對編制水利行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的思考與建議

王化翠，王 龍，王志強(qiáng)

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

2015年國務(wù)院印發(fā)的《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》(國發(fā)[2015]13號)將整合精簡強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理作為深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革的重要舉措，標(biāo)準(zhǔn)化工作迎來了改革發(fā)展的新時期。針對工程建設(shè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《深化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革意見》(建標(biāo)[2016]166號)，提出要加快制定全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。今后全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將取代現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中分散的強(qiáng)制性條文。[1]

水利工程建設(shè)強(qiáng)制性條文已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了20多年，極大地保障了工程建設(shè)質(zhì)量和安全。當(dāng)前，我國發(fā)展已進(jìn)入新階段，安全發(fā)展要貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。新階段的經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展對水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，以更好支撐高質(zhì)量水利工程建設(shè)。

1 強(qiáng)制性條文現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 實(shí)施背景

2000年，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，對工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與監(jiān)督提出了具體要求。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是必須執(zhí)行的，一旦違反規(guī)定就要受到相應(yīng)的處罰。該條例打破了傳統(tǒng)的單純依靠行政管理保證工程建設(shè)質(zhì)量的做法，建立了新的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，是一種行政法規(guī)與技術(shù)法規(guī)相結(jié)合的創(chuàng)新模式。[2]為貫徹落實(shí)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，水利部發(fā)布了2000年版《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》(水利工程部分)。強(qiáng)制性條文的發(fā)布也是我國政府加入WTO 后，努力與國際慣例接軌的體現(xiàn)。

1.2 實(shí)施現(xiàn)狀

水利工程建設(shè)強(qiáng)制性條文是源于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、又嚴(yán)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具有法規(guī)性質(zhì)的重要技術(shù)文件，是政府監(jiān)督管理的技術(shù)法規(guī)。水利行業(yè)的強(qiáng)制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以黑體字為標(biāo)識，黑體字是強(qiáng)制性條文。含有強(qiáng)制性條文的水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)即為強(qiáng)制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，黑體字以外的條款屬于推薦性條款。自2000年開始實(shí)施水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文，提升和保障了水利工程建設(shè)質(zhì)量，目前已陸續(xù)出版了2004、2010、2016和2020版。

1.3 強(qiáng)制性條文邏輯性

強(qiáng)制性條文分散在水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)單行本，通過匯編摘錄的方式按照專業(yè)進(jìn)行排列，形成了現(xiàn)行的水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文，條文之間的邏輯性不夠強(qiáng)。因此在執(zhí)行的時候，不僅要理解每條強(qiáng)制性條文的含義，還要結(jié)合強(qiáng)制性條文出處，系統(tǒng)考慮原標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)條款，做到全面理解和實(shí)施。

1.4 強(qiáng)制性條文實(shí)施中存在的問題

水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多，不可避免的存在部分內(nèi)容重復(fù)交叉，部分強(qiáng)制性條文在內(nèi)容上也存在重復(fù)交叉現(xiàn)象，尤其是地質(zhì)勘察、勞動安全、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容重復(fù)交叉較多。有些強(qiáng)制性條文內(nèi)容表述過于寬泛，缺乏可操作性。在內(nèi)容上，環(huán)境保護(hù)方面的強(qiáng)制性條文已不能滿足當(dāng)前生態(tài)文明的要求。 比如，勞動安全章節(jié)的欄桿蓋板等防護(hù)措施、爆破安全、安全距離等內(nèi)容存在較多重復(fù)，有些前后表述方式存在差別，也容易造成誤解。

2 水利行業(yè)全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)

2.1 強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

2017年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)化法》)(主席令 第七十八號，2017年)第十條規(guī)定：“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。[3]

很多學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)只有強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點(diǎn)是不全面的。在中國法制出版社出版的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法釋義》明確做出了解釋，《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的法律、法規(guī)和國務(wù)院決定對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。即環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)有模式管理。[3]早在《標(biāo)準(zhǔn)化法》頒布以前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會已達(dá)成共識，工程建設(shè)活動與產(chǎn)品生產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)管存在較大差別，現(xiàn)行的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理體制更合理，因此，目前工程建設(shè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)層級、管理體制保持不變。[4]

水利工程屬于工程建設(shè)領(lǐng)域，可以制定強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)。2019年發(fā)布的《水利標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》對此進(jìn)行了明確?！皣覙?biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。法律、法規(guī)和國務(wù)院決定規(guī)定的工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，可以制定強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2.2 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)涵義

《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》(國發(fā)[2015]13號)和2017年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)做出了解釋，即強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求。

《深化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革意見》(建標(biāo)[2016]166號)指出強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制約束力，是保障人民生命財產(chǎn)安全、人身健康、工程安全、生態(tài)環(huán)境安全、公眾權(quán)益和公共利益，以及促進(jìn)能源資源節(jié)約利用、滿足社會經(jīng)濟(jì)管理等方面的控制性底線要求。[1]

