構(gòu)成為業(yè)主管理層，通過市場行為選擇具有相應資質(zhì)的企業(yè)承擔養(yǎng)護職能，利用合同確定雙方權(quán)利義務關(guān)系，建立了精簡高效、擇優(yōu)養(yǎng)護的管理模式?！肮莛B(yǎng)分離”實現(xiàn)了專業(yè)的人做專業(yè)的事，管理層在管理制度和科技應用上進行創(chuàng)新投入，養(yǎng)護單位在市場競爭的驅(qū)使下在成本投入和成果效益上進行平衡，通過多年的實踐，證明管養(yǎng)分離的管理體制節(jié)約了養(yǎng)護經(jīng)費、提高了養(yǎng)護質(zhì)量、解放了管理層的生產(chǎn)力。

2.2 堤防養(yǎng)護基本內(nèi)容

目前，長江堤防養(yǎng)護的日常內(nèi)容主要為清掃堤頂?shù)缆?，清理沿線的垃圾，根據(jù)季節(jié)特征保持對迎水面和背水面草皮的維護以及灌木的修剪，及時地清理排水溝內(nèi)的雜物。根據(jù)合同的約定，養(yǎng)護工作一般還包括及時消除堤頂?shù)缆贰昱_、防洪墻等工程表面的缺陷和局部工程問題，保持工程設(shè)施安全完整和正常運用。業(yè)主單位主要通過日常巡查發(fā)現(xiàn)問題及時要求養(yǎng)護單位整改，結(jié)合月度考核、季度考核、年度考核決定每個階段的進度款支付，通過一定的獎懲措施調(diào)動養(yǎng)護單位的積極性，督促其完成甚至超越績效目標。

2.3 長江堤防功能多樣化

隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，長江堤防從原來單一的防洪功能擴展到集防洪、生態(tài)、景觀、人文等多功能為一體，特別是在習近平總書記共抓大保護，不搞大開發(fā)的號召下，近年來沿江推進長江岸線整治，打造濱江景觀，具體包括生態(tài)環(huán)境突出問題整治、入江支流整治、長江飲用水源地整治、沿江生活污水治理、化工圍江整治、長江固廢排查清理、船舶污染整治、沿江非法碼頭整治、長江綠化造林行動等專項活動。這些行動旨在為城市的經(jīng)濟發(fā)展提供長江黃金水道的多種價值，構(gòu)建人水和諧的城市生活。

3 長江堤防養(yǎng)護管理中存在的問題分析

3.1 養(yǎng)護單位科學化程度不高

目前長江堤防實行管養(yǎng)分離，養(yǎng)護單位主要承擔堤頂?shù)缆返那鍜弑?、迎水面和背水面堤坡的雜草清除和灌木修建、配合業(yè)主管理單位的巡查等工作。由于岸線比較長，管理人員不足，直接從事一線工作的人員年齡較大、綜合素質(zhì)不到位，只能從事簡單的清掃工作，對河道管理的重要性認識不夠深刻，對業(yè)主單位交代的違法行為前期制止、白蟻防治等工作完成質(zhì)效不高，在全方位、多層次、長戰(zhàn)線的長江堤防養(yǎng)護管理中顯得力不從心。

3.2 堤防管理的信息化程度低

許多地方的長江堤防管理仍處于傳統(tǒng)管理模式，向數(shù)字化、信息化管理的轉(zhuǎn)變尚有較長的路要走，達不到對長江堤防全面掌握的要求，在每年的防洪中處于被動，主要通過大量人力的每日巡查來確保沿線堤防的險情控制在萌芽階段，在精準管理上做得不夠。在沿線數(shù)據(jù)的采集上主要依賴于巡查人員拍照留存，記錄的信息不全面，缺乏專業(yè)的數(shù)字信息采集設(shè)備如無人機等。同時，在對養(yǎng)護單位的管理中，主要通過微信群、QQ群進行信息的傳遞，但沒有統(tǒng)一的信息存儲發(fā)布平臺，對于歷史數(shù)據(jù)的保存尚有缺失。

