新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃框架體系研究

王曉紅,張建永,史曉新

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

我國(guó)人多水少，水資源時(shí)空分布不均，與生產(chǎn)力布局不相匹配。破解水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的矛盾，是新階段我國(guó)發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。水資源是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素，水的承載空間決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間[1]。水資源保護(hù)既是提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要基礎(chǔ)性工作，也是事關(guān)人民福祉、維持生態(tài)環(huán)境安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的重要工作。

2012年水利部啟動(dòng)全國(guó)、七大流域及省級(jí)水資源保護(hù)規(guī)劃編制工作，2017年水利部印發(fā)了《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃(2016—2030年)》(水資源〔2017〕191號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2017版規(guī)劃)，規(guī)劃以水功能區(qū)為控制單元，力求水量、水質(zhì)、水生態(tài)保護(hù)并重，工程措施與非工程措施相結(jié)合，提出了“十三五”及今后一段時(shí)期內(nèi)水資源保護(hù)任務(wù)，包括水功能區(qū)限制排污總量控制、入河排污口布局與整治、飲用水水源地保護(hù)、河湖生態(tài)需水保障、地下水保護(hù)、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、水資源保護(hù)監(jiān)督管理等任務(wù)。雖然規(guī)劃實(shí)施3年來(lái)在河湖生態(tài)需水保障、地下水保護(hù)、飲用水源保護(hù)等方面取得了良好成效，但對(duì)標(biāo)建立水資源保護(hù)和河湖健康保障體系與當(dāng)前治水矛盾轉(zhuǎn)變、美麗幸福河湖建設(shè)等要求，2017版規(guī)劃任務(wù)的落實(shí)和推進(jìn)面臨新形勢(shì)新要求新問(wèn)題。

2019年，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出“抓好大保護(hù)，推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河”。2020年，習(xí)近平總書記在全面推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。習(xí)近平總書記從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，提出了新階段系統(tǒng)治水和全面護(hù)水新方略。當(dāng)前，系統(tǒng)分析我國(guó)水資源保護(hù)工作面臨的新形勢(shì)新要求新問(wèn)題，更新完善水資源保護(hù)理念、優(yōu)化調(diào)整工作思路和重點(diǎn)任務(wù)，為指導(dǎo)新時(shí)期全國(guó)水資源保護(hù)工作，提升水資源保護(hù)能力，推進(jìn)建設(shè)美麗幸福河湖具有重要意義。

1 水資源保護(hù)面臨的新形勢(shì)新要求

2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，關(guān)于水資源保護(hù)相關(guān)的部門職責(zé)分工發(fā)生了較大調(diào)整，水資源保護(hù)面臨著新形勢(shì)和新要求。

(1)黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求。一是更高目標(biāo)，即水資源水生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)更高更嚴(yán)格，人民群眾對(duì)美麗幸福河湖建設(shè)有了更多期待；二是更加實(shí)際，即盡快解決老百姓關(guān)心的健康問(wèn)題、安全問(wèn)題，切實(shí)提高人民群眾的安全感、獲得感和幸福感；三是更可持續(xù)，通過(guò)實(shí)施系統(tǒng)保護(hù)和治理，確保保護(hù)治理效果可以持續(xù)。

(2)水利部職能調(diào)整對(duì)水資源保護(hù)工作提出新要求。一是隨著水利部職能調(diào)整，2017版規(guī)劃中有關(guān)水功能區(qū)限制排污總量控制、入河排污口優(yōu)化與整治等已與水利部相關(guān)職責(zé)不相符合；二是河湖水域岸線劃定、保護(hù)和管控工作剛剛起步，無(wú)法適應(yīng)生態(tài)空間用途管制和生態(tài)保護(hù)紅線管控要求；三是當(dāng)前水資源保護(hù)部門協(xié)同管控制度不完善、流域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、監(jiān)管能力不足等問(wèn)題尚未解決，迫切需要更新水資源保護(hù)監(jiān)管手段，建立健全水資源保護(hù)法律法規(guī)和管控制度，提升水資源保護(hù)能力。

