洞庭湖區(qū)堤防工程精細(xì)化管理模式及應(yīng)用

劉 貝

(湖南省南縣水利局， 湖南 益陽 413200)

洞庭湖是我國第二大淡水湖，對(duì)長江中下游防洪起著十重要的作用，同時(shí)在調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、維護(hù)生態(tài)平衡等方面也具有重要作用[1-7]。洞庭湖區(qū)以堤防工程為基礎(chǔ)的防洪體系是保障區(qū)域內(nèi)廣大人民群眾安居樂業(yè)的盾牌，是實(shí)施“中部崛起”戰(zhàn)略的重要支撐。長期以來，洞庭湖區(qū)各有關(guān)單位對(duì)堤防工程建設(shè)與管理工作存在較為嚴(yán)重的重建輕管現(xiàn)象。新形勢(shì)下，對(duì)堤防工程的科學(xué)管理與維護(hù)是實(shí)現(xiàn)洞庭湖區(qū)防洪安全、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的非常必要的措施與手段[8-15]。

1 洞庭湖區(qū)堤防工程概況

洞庭湖區(qū)堤垸經(jīng)上世紀(jì)50年代并垸合流、蓄洪墾殖和其后各年水利滅螺以及從1986年開始的以防洪蓄洪為主的工程建設(shè)，湖區(qū)紊亂的水系河道得到了治理并使解放前支離破碎、矮小、分散的堤垸合并形成防洪大圈。經(jīng)調(diào)整合并，堤垸數(shù)由解放初期的 933個(gè)合并成現(xiàn)在的259個(gè)，其中重點(diǎn)垸11個(gè)、蓄洪垸 24個(gè)和萬畝以上堤垸53個(gè)，調(diào)整合并雖然相應(yīng)地縮短了洞庭湖區(qū)一線防洪大堤的長度，但是目前區(qū)域內(nèi)各堤垸總計(jì)仍有一線防洪大堤長3818.21km，其中重點(diǎn)垸 1221.05km、蓄洪垸 1170.52km、一般垸 1426.64km。各堤垸總保護(hù)面積11094km2，占整個(gè)洞庭湖區(qū)區(qū)域總面積的73%。1986年至今，經(jīng)過多年的建設(shè)，一是按設(shè)計(jì)要求對(duì)洞庭湖區(qū)11個(gè)重點(diǎn)垸1221.05km堤防進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，堤防工程基本達(dá)標(biāo)，險(xiǎn)工險(xiǎn)段明顯減少，防洪能力基本達(dá)到抵御1954年洪水標(biāo)準(zhǔn)；二是通過對(duì)142km的長江干堤，按照二級(jí)堤防標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面的加高與加固，其防洪標(biāo)準(zhǔn)與能力基本達(dá)到10～20年一遇；三是在不分洪的年份，為了保證遭遇常遇洪水時(shí)堤防工程的防洪安全，對(duì)22個(gè)蓄洪垸(其中建設(shè)垸和江南陸城垸列入長江干堤)1067.37km堤防進(jìn)行除險(xiǎn)加固，保障了區(qū)內(nèi)人民群眾的正常生產(chǎn)生活。

2 堤防工程管理現(xiàn)狀及存在的主要問題

2.1 管理運(yùn)行機(jī)制尚待完善，管理體制上的條塊分割依然存在

目前，洞庭湖區(qū)堤防工程的管理體制，基本上是省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)管理，部分縣(市、區(qū))實(shí)行五級(jí)管理；管理機(jī)構(gòu)是湖南省洞庭湖水利事務(wù)中心、市水利(務(wù))局、縣(市、區(qū))水利(務(wù))局、堤垸修防會(huì)(堤垸水利管理委員會(huì))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利管理站(農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心)等。上述各管理單位為綜合性行政事業(yè)單位，均有監(jiān)管堤防工程的職責(zé)，但缺乏專職管理堤防工程的機(jī)構(gòu)和人員，而洞庭湖區(qū)跨行政區(qū)劃的堤垸普遍存在，亟待建立有效的跨部門、跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，部分縣(市、區(qū))和堤垸修防會(huì)(堤垸水利管理委員會(huì))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))隸屬關(guān)系松散，對(duì)縣級(jí)管理部門的要求難以執(zhí)行到位。