3.3 堤防養(yǎng)護設(shè)備缺乏

目前長江堤防養(yǎng)護隊伍使用最多的養(yǎng)護設(shè)備是綠籬機、油鋸、打草機、噴霧器等一些簡單機械，以及灌木修剪刀、斧頭、鐵鍬、耙子等手工器具，對堤防沿線的草皮護坡和灌木叢實現(xiàn)了最基礎(chǔ)的維護。但堤防養(yǎng)護相對于一般的道路園林養(yǎng)護有其特殊性，如堤防迎水面和背水面為有角度的斜坡，選擇適宜的割草機械能使斜坡草皮整齊劃一，更加美觀。由于堤防道路常常被大型重載車輛“借道”，路面有時會出現(xiàn)局部的破損，這種零星的維修是水利部門堤防養(yǎng)護工作經(jīng)常面臨的問題。長江堤防目前除了發(fā)揮防洪的作用之外，往往是各地濱江公園的組成部分，養(yǎng)護的標準大大提高，多功能的路面清掃機、小型挖掘機等是不久之后養(yǎng)護工作的必須。

3.4 堤防養(yǎng)護中存在多頭管理

長江堤防處于各屬地轄區(qū)內(nèi)，各地方政府或相關(guān)職能部門對于堤防的養(yǎng)護建設(shè)存在著自己的意見和規(guī)劃，由于沒有統(tǒng)一的管理制度來進行統(tǒng)籌，水利部門和屬地政府、相關(guān)職能部門之間有效的信息交流不足，權(quán)責劃分不明確，出現(xiàn)問題存在著相互推諉的情況，往往是都以為有其他部門在管理，實際上是管理真空地帶。缺乏長效機制，出現(xiàn)一個問題，解決一個具體問題，對于重復出現(xiàn)的問題不能夠做好協(xié)調(diào)有力的配合，造成人力物力資源的浪費。在近期的長江沿線景觀帶提升工程和后續(xù)養(yǎng)護中，各部門之間如果不能做好信息互通有無，那么重復建設(shè)重復破壞的弊病就難以避免。

4 加強長江堤防養(yǎng)護管理對策

4.1 擇優(yōu)選擇養(yǎng)護單位，強化養(yǎng)護人員隊伍建設(shè)

在養(yǎng)護單位的招投標中明確規(guī)模、人員配備、材料配備，便于后期按照合同對養(yǎng)護單位進行檢查，加強合同管理。在思想觀念上提高養(yǎng)護人員對堤防管理重要性的認識，全面理解養(yǎng)護工作的內(nèi)容不僅僅是打掃衛(wèi)生，深化安全理念，在堤防作業(yè)過程中注意保護人身安全和堤防安全。通過各類培訓如白蟻防治培訓、無人機培訓等提高養(yǎng)護人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，并在后期引入工作績效考核制度，考察養(yǎng)護人員對專業(yè)理論知識的運用程度，把培訓目的落到實處。業(yè)主單位要幫助養(yǎng)護單位建立起一支穩(wěn)定的、高質(zhì)量的、專業(yè)的養(yǎng)護隊伍以及科學的人員培訓使用制度。

4.2 抓住大數(shù)據(jù)機遇，推進數(shù)字化管理

建立堤防全線的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，江灘常常是偷倒渣土的高發(fā)地且常常在夜間發(fā)生，因此要選用高清帶夜視功能的球形攝像機對堤防全線進行24h監(jiān)控，在地方長江河道管理部門建設(shè)數(shù)據(jù)傳輸中心，實時顯示堤防的狀況。與各屬地政府聯(lián)合建立網(wǎng)格化管理，明確每一網(wǎng)格的責任人和街道總負責人，出現(xiàn)問題及時通報情況，及時制止違法行為。針對險工險段等工程薄弱部位，埋設(shè)專門的監(jiān)測儀器，對該處堤防進行動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)回傳的數(shù)據(jù)能夠判斷滲漏、結(jié)構(gòu)形變等情況。數(shù)據(jù)傳輸中心的專業(yè)人員在長期的觀測中建立起安全評價指標系統(tǒng)，對可能出現(xiàn)的險情進行預警。同時，大數(shù)據(jù)的收集可為今后的科學管理提供更有利的幫助，最大化地挖掘海量數(shù)據(jù)中的信息，發(fā)揮數(shù)據(jù)分析人員的才智，鼓勵積極科研，為數(shù)字化管理的創(chuàng)新手段和方法獻言獻策。

