四川省水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的探索與思考

李曉鵬

(四川省水資源調(diào)度管理中心，成都，610017)

水資源統(tǒng)一調(diào)度是統(tǒng)籌“三生”用水、落實最嚴(yán)格水資源管理制度、合理配置和有效保護水資源、加強水生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。近年來，水利部明確擬訂水資源管理的工作目標(biāo)，加快推進流域水量分配和河湖生態(tài)流量保障工作，加強取用水管理工作，逐步開展對跨省江河流域水量統(tǒng)一調(diào)度的相關(guān)工作。四川省也在總結(jié)過去以水工程為控制單元的水資源配置和調(diào)度運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步開展省內(nèi)主要江河流域和跨流域(區(qū)域)調(diào)水工程的統(tǒng)一調(diào)度工作，并取得了初步成效，為做好全省新時期社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的水資源支撐和發(fā)揮堅實的水安全保障奠定了良好的基礎(chǔ)。

1 四川省水資源及水資源開發(fā)利用概況

1.1 自然地理條件

四川省地處中國西南部，幅員面積48.43萬km2，地跨我國第二、三級地形階梯，有著多樣的地形地貌和復(fù)雜的氣象條件，處于長江和黃河兩大流域的上游。省內(nèi)大部分地區(qū)位于濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，植被和土壤地域性差異大，境內(nèi)河流水系發(fā)育，水資源豐富，尤其是河川徑流量大。全省多年平均水資源量為2616億m3，位列全國第2位，境內(nèi)主要包括長江(金沙江)、雅礱江、安寧河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、赤水河、黃河等主要江河流域。全省流域面積在50km2以上的河流多達2816條，其中干流流經(jīng)省內(nèi)的流域面積大于等于1000km2的河流150條；流域面積10000km2以上的河流有20條。

四川受地形和氣候的影響，降水時空分布不均。水資源季節(jié)分配不均，全年70%左右的降水量集中在汛期，大多以洪水形式流失。水資源地區(qū)分布差異大，雖人均水資源占有量2900m3高于全國平均水平2100m3，但由于人口、耕地和生產(chǎn)力分布極不均衡，人口耕地集中和生產(chǎn)總值占全省80%的盆地腹部區(qū)的水資源量僅占全省的20%，各地區(qū)人均水資源量差異極大，最少的內(nèi)江、資陽等部分地區(qū)人均水資源量不足500m3，遠(yuǎn)低于全國平均水平。

1.2 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

新中國成立之后，四川水利發(fā)展成效顯著，包括舉世聞名的都江堰在內(nèi)，全省已累計建成水利工程129萬處，已建水庫近8000座，含黑龍灘、升鐘、三岔湖、紫坪鋪、武都、小井溝、亭子口等52座大型水庫、216座中型水庫，水庫年末蓄水基本在540億m3左右。但開發(fā)利用水資源的配置工程布局與社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局不匹配，水資源開發(fā)利用量與所在江河流域水資源限制開發(fā)強度不匹配，部分地區(qū)缺水較為嚴(yán)重，岷江等部分流域水資源開發(fā)強度超過國際普遍認(rèn)為的安全值，為水資源的可持續(xù)發(fā)展帶來很大影響。

1.3 供用水基本情況

四川是長江和黃河流域上游生態(tài)屏障，國家批復(fù)四川省用水總量控制指標(biāo)，2020年為321億m3，2030年為339億m3，占全省水資源總量的比例不到13%。2019年，全省總供水量和總用水量均為252.44億m3(其中生活用水54.09億m3，占21.5%；工業(yè)用水37.94億m3，占15.0%；農(nóng)業(yè)用水154.53億m3，占61.2%；人工生態(tài)環(huán)境補水5.88億m3，占2.3%)，全省用水消耗總量136.86億m3，耗水率為54.2%，全省人均綜合用水量303m3，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量54.2m3，萬元工業(yè)增加值用水量28.4m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.477。從用水指標(biāo)上看，四川的節(jié)水潛力還很大，因此通過水資源的優(yōu)化配置和科學(xué)調(diào)度，促進節(jié)水工作，提高水資源的節(jié)約集約利用水平十分必要。

2 開展水資源統(tǒng)一調(diào)度的意義和必要性

2.1 推動四川社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)是新時代推進西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局的主要國家戰(zhàn)略。開展水資源統(tǒng)一調(diào)度是為發(fā)展戰(zhàn)略實施提供水安全保障的必然要求；是落實最嚴(yán)格水資源管理制度，“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治水、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)的重要體現(xiàn)；是落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強河湖生態(tài)流量管控，建設(shè)人民幸福河湖的重要舉措。四川是水利大省，但還不是水利強省，雖累計已建成的各類水庫、水電站、閘壩、航運工程等已為開展水資源統(tǒng)一調(diào)度提供了有效的工程基礎(chǔ)。然而近年來，用水結(jié)構(gòu)調(diào)整變化較大，許多水庫開發(fā)功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分地區(qū)用水矛盾突出，水資源統(tǒng)一調(diào)度協(xié)調(diào)難度較大，水資源調(diào)度對水生態(tài)環(huán)境的改善作用還沒充分發(fā)揮，水文水資源監(jiān)測體系尚待健全等一系列問題，亟待全面推動水資源統(tǒng)一調(diào)度工作。建立有效的水資源調(diào)度協(xié)調(diào)機制，為全省社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供最堅實的水安全保障。

