智慧政府決策探析

□文/安 寧 叢佳鵬

（天津大學法學院 天津）

［提要］信息技術和現(xiàn)代化不斷取得突破性發(fā)展的今天，大數(shù)據(jù)“多量、高速、真實”的特點及其發(fā)展和應用，為大數(shù)據(jù)在各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與價值帶來春天。傳統(tǒng)政府決策體系搭載大數(shù)據(jù)特征，將有效促進形成科學決策、民主決策并提升政府決策能力，降低決策的潛在風險。如何將大數(shù)據(jù)時代與傳統(tǒng)政府決策更好地平衡與契合，也對各級政府提出新挑戰(zhàn)。因此，非常有必要對大數(shù)據(jù)應用于政府決策過程中面臨的一系列問題進行分析，并及時做出相應的法律規(guī)制。

一、引言

地方政府作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要踐行者和前沿開拓者，其決策內容是政府依法行政的關鍵，故決策能力直接影響和制約政府的政策導向，對政府履行職能、實現(xiàn)使命以增進和維護公共利益至關重要。黨的十九屆四中全會明確指出：“要堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖苿訃抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化的進程中，現(xiàn)代政府決策體系應突破傳統(tǒng)的單一化思維模式，增加基層政府與公眾的互動頻率、多元形式及靈活手段，深入推進地方政府采用大數(shù)據(jù)決策，有效解決傳統(tǒng)決策方式中科學性不足、前瞻性匱乏、缺少民意、過程不透明的問題，夯實政府的決策能力。

二、傳統(tǒng)政府決策模式之局限

當前，隨著信息技術的發(fā)展和人民生活水平的提高，公民的參政熱情持續(xù)高漲且發(fā)聲途徑逐步拓寬，利益訴求隨之增加，傳統(tǒng)地方政府決策模式置身于大數(shù)據(jù)時代，其決策速度及決策質量并不能滿足人民日益增多的個性化需求。

（一）傳統(tǒng)的政府決策系統(tǒng)中，信息的傳遞需嚴格遵守程序，即經過漫長的層層間上下級傳遞。然而，傳統(tǒng)的信息采集方式將面臨傳遞的層次越多、鏈條越長，致使原始信息被人為加工或是處理的概率升高，則準確性將大幅降低。進而，若政府部門采用的信息并非精準、客觀且無誤，無疑是浪費社會與公眾資源。關乎千萬民生的決定性決策應避免類似問題的潛在，使法治政府進程順利推進。

（二）網絡媒體的發(fā)展加快人們生活和生產方式的節(jié)奏，但政府在決策事件時大多仍通過公民聽證、專家論證等傳統(tǒng)方式。雖在一定程度上體現(xiàn)了民意，尊重和聽取公民的意見建議，但在信息量爆炸式增長的今天，通過傳統(tǒng)政府決策中有限的公民樣本、狹窄的信息搜集范圍、單一的搜集渠道，進而推測整個社會的需求不僅在決策理念和方式上體現(xiàn)滯后性，結果更是存有偏狹性?，F(xiàn)在互聯(lián)網等傳播媒體的迅猛發(fā)展，對政府決策的影響力逐步提高，國家應加速推進決策創(chuàng)新的動力，將決策理念、決策思維和決策能力均做到與時俱進。

（三）傳統(tǒng)政府決策因科學技術的局限性，分析數(shù)據(jù)的技術也凸顯滯后性，目前仍未能將決策動態(tài)實時進行公告于公眾，只能針對社會問題將其提前預報或決策結果靜態(tài)公布。但隨著法治型政府的建設、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，人們對政府決策的監(jiān)督意識逐步增強，政府部門原有的社會問題處理方式將面臨諸多不確定性因素，易在現(xiàn)實具體問題中導致事態(tài)發(fā)展嚴重后被動性事后解決。精準、客觀、理性的政府決策模式更助于政府決策能力的提升進步。

三、智慧政府決策模式之必要性

政府決策能力是國家及政府治理能力的重要體現(xiàn)，隨著國家的發(fā)展演變，其治理問題均順應時代發(fā)展的潮流和趨勢并相應改變。當今社會問題錯綜復雜，傳統(tǒng)的政府決策模式已難以滿足法治政府的建設需求。中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標。面對多元化利益需求主體，大數(shù)據(jù)作為新興信息技術基于客觀、海量、精準的樣本進行分析，引領國家治理、社會改革發(fā)展的趨勢，為滿足決策科學、民主、合法的需求提供契機。