(3)加強(qiáng)水資源保護(hù)成為治水管水的核心工作。宏觀分析水利部職責(zé)工作均與水資源保護(hù)、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)直接相關(guān)。防洪工作要在保障防洪安全的同時(shí)，給洪水以出路，留足水域岸線空間和行蓄洪空間；水資源管理要在保障城鄉(xiāng)供水安全的同時(shí)，為自然河湖留下充足的水資源；水土保持要在加強(qiáng)水土流失和石漠化治理的同時(shí)，加強(qiáng)清潔小流域建設(shè)。加強(qiáng)水資源保護(hù)和河湖健康保障，迫切需要統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素，協(xié)調(diào)流域治水管水各項(xiàng)工作，實(shí)施水資源系統(tǒng)和整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

(4)推進(jìn)系統(tǒng)治水迫切需要更新水資源保護(hù)規(guī)劃。綠水青山就是金山銀山的理念深入人心，人民有期盼，政府有措施，特別是一些地方的水資源保護(hù)工作不斷創(chuàng)新和突破，河湖保護(hù)和治理已取得顯著成效。但局部地區(qū)河湖治理的系統(tǒng)性和整體性不足，各項(xiàng)舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性不強(qiáng)[2]，在提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性方面仍存在較大差距。面對(duì)新老水問(wèn)題和部門職能調(diào)整，迫切需要更新水資源保護(hù)規(guī)劃理念、優(yōu)化調(diào)整思路任務(wù)，以指導(dǎo)和引領(lǐng)全國(guó)水資源保護(hù)和河湖健康保障工作。

2 水資源保護(hù)面臨的新老問(wèn)題

2.1 累積性問(wèn)題

一是，由于水資源時(shí)空分布不均衡及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，水資源承載空間失衡造成局部地區(qū)水資源短缺；二是，持續(xù)的廢污水高排放量使得水資源保護(hù)壓力長(zhǎng)期存在，我國(guó)廢污水排放量從2001年的626億t增加至2018年的750億t，廢污水排放集中在水體末端匯集區(qū)的河流下游和湖泊水質(zhì)污染比較嚴(yán)重[3]；三是，過(guò)度的水資源開發(fā)，導(dǎo)致海河、西北諸河等流域河道斷流和湖泊干涸、濕地綠洲萎縮等一系列生態(tài)累積性問(wèn)題[4]；四是，20世紀(jì)50年代以來(lái)，全國(guó)面積大于10km2的696個(gè)湖泊天然濕地面積減少18%，各類城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)侵占河道、圍湖造地等對(duì)河湖生態(tài)空間的擠壓嚴(yán)重[5]。

2.2 面臨新問(wèn)題

一是，水資源保護(hù)面臨工作控制單元缺失和任務(wù)優(yōu)化調(diào)整問(wèn)題。多年來(lái)水功能區(qū)一直作為我國(guó)河湖水資源保護(hù)的控制單元[6]，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成后，將原有的水功能區(qū)劃和入河排污口監(jiān)督管理等職能劃歸生態(tài)環(huán)境部，原來(lái)以水功能區(qū)為基本單元的入河污染物限排管理等措施的基本單元缺失[7]，水資源保護(hù)工作定位不明確。

二是，按照中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(中發(fā)〔2019〕18 號(hào))》要求，2017版規(guī)劃存在河湖水生態(tài)空間保護(hù)與管控任務(wù)缺失問(wèn)題。水資源保護(hù)規(guī)劃作為水利專項(xiàng)規(guī)劃要納入國(guó)土空間規(guī)劃，適應(yīng)國(guó)土空間管控要求，面臨流域和區(qū)域一盤棋，加強(qiáng)河湖水域岸線空間保護(hù)和管控的問(wèn)題。

三是，按照國(guó)土空間規(guī)劃一張清單要求，2017版規(guī)劃存在重點(diǎn)任務(wù)清單缺失，規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度安排不明確問(wèn)題，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃要求，亟需明確新時(shí)期水資源保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)清單，納入國(guó)土空間規(guī)劃一張清單。

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠及民生福祉，在當(dāng)前及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性成將為我國(guó)水資源保護(hù)和河湖健康保障工作的主要目標(biāo)，亟需通過(guò)更新水資源保護(hù)理念和思路，以適應(yīng)新形勢(shì)新要求，從更高層次、更寬視野重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，推進(jìn)建設(shè)美麗幸福河湖工作。