2.2 管理規(guī)章制度尚不健全

目前，湖南省僅有《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》、《湖南省洞庭湖區(qū)堤防工程管理以獎(jiǎng)代補(bǔ)實(shí)施方案(暫行)》(湘洞工[2015]2號(hào))為綜合性管理文件，但對(duì)堤防工程而言，尚缺相關(guān)針對(duì)可操作性的法律規(guī)章來保障其堤防工程的有效運(yùn)行、維護(hù)與管理。

2.3 管理范圍劃定、征用不到位或有名無實(shí)

目前，洞庭湖區(qū)堤防工程管理范圍均未征用護(hù)堤地，已啟動(dòng)的水利工程確權(quán)劃界工作還沒有切實(shí)按照國家法律法規(guī)及規(guī)章制度做好做細(xì)，有名無實(shí)且與其他部門的管理范圍交叉，使得涉河涉堤管理難度大且管理觸及不到位。

2.4 管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺

目前，堤防工程管理經(jīng)費(fèi)的主要來源為轉(zhuǎn)移支付、各級(jí)財(cái)政預(yù)算及綜合經(jīng)營收入等。存在的主要問題：一是堤防工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，尤其是部分市級(jí)政府沒有經(jīng)費(fèi)投入且部分縣級(jí)沒有經(jīng)費(fèi)或經(jīng)費(fèi)有限且仍未納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；二是管理養(yǎng)護(hù)人員工資編制標(biāo)準(zhǔn)低，部分只有基本工資，缺少福利和補(bǔ)貼；三是轉(zhuǎn)移支付難以足額到位，不能做到專款專用。

2.5 管理養(yǎng)護(hù)人員技術(shù)水平不高且老齡化嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省堤防工程管養(yǎng)人員年齡45歲以上的占總?cè)藬?shù)的50%，初、高中學(xué)歷占55%左右，管養(yǎng)人員在數(shù)量上基本能滿足日常管理需求，但存在技術(shù)人員缺乏、年齡老化嚴(yán)重等問題，直接影響著堤防工程的管理水平。

2.6 堤身植被養(yǎng)護(hù)和堤防工程保潔不到位

目前，除長江干堤日常管理的比較好以外，我省重點(diǎn)垸和蓄洪垸堤防管理范圍內(nèi)堤身、二級(jí)壓浸平臺(tái)、禁腳、護(hù)堤地等部位高稈雜草清除不到位且普遍存在種植作物現(xiàn)象，另外堤防工程管理范圍內(nèi)生活、建筑垃圾局部較多，堤身植被養(yǎng)護(hù)和堤防工程保潔不到位現(xiàn)象普遍存在，不利于防汛期間的巡堤查險(xiǎn)工作。

2.7 堤身和穿堤涵閘存在安全隱患且缺乏安全鑒定

目前，堤身不可避免地存在不同程度的裂縫、沖溝、洞穴，防護(hù)工程存在不完整或出現(xiàn)坍塌等現(xiàn)象，穿堤涵閘滲漏、啟閉機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈活或失靈、金屬構(gòu)件銹蝕、建筑物破損的現(xiàn)象普遍存在。堤身和穿堤涵閘存在的隱患極不利于堤防和涵閘的安全運(yùn)行與工程效益的發(fā)揮。2020年，在水利部開展全國堤防水閘登記工作之后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的堤防涵閘管理工作沒有緊跟國家步伐，因地方財(cái)政資金投入不足等原因，堤防涵閘基本上沒有開展必要的專業(yè)安全鑒定工作，不能滿足水利部開展的全國堤防水閘登記管理工作的需要。

2.8 管理設(shè)施設(shè)備老化甚至缺乏

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有管理設(shè)施設(shè)備，如公里碑、防汛界碑、宣傳牌、水利工程標(biāo)志牌及防守責(zé)任牌、欄車卡、防汛防守棚及護(hù)堤屋等沒有做到經(jīng)常保養(yǎng)、及時(shí)維修或更換。設(shè)施設(shè)備老化嚴(yán)重且部分堤防管理單位嚴(yán)重缺乏管理設(shè)施設(shè)備。

2.9 堤頂?shù)缆凡荒軡M足防汛搶險(xiǎn)通車的要求

截至2017年，洞庭湖區(qū)除長江干堤堤頂?shù)缆坊居不?，重點(diǎn)垸堤頂?shù)缆酚不L度272.91km，占總堤長的22%，蓄洪垸堤頂?shù)缆酚不L度587.19km，占總堤長的54.70%。洞庭湖區(qū)長江干堤、重點(diǎn)垸、蓄洪垸堤頂?shù)缆芬延不L度1014.02km，未硬化長度為1445.22km。未硬化的堤頂路面不平、坑洼，每到汛期堤頂?shù)缆纺酀舨豢?，不能滿足防汛搶險(xiǎn)通車的要求。

2.10 堤防工程管理內(nèi)業(yè)資料不規(guī)范不系統(tǒng)或管理資料缺失

近年來，根據(jù)我省各級(jí)堤防工程管理檢查情況及水利部督查暗訪反饋情況來看，確實(shí)存在堤防工程管理內(nèi)業(yè)資料不規(guī)范、不系統(tǒng)或管理資料缺失的現(xiàn)象。內(nèi)業(yè)資料應(yīng)收集全年開展日常管理工作的情況記錄(含整改情況)、影像資料、年終總結(jié)、險(xiǎn)工險(xiǎn)段日常管理及汛期巡查檢查記錄、汛前針對(duì)每處險(xiǎn)工險(xiǎn)段單獨(dú)編制應(yīng)急搶險(xiǎn)預(yù)案、管養(yǎng)人員用工合同及意外保險(xiǎn)購買等資料。每年都應(yīng)將資料分門別類的進(jìn)行匯總、修訂，形成歷史資料，逐年逐步規(guī)范化、系統(tǒng)化。

3 南縣堤防工程精細(xì)化管理養(yǎng)護(hù)模式

3.1 南縣堤防工程管理養(yǎng)護(hù)范圍

南縣作為湖南省唯一的純湖區(qū)圍挽而成的平原縣，堤防總長度達(dá)459.723km，其中一線防洪大堤348.126km，隔堤38.571km，內(nèi)湖漬堤73.026km。目前，已納入縣級(jí)堤防日常管理的有：一線大堤348.126km，隔堤34.14km(育樂垸北隔堤4.018km，和康垸隔堤7.856km及湖子口河?xùn)|隔堤22.266km)和內(nèi)湖漬堤33.896km(大通湖漬堤)，共計(jì)416.162km。截至目前，仍有43.561km堤防因經(jīng)費(fèi)不足等各種客觀原因未納入日常管理范疇。

3.2 南縣精細(xì)化管理模式探討

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的高速高質(zhì)量發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障體系的堤防工程，是縣域洪水防御體系中最重要的一環(huán)，在歷經(jīng)1954、1996、1998、2017、2020等多個(gè)年份多次重特大洪水襲擾和考驗(yàn)，我縣在持續(xù)不斷的堤防工程日常管理中不斷汲取和總結(jié)管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)，初步形成了一套較為完整的堤防工程精細(xì)化管理養(yǎng)護(hù)模式，主要內(nèi)容是：

第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。目前，縣一級(jí)已經(jīng)形成了以分管農(nóng)水工作的副縣長、水利局、南縣堤防工程站為領(lǐng)導(dǎo)成員的專職領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)形成了以分管農(nóng)水工作的副鎮(zhèn)長、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心主任為組長、副組長以及相關(guān)單位參與的堤防工程管理養(yǎng)護(hù)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組。

第二，健全組織制度。目前，在縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)堤防工程管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及小組的基礎(chǔ)上，又加強(qiáng)了組織力量，全縣共吸收專管員35人，群管員59人，及若干農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心工程人員，并明確各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)并將堤防工程管理制度上墻。

第三，施行分級(jí)管理。以南縣浪拔湖鎮(zhèn)為例，其成功創(chuàng)新施行了分級(jí)管理，即領(lǐng)導(dǎo)小組管專管員，專管員管群管員，傳達(dá)上級(jí)精神由上至下，反映問題由下至上，管理模式得到了進(jìn)一步完善，管理工程更加有條不紊。

第四，堤防工程管理常態(tài)化。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)形成按月、季度的自檢評(píng)比常態(tài)化管理方式，對(duì)日常管理優(yōu)秀的專、群管員給予300～500元不等的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)表現(xiàn)最差的專、群管員給予300～500元不等的罰款。通過成績與薪酬掛鉤的方式，激勵(lì)管養(yǎng)人員加強(qiáng)常態(tài)化動(dòng)態(tài)管理。