優(yōu)化國家及政府變革國家治理理念，行政決策使用大數(shù)據(jù)工具輔助其決策的應用與實踐，不僅能夠多元化渠道最大限度的收集民意，聽取民眾關于決策問題的意見和建議，夯實民眾的參與感；同時，強化智慧政府對風險的預判和防控能力，有助于改革創(chuàng)新治理的實用性。決策主體受到法律法規(guī)的監(jiān)督，決策執(zhí)行及監(jiān)督程序納入法制化軌道，將責任與權力緊密相連，使得決策結果滿足人民群眾的最根本利益需求，為塑造誠信政府、責任政府、透明政府奠定基礎；且有助于從整體上提升政府的決策能力，探索其自身的現(xiàn)代化能力，成功塑造有為、高效的政府形象，切實推進現(xiàn)代化政府的發(fā)展新路徑。

四、智慧政府決策模式之困境

（一）大數(shù)據(jù)決策認知的偏差。意識是行為的先導，先進的、正確的意識能夠影響政府決策流程的選擇，指導人們采用優(yōu)化的決策方式并貫徹到行動，積極有效地開展實踐活動，從而提升政府決策的決策效能。大數(shù)據(jù)作為新時代管理工具，在基層政府管理過程中與日常事務相結合，用于提高效率、輔助管理、降低決策風險。政府運用大數(shù)據(jù)決策在提高政府決策民主化、科學化方面有目共睹，是大數(shù)據(jù)時代政府與時俱進、順應潮流之舉。

基層政府對大數(shù)據(jù)的認知程度對政府大數(shù)據(jù)決策的應用和價值發(fā)揮具有較大意義，我國政府部門決策主體當前尚處于由傳統(tǒng)思維向現(xiàn)代化決策思維轉變中，傳統(tǒng)經驗決策理念的影響在政府部門根深蒂固。政府部門對大數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)決策的理念認知存在偏差與誤解，尚未充分意識傳統(tǒng)政府決策模式的滯后性及大數(shù)據(jù)驅動決策的重要性，故導致理念貫徹不足和不實，對應用數(shù)據(jù)決策易呈現(xiàn)堅決抵觸心態(tài)。故我國地方政府大數(shù)據(jù)決策應用率低。

（二）政府“數(shù)據(jù)孤島”問題突出?！按髷?shù)據(jù)+政府決策”結合的優(yōu)勢在于可以實現(xiàn)近乎全局性、全樣本的數(shù)據(jù)收集與分析，對社會問題進行研究從而得出最接近事件本質的結論，以輔助政府決策的精確性。在信息采集進程中，我國80%以上的數(shù)據(jù)信息由各級政府部門采集存儲，并且我國政府及其職能部門均已有較為完善的信息數(shù)據(jù)庫，但針對跨部門、開放、共享的綜合性數(shù)據(jù)系統(tǒng)尚未設立，對政府利用大數(shù)據(jù)提升決策能力形成隱形阻礙，這種現(xiàn)象有悖于大數(shù)據(jù)系統(tǒng)在現(xiàn)實生活中的應用與實踐。首先，基于地理位置、經濟發(fā)展水平等存在差異與溝壑，政府部門間的信息富裕程度分化嚴重，“數(shù)字鴻溝”突出，將直接阻礙數(shù)據(jù)信息在各部門之間的傳播共享。譬如偏遠地區(qū)的新媒體發(fā)達程度嚴重滯后，公民和政府難以建構及時有效的信息傳遞與交流，致使信息閉塞和信息孤立等問題。其次，部分政府部門因存競爭與利益資源沖突，或因為部門數(shù)據(jù)本身的安全保密性，將偏重其內部數(shù)據(jù)的涉密保護。將所擁有的數(shù)據(jù)視為其單位專有的、獨有的資源，使得政府部門間存在阻礙數(shù)據(jù)開放共享的現(xiàn)象。最后，由于數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)類型的多樣化，外加各部門存儲標準、數(shù)據(jù)應用程序各有千秋，整合信息孤島所帶來的政府成本隨之增加，導致海量政府決策的關聯(lián)數(shù)據(jù)和有效數(shù)據(jù)處于碎片化、孤立狀態(tài)。因此，缺失一套完備的關于政府之間數(shù)據(jù)開放共享的管理制度，應在行政法律法規(guī)層面，就該問題建章立制，進一步規(guī)范政府之間數(shù)據(jù)共享的行為，使政府決策過程中對數(shù)據(jù)資源進行有效配置、充分且高效利用的能力。

（三）大數(shù)據(jù)技術復合型人才滯后。面對未經分析或錯誤分析的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的價值則無法得以真正的體現(xiàn)，致使大數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用在很大程度上受到限制。由于大數(shù)據(jù)作為新興行業(yè)，其具有數(shù)據(jù)種類繁多、數(shù)據(jù)總量大、處理速度過快、數(shù)據(jù)質量過高等特點，加之其發(fā)展速度過于迅猛，作為行政決策的主體的政府部門人員對于大數(shù)據(jù)的了解并不透徹，將其應用至行政決策中具有難度。數(shù)據(jù)分析業(yè)務在日常實踐中，部分政府工作人員因對大數(shù)據(jù)應用的技術能力較弱，則會將其工作內容外包給第三方法律工作者，但政府決策成本也因此而增加，更為擔憂的是也為數(shù)據(jù)安全埋下隱患。