4.3 升級養(yǎng)護技術(shù)，提高養(yǎng)護質(zhì)量

結(jié)合堤防養(yǎng)護工作實際升級養(yǎng)護設(shè)備，從傳統(tǒng)的作坊式的養(yǎng)護進步到現(xiàn)代化的養(yǎng)護。將堤防道路按照交通道路的養(yǎng)護標準，對于路面的局部破損等問題及早發(fā)現(xiàn)，采用預防性的養(yǎng)護策略，降低問題對交通通行的影響，減少維護的成本。配合沿江景觀帶的要求，在灌木的修剪中加入設(shè)計的元素，發(fā)揮綠植的觀賞價值。各地在沿江堤防建設(shè)當中，結(jié)合當?shù)氐娜宋?、地理特點和歷史事件進行規(guī)劃，打造人文特色，并在后續(xù)的運行管理中引入物業(yè)管理公司、進行文化旅游包裝宣傳等擴大了長江沿線的影響面。經(jīng)濟發(fā)展的要求、堤防功能的多樣化對未來的堤防養(yǎng)護提出了更高的要求，要與時俱進，以免陷于被動。

4.4 從水務管理出發(fā)，完善養(yǎng)護管理體制

以《水法》、《防洪法》等國家級層面法律出發(fā)，明確水務管理的法律基礎(chǔ)。在地方堤防管理的工作中，推動建立適合地方的地方性法規(guī)和規(guī)章制度，細化管理責任，實現(xiàn)標準化、制度化、規(guī)范化的養(yǎng)護管理體系。在水務部門內(nèi)部從上到下通過考核的方式將堤防養(yǎng)護管理工作層層落實，借助建立的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)與各相關(guān)單位和部門分享信息，通過定期的溝通和不定期的走訪，加強各單位之間的聯(lián)系，在堤防養(yǎng)護管理中形成合力。對于具體的堤防養(yǎng)護類工作如零星維修、標志標牌替換、整體養(yǎng)護等通過市場化的方式擇優(yōu)實施，業(yè)主單位把精力放在養(yǎng)護工作內(nèi)容的規(guī)劃、對外聯(lián)絡和養(yǎng)護工作的監(jiān)督當中，實現(xiàn)合理分工，有的放矢。

4.5 加強宣傳，動員群眾力量

在日常工作中抓住一切機會向群眾宣傳水法律法規(guī)和堤防對群眾生產(chǎn)生活的重要性，在群眾當中建立堤防養(yǎng)護的意識，明確倒土、開挖等行為對堤防的不利影響，讓群眾自發(fā)地參與到堤防的管理保護工作中。在世界水日、中國水周等宣傳期間，盡可能地吸引普通群眾參與到其中，擴大宣傳面，把水利工程保護的重要性傳達到更多的人。采用老百姓喜聞樂見的多種形式如微博、微信公眾號、官方網(wǎng)站，加強與群眾的互動，收集群眾提出的意見，及時地完善自身的管理并將完善后的信息反饋群眾。

5 未來堤防養(yǎng)護管理模式的探索

在未來的堤防養(yǎng)護管理中可以積極引進先進的管理模式。

EPC+O(設(shè)計、采購、施工、管養(yǎng)一體化)模式，指業(yè)主選擇專業(yè)的總承包商，由其負責建設(shè)工程的勘察設(shè)計、采購、施工等所有工作的協(xié)調(diào)組織實施，并在工程交付后承擔保證其正常運行的管養(yǎng)職能。如果對長江堤防建設(shè)管養(yǎng)實行一體化，將充分發(fā)揮總承包商的能力，提高堤防運行的專業(yè)性，降低全壽命周期的成本，優(yōu)勢明顯。

PPP模式，可以簡單理解為“公共私營合作制”，社會資本承擔工程建設(shè)的設(shè)計、建造、使用維護的具體工作，通過政府付費或使用者付費進行合理回報，形成政府和社會資本的長期合作關(guān)系。長江堤防建設(shè)及后期養(yǎng)護中引入PPP模式，有利于發(fā)揮社會資本的高效優(yōu)勢，并形成行政管理單位和專業(yè)化企業(yè)的長期穩(wěn)定關(guān)系。

6 結(jié)語

長江堤防的養(yǎng)護管理應在中央及水利部的政策指導下，結(jié)合當?shù)氐墓芾憩F(xiàn)狀和客觀條件，選擇適宜的管理模式。在經(jīng)費投入相對不足的情況下，地方實踐在科學化、信息化、機械化等方面尚未做到盡善盡美，管理體制不健全導致出現(xiàn)“九龍治水”的窘境。上述問題是今后改進長江堤防養(yǎng)護管理的切入點。

引入EPC+O、PPP等建設(shè)管養(yǎng)一體化的模式是未來長江堤防養(yǎng)護管理可以探索的課題。政府部門可以進一步把精力投入到監(jiān)管工作中，充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢。