藏區(qū)水電移民安置與扶貧搬遷工作統(tǒng)籌結(jié)合初探

鄭萍偉，曾 燕

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

“三區(qū)三州”中的西藏自治區(qū)和四川藏區(qū)是國(guó)家重點(diǎn)扶貧攻堅(jiān)工作區(qū)域，該區(qū)域自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、貧困程度深，是脫貧攻堅(jiān)中的硬骨頭；與此同時(shí)，該區(qū)域也是國(guó)家重點(diǎn)水電能源建設(shè)基地，水電項(xiàng)目眾多，蘊(yùn)藏巨大發(fā)展機(jī)遇。部分水電工程建設(shè)征地移民安置區(qū)域和扶貧工作區(qū)域相互重疊，移民安置工作和扶貧搬遷工作相互交叉、同步開(kāi)展。

鑒于水電移民安置和扶貧搬遷工作各自執(zhí)行相互獨(dú)立的政策和管理體系，在范圍對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、安置標(biāo)準(zhǔn)擬定、安置方案制定及實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、費(fèi)用項(xiàng)目及資金來(lái)源、實(shí)施管理要求等方面均存在較大差異。因此，在水電移民安置工作和扶貧搬遷工作重疊區(qū)域，在實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)雙重身份、安置標(biāo)準(zhǔn)差異、群眾相互攀比、實(shí)施進(jìn)度不匹配、部分資金重復(fù)浪費(fèi)等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)“群眾要求先發(fā)放移民費(fèi)用再扶貧搬遷，政府執(zhí)行先扶貧搬遷再發(fā)放移民費(fèi)用”等死循環(huán)問(wèn)題，給項(xiàng)目實(shí)施和地方維穩(wěn)工作造成一定影響。鑒于此，需要理清水電移民和扶貧搬遷兩套政策體系關(guān)系，尋求有效的統(tǒng)籌銜接方向和路徑，妥善解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中關(guān)鍵制約因素，保障相關(guān)工作順利推動(dòng)，減輕當(dāng)?shù)卣ぷ鲏毫?，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

2 藏區(qū)水電移民和扶貧搬遷工作體系異同點(diǎn)分析

水電移民和扶貧搬遷工作的異同點(diǎn)主要體現(xiàn)在規(guī)劃目標(biāo)、政策體系、工作主體、工作機(jī)制、驗(yàn)收要求等方面?？傮w分析，兩套體系政策相對(duì)獨(dú)立完善，范圍及對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)，工作主體基本相同，資金來(lái)源及實(shí)施管理模式相近，在直接相關(guān)方、范圍及對(duì)象界定、具體工作方法及要求、標(biāo)準(zhǔn)和方案制定、驗(yàn)收機(jī)制和要求等方面雖有一定差異，但具備統(tǒng)籌結(jié)合的基礎(chǔ)和條件。

2.1 相同點(diǎn)

(1)規(guī)劃目標(biāo)相同，都是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。水電移民遵循“搬的出、穩(wěn)得住、逐步能致富”“水電建設(shè)與當(dāng)?shù)乩婀蚕怼钡然驹瓌t，與扶貧搬遷中“兩不愁三保證”“一道實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)”的基本宗旨和規(guī)劃目標(biāo)基本吻合。

(2)政策體系完善，范圍及對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)。從中央到地方，從規(guī)劃前期到項(xiàng)目實(shí)施均實(shí)現(xiàn)政策全覆蓋。水電移民以國(guó)家《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和各省(自治區(qū))移民相關(guān)政策為導(dǎo)向，以水電工程移民規(guī)范為技術(shù)控制，嚴(yán)格實(shí)行了建設(shè)征地范圍紅線控制和移民安置身份界定，實(shí)現(xiàn)了移民身份鎖定到人，補(bǔ)償指標(biāo)及費(fèi)用鎖定到戶(hù)。扶貧搬遷工作以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》等一系列國(guó)家政策文件和省(自治區(qū))移民相關(guān)政策辦法為綱領(lǐng)，各地細(xì)項(xiàng)辦法為依托，以區(qū)域和收入紅線為標(biāo)準(zhǔn)，6個(gè)精準(zhǔn)為方法，實(shí)現(xiàn)了工作范圍和對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別。

(3)工作主體高度一致，扶貧工作要求更高。在水電移民工作中，地方政府是工作主體、實(shí)施主體與責(zé)任主體。在扶貧搬遷工作中，地方政府是組織者、決策者與實(shí)施者。

(4)資金籌措來(lái)源基本一致，管理模式相近。從資金來(lái)源分析，無(wú)論水電站建設(shè)還是扶貧搬遷工作，總體上來(lái)看其資金籌措主要為國(guó)有資金；從管理模式看，均有嚴(yán)格的前期規(guī)劃設(shè)計(jì)要求、項(xiàng)目資金和進(jìn)度計(jì)劃管理規(guī)定、驗(yàn)收要求和監(jiān)督機(jī)制等。

2.2 不同點(diǎn)

(1)政策體系相對(duì)完善獨(dú)立，主導(dǎo)性區(qū)別較大。水電移民和扶貧搬遷政策體系均比較完善和獨(dú)立，從主導(dǎo)性分析，水電移民政策主要表現(xiàn)為行業(yè)主導(dǎo)型，而扶貧政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治主導(dǎo)型特征。

(2)范圍及對(duì)象界定方法不同，直接相關(guān)方區(qū)別較大。水電建設(shè)征地范圍一般為平面或線形，通常采取技術(shù)審查、行政審批的方式確定范圍，涉及各級(jí)政府、業(yè)主、群眾和設(shè)監(jiān)評(píng)相關(guān)單位，處理對(duì)象為范圍內(nèi)所有實(shí)物指標(biāo)；扶貧搬遷一般以行政區(qū)域界定和收入紅線評(píng)判，由政府行政指令方式確定處理范圍，直接相關(guān)方主要為政府和群眾，處理對(duì)象為范圍內(nèi)貧困人口。

(3)安置方案傾向不同，安置標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別限制。水電移民通常以后備環(huán)境承載力為基礎(chǔ)考慮由后靠逐級(jí)擴(kuò)大安置范圍，達(dá)到或超過(guò)原有水平；扶貧搬遷通常是整體集中異地搬遷，涉及跨縣、跨市，宗教信仰影響較大，安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或超過(guò)安置區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

(4)項(xiàng)目資金及來(lái)源方式有區(qū)別，驗(yàn)收方式差異較大。水電移民涉及項(xiàng)目和資金由建設(shè)征地范圍、指標(biāo)和方案決定，技術(shù)審查行政審批后由項(xiàng)目業(yè)主全額承擔(dān)，電站竣工驗(yàn)收前由省級(jí)移民主管部門(mén)組織移民專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收；扶貧搬遷項(xiàng)目由政府確定，大部分資金由國(guó)家撥付，少量資金由地方政府配套，達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)后實(shí)行退出摘帽機(jī)制，由政府負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收。

3 統(tǒng)籌結(jié)合方向及可行性分析

從水電移民和扶貧搬遷異同點(diǎn)來(lái)看，二者統(tǒng)籌結(jié)合分析方向主要有政策法規(guī)、范圍對(duì)象、安置標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、費(fèi)用項(xiàng)目及資金、實(shí)施計(jì)劃、實(shí)施管理等方面?？傮w上水電移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)及實(shí)施工作需服從于扶貧搬遷安置總體規(guī)劃，滿(mǎn)足扶貧搬遷工作進(jìn)度及要求。

(1)在政策法規(guī)方面，兩套體系均很完善且相互獨(dú)立，不具備統(tǒng)籌結(jié)合的可行性。

(2)在范圍對(duì)象方面，界定方法和原則各不相同，但均有嚴(yán)格的程序，范圍對(duì)象識(shí)別比較精準(zhǔn)，重疊部分群眾具備移民和扶貧雙重身份。

(3)在安置標(biāo)準(zhǔn)方面，水電移民較為細(xì)致，對(duì)生產(chǎn)生活均有細(xì)化要求；而扶貧搬遷除個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格控制外，其他標(biāo)準(zhǔn)均執(zhí)行區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，存在范圍值，二者具備結(jié)合可行性。

(4)在安置方案方面，水電移民通常以后靠周邊條件為基礎(chǔ)逐漸擴(kuò)大安置范圍，宗教信仰是移民安置方案的重要考慮因素；而扶貧搬遷一般是整體搬離危險(xiǎn)或貧困區(qū)域，另行擇址集中異地安置，宗教信仰影響也較大。二者工作原則雖有所差異，但具備結(jié)合的可行性。

(5)在費(fèi)用項(xiàng)目及資金方面，水電移民以調(diào)查實(shí)物量及項(xiàng)目為基礎(chǔ)計(jì)算，補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目落實(shí)到戶(hù)，專(zhuān)業(yè)工程項(xiàng)目落實(shí)到權(quán)屬單位；扶貧搬遷以人均指標(biāo)或戶(hù)均指標(biāo)控制，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配套相關(guān)項(xiàng)目及設(shè)施，但部分補(bǔ)助性費(fèi)用項(xiàng)目和工程建設(shè)項(xiàng)目可以按照使用方予以結(jié)合，如搬遷補(bǔ)助、復(fù)建專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目等，兩者具備結(jié)合的可行性。

(6)在實(shí)施計(jì)劃方面，水電移民一般按照工程建設(shè)用地時(shí)序逐步搬遷建設(shè)；扶貧搬遷一般周期較短、時(shí)間緊張，因此水電移民需服從扶貧搬遷工作計(jì)劃要求，具備結(jié)合的可行性。

(7)在實(shí)施管理方面，兩套體系均較為成熟，但驗(yàn)收組織及要求差異較大。水電移民采取工程階段性驗(yàn)收前開(kāi)展移民安置專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收，滿(mǎn)足工程截流、蓄水、竣工等階段性建設(shè)要求；扶貧搬遷采取退出機(jī)制，政府組織驗(yàn)收，達(dá)到條件的退出貧困戶(hù)序列，予以摘帽，因此基本不具備結(jié)合的可行性。

4 統(tǒng)籌結(jié)合路徑及建議

根據(jù)水電移民和扶貧搬遷統(tǒng)籌結(jié)合方向及可行性分析，兩套體系在范圍對(duì)象、安置標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、費(fèi)用項(xiàng)目及資金、實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃和驗(yàn)收組織等方面具備統(tǒng)籌結(jié)合的條件。

(1)在范圍對(duì)象方面，水電工程建設(shè)征地通常為平面或線形，而扶貧搬遷通常為某行政區(qū)域，涵蓋水電工程建設(shè)范圍，因此水電工程范圍服從于扶貧范圍；同時(shí)處理對(duì)象是統(tǒng)籌結(jié)合的重難點(diǎn)之一，主要在于對(duì)象多重身份及對(duì)應(yīng)的享受政策方面。目前主要有3種方案：①水電移民享受雙重身份，即是移民對(duì)象，又是扶貧對(duì)象，全額享受雙重政策，群眾樂(lè)意接受，但容易引發(fā)攀比；②水電移民和扶貧對(duì)象只享受單邊保底政策，便于行業(yè)管理，但群眾普遍不接受，操作困難，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素；③享受雙重身份政策，個(gè)人財(cái)產(chǎn)全額補(bǔ)償，但在其他費(fèi)用項(xiàng)目和資金方面根據(jù)實(shí)施主體予以統(tǒng)籌和資金拼盤(pán)使用。從部分項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，第3種方案最優(yōu)，既保障了移民戶(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，也對(duì)費(fèi)用項(xiàng)目和資金進(jìn)行了統(tǒng)籌和拼盤(pán)使用，避免國(guó)有資金的重復(fù)使用和浪費(fèi)。

(2)在安置標(biāo)準(zhǔn)方面，水電移民安置標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)生產(chǎn)生活，一般包括人均配地、人均住房面積、人均基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)、人均收入，后期扶持等，原則上達(dá)到或超過(guò)原有標(biāo)準(zhǔn)；扶貧搬遷主要對(duì)住房、人均收入有較為細(xì)化、明確的要求，其他標(biāo)準(zhǔn)均執(zhí)行區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，存在范圍值。因此在標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合中可考慮采用“疊加”和“就高”原則，即對(duì)于一個(gè)體系內(nèi)無(wú)另一個(gè)體系內(nèi)有的項(xiàng)目予以新增，類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)采用高值但不重復(fù)享受，多余資金由政府統(tǒng)籌使用。

(3)在安置方案方面，由于藏區(qū)濃厚的宗教信仰氛圍、稀缺的后備資源和陡峭的地形地貌，水電移民安置工作難度極大，一般遵循本村組后靠(環(huán)境容量足夠)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)集中或分散(本村組容量不足)、本縣內(nèi)集中或分散(鄉(xiāng)鎮(zhèn)組容量不足)的原則，在充分征求移民群眾意愿和當(dāng)?shù)卣庖?jiàn)的基礎(chǔ)上擬訂安置方案。藏區(qū)扶貧重點(diǎn)針對(duì)“一方水土養(yǎng)不活一方人”的重點(diǎn)貧困區(qū)域，采取整體異地搬遷的模式進(jìn)行，例如金上YBT水電站涉及的西藏側(cè)昌都市貢覺(jué)縣移民，全部規(guī)劃整體搬遷至拉薩市、山南市、日喀則市集中安置，跨越了縣市級(jí)層面，因此對(duì)前期水電審定的后靠移民安置方案構(gòu)成重大影響，不得不開(kāi)展重大變更設(shè)計(jì)工作。由此可看出，移民安置方案在擬訂時(shí)必須銜接梳理范圍內(nèi)有無(wú)扶貧任務(wù)和對(duì)象，且服從于扶貧安置方案安排。

(4)在費(fèi)用項(xiàng)目及資金方面，是兩套政策結(jié)合的核心和重點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)移民安置費(fèi)用一般可分為個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償(房屋、附屬設(shè)施，林木等)、個(gè)人補(bǔ)助(搬遷、建房、誤工，基礎(chǔ)設(shè)施等)、移民工程項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用和其他費(fèi)用(集體補(bǔ)償?shù)?。扶貧搬遷則是由國(guó)家或政府配套資金，按照一戶(hù)/人包干的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由政府組織實(shí)施，基本不需要群眾出資。從現(xiàn)行移民和扶貧法律法規(guī)分析，二者在費(fèi)用和項(xiàng)目上有所交叉，如政府統(tǒng)一組織搬遷，統(tǒng)一打造基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)景風(fēng)貌。但二者從根本上來(lái)說(shuō)都是使用國(guó)有資金(水電開(kāi)發(fā)業(yè)主一般為大型央企或國(guó)企)。為了避免國(guó)有資金的重復(fù)使用浪費(fèi)，提升資金使用效率同時(shí)滿(mǎn)足相關(guān)政策法規(guī)要求，經(jīng)對(duì)已實(shí)施水電移民和扶貧搬遷項(xiàng)目進(jìn)行研究，并充分征求當(dāng)?shù)卣庖?jiàn)后，個(gè)人認(rèn)為可分為幾個(gè)層面來(lái)處理：①針對(duì)移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)部分，受物權(quán)法保護(hù)，遵循損毀(影響)就應(yīng)該補(bǔ)償?shù)脑瓌t，應(yīng)予以全額賠付；②對(duì)于個(gè)人補(bǔ)助部分，若是有當(dāng)?shù)鼗蚪邮盏卣y(tǒng)一組織搬遷、實(shí)施、打造、購(gòu)置，不需要移民群眾花費(fèi)的項(xiàng)目，應(yīng)將資金交由政府統(tǒng)籌使用，個(gè)人實(shí)施的交由個(gè)人；③對(duì)于受電站淹沒(méi)影響涉及的移民工程項(xiàng)目，不能簡(jiǎn)單的采用實(shí)施與不實(shí)施一刀切的做法，而應(yīng)與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域是否保留、遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃、護(hù)林防火需求、林下資源利用等方面充分銜接后，再考慮按照原規(guī)?；蜻m當(dāng)縮減規(guī)模修建，對(duì)于確實(shí)不再需要的項(xiàng)目予以扣減，剩余資金由政府統(tǒng)籌使用于提升移民生產(chǎn)生活水平；④對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)雀鶕?jù)村民自治法和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策執(zhí)行。

(5)在實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃方面，水電工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，一般在5年以上；扶貧搬遷一般實(shí)施時(shí)間較短，扶貧搬遷工作通常早于移民安置完成，移民安置進(jìn)度計(jì)劃總體服從于扶貧搬遷。但在實(shí)際實(shí)施中，群眾一般要求完成移民補(bǔ)償費(fèi)用后才接受扶貧搬遷工作，因此需當(dāng)?shù)卣畠?yōu)先做好宣傳解釋工作。受諸多因素影響，移民工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度一般較晚，不制約扶貧搬遷工作。

5 結(jié)語(yǔ)

扶貧搬遷是國(guó)家重大戰(zhàn)略，關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安，在2020年扶貧驗(yàn)收后轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興發(fā)展，仍保留部分幫扶政策；同時(shí)水電移民工作是一項(xiàng)極其敏感和復(fù)雜的工作，也關(guān)系到工程順利建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。二者經(jīng)常相互交叉、重疊和影響，如何同時(shí)做好兩項(xiàng)工作，使二者相互促進(jìn)、相互結(jié)合、避免國(guó)有資金浪費(fèi)、避免不同政策相互制約、實(shí)現(xiàn)群眾的安居樂(lè)業(yè)極為重要。本文主要從二者工作體系的異同點(diǎn)、可能的結(jié)合路徑方向兩方面做出思考并提出初步建議，后續(xù)可在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更好地服務(wù)相關(guān)工作。