水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文的涵義是直接涉及人的生命財產(chǎn)安全、人身健康、水利工程安全、環(huán)境保護(hù)、能源和資源節(jié)約及其他公眾利益，且必須執(zhí)行的技術(shù)條款。

建標(biāo)[2016]166號文提出的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)涵義將“國家安全”調(diào)整為“工程安全，公眾權(quán)益和公共利益，促進(jìn)能源資源節(jié)約利用”等詳細(xì)要求，與水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文的涵義也高度統(tǒng)一。因此相比《標(biāo)準(zhǔn)化法》，對于水利工程而言更具實(shí)際意義。水利行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義采用建標(biāo)[2016]166號中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義更為準(zhǔn)確，更符合水利工程建設(shè)的要求。

2.3 水利強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改革探索

自2015年標(biāo)準(zhǔn)化工作啟動改革以來，水利部積極探索強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)改革模式，以現(xiàn)行強(qiáng)制性條文工作為基礎(chǔ)，經(jīng)專家論證提出了強(qiáng)制性水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)框架，計劃在水資源、水利水電工程規(guī)劃設(shè)計、建造、運(yùn)行安全、水工金屬結(jié)構(gòu)、防洪治澇、農(nóng)村水利、農(nóng)村水電及水土保持等方面編制強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。本文以水利水電工程規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域的全文強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《水利水電工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范》為例，重點(diǎn)分析編制強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的原則與思路。

2018年，水利部正式啟動了《水利水電工程設(shè)計技術(shù)規(guī)范》的制定工作，由水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院主編，聯(lián)合長江設(shè)計公司、中水北方公司和中水東北公司共同編制。編制組總結(jié)了歷年強(qiáng)制性條文審查與檢查的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，研究確定了編制原則：①強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是控制性底線，是必須滿足的最低要求；②條文內(nèi)容注重可執(zhí)行性、可檢查性；③避免過于寬泛、空洞、難以定量的規(guī)定。分析明確了強(qiáng)制性的內(nèi)涵和使用要求，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不能獨(dú)立指導(dǎo)工程設(shè)計，必須和其他推薦性標(biāo)準(zhǔn)配套使用。系統(tǒng)梳理了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來源：①來源于現(xiàn)行強(qiáng)制性條文；②按照強(qiáng)制性要求對現(xiàn)行規(guī)范中的條文進(jìn)行改寫；③結(jié)合工作實(shí)踐新編部分強(qiáng)制性技術(shù)條款。為避免各強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)間存在重復(fù)規(guī)定，編制組曾向水利部主管部門建議要合理劃分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)范圍和邊界，避免重復(fù)規(guī)定。

3 相關(guān)配套制度

為規(guī)范和加強(qiáng)水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文管理工作，提高水利工程建設(shè)質(zhì)量，保障工程安全，2012年12月16日，水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文管理辦法(試行)》，共有32條。明確要求水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理、勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測、運(yùn)行以及質(zhì)量監(jiān)督等工作必須執(zhí)行強(qiáng)制性條文。[5]該管理辦法對推動強(qiáng)制性條文實(shí)施和監(jiān)督發(fā)揮了巨大作用。在全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)編制過程中，應(yīng)盡早修訂《水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文管理辦法(試行)》，形成《水利行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，并對執(zhí)行、監(jiān)督檢查相關(guān)配套措施予以規(guī)定，確保強(qiáng)制性條文與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)有效銜接。

強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，在標(biāo)準(zhǔn)層級上處于頂層，應(yīng)加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，增強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。頒布后建立強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的反饋機(jī)制，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督工作。

4 結(jié)論

文章通過分析強(qiáng)制性條文的有效性、邏輯性、實(shí)用性以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的編制原則、定位、配套管理制度等方面存在的問題或建議，得出下列結(jié)論。

(1)強(qiáng)制性條文在20余年的實(shí)施過程中，對保障水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全起到了積極作用，但有些強(qiáng)制性條文內(nèi)容表述過于寬泛，缺乏可操作性。

(2)水利行業(yè)可以制定強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義采用建標(biāo)[2016]166號中強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的涵義更合適。

(3)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是控制性底線，必須注重可執(zhí)行性、可檢查性。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)避免重復(fù)規(guī)定，合理劃分適用范圍和內(nèi)容邊界。

水利行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的編制和頒布是落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)化法》、全面依法治國的重要舉措，在“放管服”改革，權(quán)力下放的背景下，更要強(qiáng)化監(jiān)督、監(jiān)管。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)法規(guī)，是推薦性標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的“上位法”，是實(shí)施政府監(jiān)督、監(jiān)管的重要依據(jù)。水利強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)將為踐行“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”提供更好的標(biāo)準(zhǔn)支撐，能更好保障新時代水利事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和安全發(fā)展。