3 水資源保護(hù)規(guī)劃新理念

3.1 新時(shí)期水資源保護(hù)核心要素

從我國(guó)水資源保護(hù)面臨的形勢(shì)與問(wèn)題可知，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害、水空間萎縮等問(wèn)題相互交織、相互影響，使得水資源保護(hù)工作涉及面廣，任務(wù)艱巨。要破解這一難題，需要充分認(rèn)識(shí)到良好的水質(zhì)狀況、適宜的生態(tài)水量和良性循環(huán)的水生態(tài)空間是水資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)功能正常發(fā)揮的前提；水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間是水資源屬性的4個(gè)重要元素，缺一不可。水資源保護(hù)要運(yùn)用系統(tǒng)論方法，將維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性作為基本出發(fā)點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)水資源各要素間相互依存、相互影響的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)施水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間“四位一體”系統(tǒng)保護(hù)措施，從根本上實(shí)現(xiàn)水資源的有效保護(hù)。

3.2 更新水資源保護(hù)規(guī)劃理念

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、優(yōu)美水空間等，建設(shè)幸福河就是滿足人民對(duì)美好環(huán)境的需求，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感[8]。新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃要貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，遵循“十六字”治水思路，把提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，建設(shè)美麗幸福河湖作為水資源保護(hù)的最終目標(biāo)，強(qiáng)化河湖水生態(tài)空間的協(xié)調(diào)和管控要求，由具體的工程措施逐步向調(diào)整和糾正人的涉水錯(cuò)誤行為轉(zhuǎn)變[9]，將水資源保護(hù)處于末端補(bǔ)救的被動(dòng)局面轉(zhuǎn)變到更積極主動(dòng)，將水資源保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束條件的主動(dòng)保護(hù)局面[10]。

3.3 水資源保護(hù)規(guī)劃新定位

新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃既是水利行業(yè)重要的專項(xiàng)規(guī)劃，也是建設(shè)美麗幸福河湖的引領(lǐng)性規(guī)劃。一是，以水資源保護(hù)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化調(diào)整水資源保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)、思路、重點(diǎn)方任務(wù)，圍繞河湖生態(tài)流量保障、水質(zhì)保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水空間維護(hù)等目標(biāo)，提出落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)的時(shí)間表和路線圖，指導(dǎo)新時(shí)期全國(guó)水資源保護(hù)工作，推進(jìn)美麗幸福河湖建設(shè)；二是，將水資源作為重要的戰(zhàn)略資源，進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)、前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)，融入“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃一張藍(lán)圖。

4 水資源保護(hù)規(guī)劃新思路框架

4.1 優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃思路

水資源的動(dòng)態(tài)性、循環(huán)性、功能多重性等特點(diǎn)，決定了開展水資源保護(hù)、建設(shè)美麗幸福河湖是一項(xiàng)系統(tǒng)工程[11]，必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)施策，既要統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間四大要素及多方面的有機(jī)聯(lián)系，也要推進(jìn)江河湖庫(kù)干支流、上中下游、左右岸協(xié)同治理；既要保護(hù)“盆里的水”，又要保護(hù)“盛水的盆”；既要保護(hù)水資源的經(jīng)濟(jì)功能，又要維護(hù)其生態(tài)功能；既要強(qiáng)化水資源保護(hù)監(jiān)管和承載能力剛性約束，又要加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、水污染治理、水環(huán)境擴(kuò)容、水空間管控，提升河湖生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。

以問(wèn)題為導(dǎo)向，以建設(shè)美麗幸福河湖為目標(biāo)，結(jié)合水利部相關(guān)職責(zé)，按照國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)水資源保護(hù)提出的新要求，統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間四大要素，優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃總體思路，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：一是保障，保障河湖生態(tài)需水，保護(hù)飲用水水源地飲水安全；二是修復(fù)，預(yù)防河湖岸線擠占、水資源和飲用水源水質(zhì)污染、河流斷流等行為；三治理，協(xié)同推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，開展開發(fā)過(guò)度和功能受損的河流水系生態(tài)廊道治理；四是調(diào)配，通過(guò)流域和區(qū)域水資源優(yōu)化配置，實(shí)施生態(tài)需水調(diào)配，適當(dāng)增加生態(tài)需水不足河湖水量，減少地下水超采區(qū)取用水量；五是管控，監(jiān)管水資源利用上線和用水強(qiáng)度、考核重要控制斷面生態(tài)流量、管控河湖水域岸線生態(tài)空間。