政府及其職能部門需長期處理程序性事務，在專業(yè)程度上，大數(shù)據(jù)的實施應用并非僅涉及大數(shù)據(jù)專業(yè)知識，同時還需涉及統(tǒng)計學、社會學、計算機學等多學科領域；在思維模式上，大數(shù)據(jù)人才能夠更為精準、提前預判大數(shù)據(jù)行業(yè)的發(fā)展趨勢，善于運用數(shù)據(jù)的思維對事物進行透徹分析。作為政府應深刻意識到復合型人才的緊缺。

（四）個人信息保護的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)的應用基于分析超大規(guī)模的數(shù)據(jù)來改變現(xiàn)狀，其潛力還將隨著大數(shù)據(jù)技術的成熟得到進一步挖掘，數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代的基本前提，然而數(shù)據(jù)開放讓每位公民的隱私暴露在陽光之下。大規(guī)模的數(shù)據(jù)開放使信息的傳播和信息的獲取變得更加便捷與透明，若無法控制個人隱私泄露問題，數(shù)據(jù)的集中存儲則成為信息安全的重要隱患。首先，數(shù)據(jù)存儲量的爆炸式增長對存儲硬件設備造成巨大壓力，不論是受到不法分子的惡意竊取或攻擊，還是數(shù)據(jù)儲存設備出現(xiàn)意外，將對政府、社會造成意想不到的損失。例如，美國的棱鏡門事件是最能說明信息安全問題帶來個人隱私暴露的例子，政府對公民隱私權和公民自由的侵犯受到了各界人士的強烈抨擊。其次，大數(shù)據(jù)帶來的可視化價值潛力可以為眾多企業(yè)帶來豐厚利潤。數(shù)據(jù)信息的來源中，包含消費者的購買習慣和個人隱私信息，雖然個人信息在海量數(shù)據(jù)中已經匿名化處理，但是只需專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人士稍加分析便可在很小的誤差范圍內鎖定對象。不少關于訂機票宰客的新聞也已證明目前個人信息已嚴重暴露，由此又將造成增加網絡監(jiān)管成本。最后，不少學者呼吁加大個人信息保護的力度，但目前國內尚未專門設立關于個人信息數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)，故亟須在個人隱私的暴露與大數(shù)據(jù)應用中尋找平衡與解決方案。

五、完善智慧政府決策模式之思考

大數(shù)據(jù)可以推動基層政府治理理念的革新、政府職能的轉變及權力運行機制的重塑。運用大數(shù)據(jù)以優(yōu)化政府決策的各環(huán)節(jié)，能夠推動決策的民主化、科學化、規(guī)范化，為推動新時代中國社會主義發(fā)展提供重要保障。

（一）樹立大數(shù)據(jù)決策意識?；谖覈疀Q策部門長期依靠經驗與直覺的決策方式，缺乏培養(yǎng)數(shù)據(jù)理念，政府決策部門利用數(shù)據(jù)對事實進行解釋、說明及決策的意識相對淡薄，故亟須樹立正確的大數(shù)據(jù)決策理念與意識。其一，政府應充分意識到數(shù)據(jù)對于現(xiàn)代社會的重要性，將有關數(shù)據(jù)的理念、意識以及知識納入到政府工作人員的基本培訓程序中，形成運用數(shù)據(jù)研究、表達與決策的氣氛；其二，培養(yǎng)包容各種數(shù)據(jù)的心態(tài)，不論積極作用或消極作用的社會事件數(shù)據(jù)，都應采用包容的心態(tài)對其進行收集、分析及使用。即當前政府決策體制中，有些官員在政治錦標賽模式中因過于關注政績，普遍存在漏報、瞞報現(xiàn)象，導致數(shù)據(jù)失真，致使很多數(shù)據(jù)沒辦法反映出某些社會事件的真實狀況。

（二）推進政府管理體制建設。大數(shù)據(jù)時代要求打破政務數(shù)據(jù)破碎化現(xiàn)狀，整合各方面的數(shù)據(jù)資源與優(yōu)勢，實現(xiàn)政府決策數(shù)據(jù)資源的全面化、規(guī)?；?、關聯(lián)化發(fā)展。大數(shù)據(jù)的片面性、主體的分散性等因素，有可能誤導政府決策，而當前各政府管理體制設計、運用以及發(fā)展都制約著大數(shù)據(jù)時代的信息共享。因此，政府應積極推進管理體制建設，通過建立相關的法律法規(guī)推動大數(shù)據(jù)的合理使用等途徑，提升大數(shù)據(jù)背景下政府的決策能力。首先，政府應設立特定機構作為牽頭者，領導并推進大數(shù)據(jù)信息技術的收集、儲存、整理、挖掘與處理；其次，增設政府信息化辦公與信息共享機制，為政府決策提供實時的、準確的、全面的數(shù)據(jù)來源，打破信息孤島；最后，結合數(shù)據(jù)應用的實際場景，結合政府不同業(yè)務部門，建立相關人員、時間、空間等數(shù)據(jù)化的關聯(lián)，強化數(shù)據(jù)運營的可用性。

