民族地區(qū)公共服務(wù)信息化建設(shè)困境

姜瑞瑩

近年來(lái)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速發(fā)展，我國(guó)東部很多城市已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入數(shù)字治理時(shí)代，通過(guò)廣泛應(yīng)用信息技術(shù)有效地提升公共服務(wù)水平，較好地實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)信息化。但是民族地區(qū)在公共服務(wù)信息化建設(shè)進(jìn)程中卻面臨著諸多問(wèn)題和困難。這些困境既有來(lái)自客觀條件方面的限制，包括地理環(huán)境、人口差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等這些無(wú)法避免的自身弊端，也有來(lái)自主觀認(rèn)識(shí)方面的誤區(qū);既有外部支持條件的限制，也有內(nèi)部規(guī)范機(jī)制缺失的影響。如果在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，民族地區(qū)政府不能充分認(rèn)識(shí)到自身存在的問(wèn)題并反思，就難以有效提升民族地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)供給的水平。

客觀制約條件

——地理環(huán)境制約。我國(guó)幅員遼闊，疆域廣大，領(lǐng)土面積居世界第三位，但東中西部的地理環(huán)境差異卻較大。我國(guó)民族地區(qū)大多處于地廣人稀的中西部，境內(nèi)多山地、丘陵、高原、沙漠，不僅自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境也極為脆弱，加之交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善、信息閉塞，人口居住又過(guò)于分散，種種劣勢(shì)意味著電纜、光纖等信息基礎(chǔ)設(shè)施要覆蓋這些地區(qū)，其建設(shè)成本往往高于東部地區(qū)，最終導(dǎo)致民族地區(qū)信息化、工業(yè)化進(jìn)程被大大限制。

同時(shí)，民族地區(qū)內(nèi)部的地理環(huán)境差別也較為明顯，導(dǎo)致不同地區(qū)政府部門(mén)在公共服務(wù)信息化過(guò)程中能夠調(diào)用的人力、物力、財(cái)力不均衡，因而推進(jìn)公共服務(wù)信息化的進(jìn)度也不一致。

——人口差異制約。眾所周知，在人口密度較小的地方進(jìn)行信息化建設(shè)，需要大量的人力、物力、財(cái)力的投入為公共服務(wù)信息化建設(shè)硬件設(shè)施，這樣才能為與其它地區(qū)實(shí)現(xiàn)信息化協(xié)同運(yùn)作打下基礎(chǔ)。但是隨之而來(lái)的就是建設(shè)成本的問(wèn)題，這些地區(qū)能否擔(dān)負(fù)得起這筆高額支出就成為了制約其信息化發(fā)展的重要因素。

同時(shí)，人口差異的制約性還表現(xiàn)在人口素質(zhì)的差異性上。民族地區(qū)由于客觀原因，全民素質(zhì)普遍較低，加之教育資源和教育經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致教育普及率不高。

——經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會(huì)信息化水平也會(huì)相應(yīng)較低。在我國(guó)，東部地區(qū)信息化水平普遍較高正是由于其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比較優(yōu)勢(shì)，而制約民族地區(qū)信息化發(fā)展水平的主要因素也是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。這一點(diǎn)在《國(guó)家信息化發(fā)展評(píng)價(jià)報(bào)告（2016）》中得到了有效印證。評(píng)估結(jié)果顯示，“中國(guó)各省份的信息化發(fā)展程度與人均 GDP 呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系（R2=0.630）?！?/p>

一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高在信息化建設(shè)方面具有明顯的引領(lǐng)作用，直接影響著信息化投資水平和信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而決定了信息化建設(shè)的整體水平。不過(guò)，這當(dāng)中還存在著一種信息化超常規(guī)發(fā)展的可能，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等傳統(tǒng)發(fā)展方式使得當(dāng)?shù)氐娜司鶉?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值可能達(dá)到很高的水平，但信息化發(fā)展水平卻相對(duì)較低。這種信息化的超常規(guī)發(fā)展在內(nèi)蒙古表現(xiàn)得最為突出。2017年1-3季度我國(guó)人均GDP突破50000元的省區(qū)市共計(jì)9個(gè)，其中內(nèi)蒙古名列榜單第8名。內(nèi)蒙古自治區(qū)信息化發(fā)展水平較低，公共服務(wù)信息化水平亦較低。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)因素并非公共服務(wù)信息化水平高低的唯一影響因素，除了受經(jīng)濟(jì)因素影響之外，可能還受到自然環(huán)境、人為主觀理念、社會(huì)環(huán)境等多方面的因素影響。

但總體來(lái)看，民族地區(qū)信息化的發(fā)展水平和運(yùn)行狀況仍然取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由于經(jīng)濟(jì)的落后，一些民族省份確實(shí)嚴(yán)重影響了其公共服務(wù)信息化的發(fā)展。

主觀制約因素

——互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不足。民族地區(qū)由于受到歷史、地理和宗教環(huán)境的影響，很難接受基于電子政務(wù)的公共服務(wù)信息化。反映在一些工作人員沒(méi)有意識(shí)到“數(shù)字治理時(shí)代”已經(jīng)到來(lái)的事實(shí)，仍然習(xí)慣于使用傳統(tǒng)方法向公眾提供他們所需的公共服務(wù)，甚至一些行政人員對(duì)虛擬的網(wǎng)絡(luò)辦公仍持懷疑態(tài)度。還有一些領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閷?duì)網(wǎng)絡(luò)不了解，接觸較少，存在不支持公共服務(wù)信息化建設(shè)的片面思想，諸此種種都不利于民族地區(qū)政府的轉(zhuǎn)型。而這些都可以歸結(jié)為缺乏互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)、思想片面導(dǎo)致的。

——重形式，輕應(yīng)用。民族地區(qū)部分行政人員片面地認(rèn)為，公共服務(wù)的信息化是政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)化，因此他們購(gòu)買(mǎi)了大量先進(jìn)的計(jì)算機(jī)設(shè)備，盲目地建立客戶端網(wǎng)站，并且將是否把政府部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)意見(jiàn)、制度、法規(guī)搬上了網(wǎng)絡(luò)視作實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)信息化的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

外部支持條件限制

——平臺(tái)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。民族地區(qū)由于地廣人稀，客觀存在各級(jí)政府的服務(wù)半徑較大這一事實(shí)。然而民族地區(qū)思想又相對(duì)封閉，接受新事物的速度很慢，對(duì)國(guó)家推行的電子政務(wù)建設(shè)顯得無(wú)從下手。又由于缺乏根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的能力，各單位幾乎都是按照自身對(duì)電子政務(wù)的理解、需要、財(cái)力情況來(lái)自行建設(shè)，因此普遍存在著各部門(mén)各自為政、信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)交流和共享的局面，碎片化現(xiàn)象和“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。最終導(dǎo)致了在推進(jìn)信息化的過(guò)程中，出現(xiàn)了兩種極端的趨勢(shì)，一種是公共服務(wù)信息化建設(shè)停滯不前，另一種是妄圖一步到位。

——綜合網(wǎng)絡(luò)人才匱乏。公共服務(wù)信息化建設(shè)往往需要大量的綜合網(wǎng)絡(luò)人才，但中國(guó)民族地區(qū)一直是人才嚴(yán)重不足的“重災(zāi)區(qū)”。既缺乏大量精通計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)知識(shí)技術(shù)的公務(wù)員，也缺乏大量專(zhuān)門(mén)從事網(wǎng)絡(luò)維護(hù)和信息管理的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，同時(shí)還缺乏高精尖的信息化復(fù)合人才，他們既了解技術(shù)，也懂政府事務(wù)和管理，而恰恰諸如此類(lèi)的人才匱乏使得民族地區(qū)的人力資源狀況難以滿足其公共服務(wù)信息化建設(shè)的客觀要求。

內(nèi)部規(guī)范機(jī)制缺失

——缺乏有效的績(jī)效評(píng)估體系。公共服務(wù)信息化效能的實(shí)現(xiàn)需要有效的績(jī)效評(píng)估體系做監(jiān)督保障，如果缺失，就會(huì)導(dǎo)致很多地方的公共服務(wù)信息化建設(shè)成了“花架子”和“形象工程”。尤其民族地區(qū)，在公共服務(wù)信息化建設(shè)中普遍存在“重建設(shè)輕應(yīng)用”的現(xiàn)象，很多地方政府網(wǎng)站應(yīng)用最多的功能就是發(fā)布信息，起到宣傳的作用，實(shí)質(zhì)是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，根本沒(méi)有起到通過(guò)網(wǎng)絡(luò)行使政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的作用。另外一方面，該機(jī)制的不完善主要反映在缺乏有效的電子政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制上。盡管我國(guó)現(xiàn)已出臺(tái)相關(guān)法律對(duì)電子政務(wù)進(jìn)行制約，但是監(jiān)督方面卻是空白。此外，各級(jí)政府的關(guān)注重點(diǎn)通常是“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)的運(yùn)行和管理，對(duì)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估僅依靠?jī)?nèi)部評(píng)估，不能真正反映公眾的意見(jiàn)，缺乏深層改善的動(dòng)力，從而導(dǎo)致深度發(fā)展的短板。

——信息數(shù)據(jù)容易泄露，缺乏安全保障。公共服務(wù)相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享有利也有弊，有利之處在于，它從信息層面促進(jìn)了政府公共服務(wù)創(chuàng)新，不利之處在于，影響到國(guó)家的數(shù)據(jù)安全，也易造成個(gè)人隱私泄露。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后，與信息存儲(chǔ)、傳播和處理有關(guān)的核心設(shè)備和技術(shù)皆要依賴進(jìn)口。而相關(guān)的設(shè)備中，可能隱藏著各國(guó)所預(yù)留的“后門(mén)”，以達(dá)到對(duì)我國(guó)財(cái)政、金融、交通等重要信息進(jìn)行即時(shí)監(jiān)視和竊取的目的。這些數(shù)據(jù)的泄露無(wú)疑會(huì)損害國(guó)家利益。

民族地區(qū)許多政府部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)并沒(méi)有做好安全防護(hù)措施，基本上未配備國(guó)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全軟件。相反，他們使用最多的是一些常見(jiàn)的電腦隨機(jī)贈(zèng)送的免費(fèi)殺毒軟件，功能不全面，無(wú)法有效檢測(cè)出系統(tǒng)可能存在的漏洞。另外，政府工作人員也缺乏安全意識(shí)，不注重及時(shí)地修補(bǔ)漏洞，更新補(bǔ)丁程序，這為網(wǎng)絡(luò)安全性帶來(lái)了巨大的隱患。

綜上所述，公共服務(wù)信息化建設(shè)非常重要，但是民族地區(qū)因?yàn)橹T多因素的限制導(dǎo)致公共服務(wù)信息化建設(shè)薄弱。通過(guò)對(duì)各種限制因素的分析，可以為進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)的公共服務(wù)信息化建設(shè)提供支持。

【基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2016年度西部項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+民族地區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新研究”（編號(hào)：16XMZ076）】