以流域?yàn)閱卧灾匾恿魃鷳B(tài)廊道為脈絡(luò)，以重要湖庫(kù)為節(jié)點(diǎn)，分段分類提出包括生態(tài)水量保障、水質(zhì)保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水空間管控措施，并明確實(shí)施進(jìn)度和要求，指導(dǎo)全國(guó)、流域、省區(qū)開展新時(shí)期水資源保護(hù)工作。

4.2 更新規(guī)劃框架體系

規(guī)劃以“十六字”治水新思路為遵循，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，將新時(shí)期水資源保護(hù)新要求和國(guó)家賦予水利部水資源保護(hù)職責(zé)相結(jié)合，以流域?yàn)閱卧运臻g管控為基礎(chǔ)引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線、水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線的約束性，突出規(guī)劃的導(dǎo)向性、約束性和可操作性，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)和水空間協(xié)同保護(hù)。

在水量方面，按照水資源節(jié)約集約利用總體要求，加強(qiáng)河湖生態(tài)流量(水量)保障、持續(xù)加強(qiáng)地下水壓采綜合治理。通過(guò)節(jié)約用水、水資源優(yōu)化配置、地下水監(jiān)測(cè)與管理、生態(tài)流量水量監(jiān)測(cè)與管理、水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)等措施，建立水資源節(jié)約集約利用體系。

在水質(zhì)方面，聯(lián)合相關(guān)部門推進(jìn)廢污水資源化利用，并與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相協(xié)調(diào)，開展入河排污量控制和預(yù)警工作、全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)、應(yīng)急備用水源地建設(shè)，建立健全流域水環(huán)境保護(hù)和協(xié)同治理體系。

在水生態(tài)方面，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，明確重要河湖生態(tài)流量(水量)指標(biāo)，建立生態(tài)流量保障機(jī)制；建設(shè)重要河流生態(tài)廊道，強(qiáng)化河湖綜合保護(hù)和系統(tǒng)治理，建立河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)體系。

在水空間方面，按照國(guó)土空間規(guī)劃要求，加強(qiáng)河湖確權(quán)劃界，明確河湖保護(hù)管理范圍，嚴(yán)格實(shí)施水空間分區(qū)分類用途管制，完善管控體制機(jī)制，制定水空間分區(qū)準(zhǔn)入制度、流域生態(tài)環(huán)境損害制度，逐步建立健全河湖水域岸線空間分區(qū)管控體系。

4.3 謀劃新時(shí)期重點(diǎn)任務(wù)

基于水資源保護(hù)規(guī)劃新思路框架體系，結(jié)合水利部相關(guān)職責(zé)，以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間要素，提出河湖水生態(tài)空間管控、生態(tài)流量保障、重要水源地保護(hù)、水環(huán)境綜合治理、河湖水系連通、重要濕地及重要水生生境保護(hù)與修復(fù)、重要河流生態(tài)廊道建設(shè)等措施，解決2017版規(guī)劃中重點(diǎn)任務(wù)項(xiàng)目清單缺失，規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度安排不明確等問(wèn)題；圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略，系統(tǒng)謀劃“十四五”及今后一段時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重大工程，作為落實(shí)水資源保護(hù)規(guī)劃和建設(shè)美麗幸福河湖的重要抓手。

5 結(jié)語(yǔ)

本文在系統(tǒng)分析國(guó)家對(duì)水資源保護(hù)的新形勢(shì)新要求新問(wèn)題，以及人類活動(dòng)影響對(duì)水資源在水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間造成的累積性問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了統(tǒng)籌“水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間”系統(tǒng)保護(hù)為核心的水資源保護(hù)新理念，新時(shí)期水資源保護(hù)的規(guī)劃思路、規(guī)劃框架體系和重點(diǎn)任務(wù)。建設(shè)美麗幸福河湖的相關(guān)研究和水資源保護(hù)實(shí)踐工作依然任重道遠(yuǎn)，下階段還需重點(diǎn)開展新時(shí)期水資源保護(hù)的關(guān)鍵指標(biāo)和技術(shù)體系研究，更新水資源保護(hù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等，不斷完善新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃體系。