（三）構建統(tǒng)一標準數(shù)據(jù)共享庫。數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)整合是輔助政府在最大限度收集所需數(shù)據(jù)，并保障其精準快速地解決社會問題的關鍵。當前，因數(shù)據(jù)開放邊界不清，導致政府部門不愿亦不敢進行適當?shù)臄?shù)據(jù)開放共享，有力地阻礙我國地方政府在推進數(shù)據(jù)開放并共享的進程速度。因此，人可以在有限的條件下充分地發(fā)揮主觀能動性，各級地方政府根據(jù)政府信息公開規(guī)定，形成各政府數(shù)據(jù)開放目錄的負面清單，通過制度消除政府部門不敢、不愿進行數(shù)據(jù)開放的顧慮和詬病。按照“開放為常態(tài)，不開放為例外”的原則，推進政府數(shù)據(jù)“負面清單”的管理模式，將可以有效、準確、無誤地實現(xiàn)必要數(shù)據(jù)開放共享，從而將負面清單以外的數(shù)據(jù)向社會全部開放共享。

與此同時，國家應按照“分層、分級”的建設原則設計分層分級的管理體制，譬如政府部門內部之間、省級政府之間、市級政府之間。做好數(shù)據(jù)共享方面的頂層設計，數(shù)據(jù)可以在此平臺進行交換和共享以實現(xiàn)政府部門間的數(shù)據(jù)聯(lián)通，加快規(guī)劃和推進數(shù)據(jù)共享平臺的建設；同時，配套推進專門的數(shù)據(jù)資源共享平臺的管理機構，對其數(shù)據(jù)投入進行審核，對數(shù)據(jù)共享中出現(xiàn)的爭議問題進行處置，對平臺運營與維護進行監(jiān)督管理等。保障數(shù)據(jù)有序規(guī)范的共享交換，也為政府“全樣本”大數(shù)據(jù)決策提供契機。

（四）培養(yǎng)大數(shù)據(jù)技術人才。政府在信息化基礎設施建設中應加強培養(yǎng)具有政策知識背景的大數(shù)據(jù)綜合性人才，不局限于具有大數(shù)據(jù)算法開發(fā)與利用的IT人才，還包括具有政策知識背景的大數(shù)據(jù)技術人才。重視并鼓勵政府決策內部人員參與整體培訓，將大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展?jié)B透進政府決策內部人才的培養(yǎng)中；建設以大數(shù)據(jù)學科為基礎的公共政策大數(shù)據(jù)學科，有效開發(fā)大數(shù)據(jù)中所蘊含的價值；基于大數(shù)據(jù)的智慧政府治理創(chuàng)新發(fā)展，需加強相應的技術研發(fā)和應用，完善相關的網絡基礎設施；健全相關領域的大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)系統(tǒng)，譬如增添考核機制，不斷滿足政府對于數(shù)據(jù)決策人才的需求，創(chuàng)新政府決策數(shù)據(jù)模型與算法等方面的軟件設施的開發(fā)與建設。

（五）加強隱私保護及數(shù)據(jù)安全。公民隱私泄露與數(shù)據(jù)安全缺失是政府在數(shù)據(jù)挖掘、使用、管理和開放共享環(huán)節(jié)中“行為”不當所帶來的社會問題，大數(shù)據(jù)作為新生事物，為政府科學、民主、精準決策和國家發(fā)展迎來新機遇的同時，也對公民隱私與數(shù)據(jù)安全帶來挑戰(zhàn)?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，任何事物的健康發(fā)展均離不開法律法規(guī)的保障。首先，我國亟須適應新時代發(fā)展需求，在立法層面構建具有針對性的隱私保護法律或是數(shù)據(jù)安全使用法，對相關主體使用數(shù)據(jù)行為的相關規(guī)定；其次，還應針對信息公開的邊界、數(shù)據(jù)開放與共享的邊界、數(shù)據(jù)管理主體的權力與義務及相關的懲罰機制作出明確規(guī)定；最后，加強對公民隱私的保護與數(shù)據(jù)的安全管理，進而在全社會范圍內營造出數(shù)據(jù)安全使用的氛圍。使法律法規(guī)與道德評價相輔相成，為政府推進和發(fā)揮大數(shù)據(jù)決策提供安靜、綠色的環(huán)境保障，共同推進社會的良善發(fā)展。