第五，內(nèi)務(wù)管理規(guī)范化。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)自覺形成加強(qiáng)日常內(nèi)務(wù)管理的意識(shí)，將每次大堤平整、掃障等活動(dòng)的資料以紙質(zhì)及電子資料的形式備案歸檔保存，以備今后的檢查和使用，使內(nèi)務(wù)管理更加趨于規(guī)范化、制度化。

第六，落實(shí)經(jīng)費(fèi)有保障。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視下，在水利部門的努力爭取下，我縣每年落實(shí)省級(jí)管理資金200萬～300萬不等，縣級(jí)管理經(jīng)費(fèi)200萬(已納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算)，且部分有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也爭取到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理資金或村集資或農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心出資等。

第七，不斷加大宣傳力度。每年3月為我縣堤防管理宣傳活動(dòng)月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以此為契機(jī)，通過出動(dòng)宣傳車、張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳單及懸掛橫幅等多種方式，集中宣傳《水法》《防洪法》及《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，使堤防管理深入民心，沿線群眾維護(hù)堤防管理的意識(shí)也越來越強(qiáng)，甚至有的群眾直接自覺參與到水利部門的堤防工程日常管理養(yǎng)護(hù)活動(dòng)中來。

第八，組織參觀學(xué)習(xí)。近年有越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)通過到長江干堤管養(yǎng)單位學(xué)習(xí)或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的相互學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)成功管理經(jīng)驗(yàn)，查找不足，并將學(xué)習(xí)到的先進(jìn)管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)運(yùn)用到實(shí)際管理養(yǎng)護(hù)工作中去，使得我縣堤防管理邁了一個(gè)新臺(tái)階。

4 南縣堤防工程精細(xì)化管理取得的成效

2020年，基于我縣初步形成的精細(xì)化管理模式，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個(gè)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心完成了所有日常管理堤段堤身、穿堤建筑物及險(xiǎn)工險(xiǎn)段的汛前檢查鑒定并修編成鑒定表；堤面平整工作各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均進(jìn)行4—5次平整，相比2019年有所提高；新增攔車卡33處；新增公里碑67塊、防汛界碑14塊、宣傳牌及防守責(zé)任牌83塊；新增護(hù)堤屋15處；發(fā)放宣傳單及張貼標(biāo)語共4647份；出動(dòng)宣傳車2次歷時(shí)2天；懸掛橫幅40條；新增割草機(jī)61臺(tái)；大堤兩邊禁腳完成大小樹木掃障51400余棵；嚴(yán)格執(zhí)法工作，其中清除轉(zhuǎn)移亂堆亂碼106處，拆除違章建筑及違章碼頭5處，清掃違章種植160余處，制止違章取土3次。

基于以上成效，根據(jù)《以獎(jiǎng)代補(bǔ)實(shí)施方案(試行)》，我縣2020年度檢查評(píng)比結(jié)果較2019年度，一類(優(yōu)秀)由原來3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心增加到5個(gè)，二類(良好)由原來3個(gè)增加到5個(gè)，三類(合格)由原來8個(gè)減少至5個(gè)，四類(不合格)0個(gè)(持平)。相比2019年優(yōu)秀率由18.75%提高至31.25%，良好以上由37.5%提高至62.5%，合格率仍為100%(持平)，并在當(dāng)年全市堤防工程管理養(yǎng)護(hù)評(píng)比中榮獲第一名的佳績。

5 結(jié)論

南縣乃至洞庭湖區(qū)的堤防工程管理養(yǎng)護(hù)工作在精細(xì)化管理養(yǎng)護(hù)方面還存在著很大的區(qū)別。本文針對(duì)洞庭湖區(qū)堤防工程管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀、問題和模式進(jìn)行了粗略闡述，并以南縣為例提供了堤防工程精細(xì)化管理養(yǎng)護(hù)模式供參考借鑒。各地具體的管理養(yǎng)護(hù)工作還需要結(jié)合自身實(shí)際，依據(jù)現(xiàn)行堤防管理養(yǎng)護(hù)法律規(guī)章制度、行業(yè)技術(shù)規(guī)范深入開展研究、調(diào)查、實(shí)踐，進(jìn)一步做到組織制度健全、管理養(yǎng)護(hù)到位、防汛搶險(xiǎn)有保障，才能在不久的將來實(shí)現(xiàn)堤防工程管理養(yǎng)護(hù)向全面精細(xì)化、規(guī)范化的方向不斷推進(jìn)。