2.2 深入貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)的重要舉措

《中華人民共和國水法》第四十六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)批準(zhǔn)的水量分配方案和年度預(yù)測來水量，制定年度水量分配方案和調(diào)度計劃，實施水量統(tǒng)一調(diào)度”。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3號)也明確提出，要強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，依法制訂和完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計劃，對水資源實行統(tǒng)一調(diào)度。2020年12月26日全國人大常務(wù)委員會審議通過的《中華人民共和國長江保護法》明確要求應(yīng)統(tǒng)籌流域水資源配置、統(tǒng)一調(diào)度和高效利用，尤其要加強流域生態(tài)用水保障和建立常態(tài)生態(tài)調(diào)度機制。因此，全面推動水資源統(tǒng)一調(diào)度是貫徹落實水資源管理相關(guān)法律法規(guī)的重要任務(wù)。

3 四川省水資源調(diào)度工作的實踐和探索

3.1 水資源調(diào)度工作開展的基本情況

四川之前一直側(cè)重以水工程為控制單元的水資源配置和調(diào)度，尚未從流域或區(qū)域的范圍形成規(guī)范的水資源統(tǒng)一調(diào)度局面。兩千多年前修建的都江堰水利工程一直以來對四川的社會經(jīng)濟發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，覆蓋了岷江、沱江和涪江三大流域和成都、德陽、綿陽、遂寧、眉山、樂山、資陽等7個市38個縣，供水區(qū)域的人口、耕地和國內(nèi)生產(chǎn)總值都占到了全省的近三分之二。都江堰的水資源調(diào)度應(yīng)該說早已存在，最初主要是農(nóng)業(yè)灌溉和防洪排澇，采取輪灌制；新中國成立后灌面的不斷擴大，改革開放后供水用途逐步拓展至“三生”用水，用水矛盾也日益凸顯，都江堰的水資源調(diào)度勢必將隨社會經(jīng)濟的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護不斷地調(diào)整優(yōu)化。目前，全省以都江堰、玉溪河、長葫、武都等為代表的跨流域(區(qū)域)調(diào)水工程主要以制定受水區(qū)的水量分配方案和年度供水計劃為主，開展水資源統(tǒng)一調(diào)度工作。下一步隨著在建的向家壩灌區(qū)、亭子口灌區(qū)和規(guī)劃的引大濟岷、長征渠等工程逐步建成，全省將形成“五橫六縱”的調(diào)水工程格局，實施跨流域(區(qū)域)調(diào)水工程水資源統(tǒng)一調(diào)度的任務(wù)將更為繁重。

改革開放后，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，忽略了生態(tài)環(huán)境的保護和水資源的可持續(xù)利用，金馬河、毗河等水資源開發(fā)利用強度過高的部分河段出現(xiàn)斷流，沱江干流和大多數(shù)支流出現(xiàn)水質(zhì)惡化導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境差。2018年，全面實行河湖長制后，通過岷沱江兩大流域間的都江堰灌區(qū)水系通道，開展了以生態(tài)調(diào)度為目標(biāo)的水資源調(diào)度試點工作，取得明顯成效，金馬河、毗河不再斷流，沱江干流水質(zhì)明顯提升，流域水生態(tài)環(huán)境得到明顯恢復(fù)和改善。之后，在岷沱江生態(tài)補水調(diào)度的基礎(chǔ)上，對全省主要江河流域逐步開展水資源統(tǒng)一調(diào)度工作，以統(tǒng)籌保障“三生”用水需求和重點河湖生態(tài)流量。已將人口相對聚集、經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的8條主要江河流域納入統(tǒng)一調(diào)度管理范圍，通過制定流域水資源調(diào)度方案、流域年度水量分配方案和調(diào)度計劃開展水資源調(diào)度工作，以用水總量和管控斷面(共設(shè)置最小下泄流量和生態(tài)流量的管控斷面380個)流量為調(diào)度控制目標(biāo)。同時，加強完善水文監(jiān)測體系，并對控制性工程的日常調(diào)度運行進行逐步規(guī)范。2020年，組織制定并以水利廳規(guī)范性文件的形式頒發(fā)了《四川省水資源調(diào)度管理辦法》，為全省規(guī)范開展水資源統(tǒng)一調(diào)度打下了制度基礎(chǔ)。

3.2 水資源調(diào)度存在的主要問題

國家對水資源管理實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但四川省尚未建立健全流域水資源管理的體制，對行政區(qū)域的水資源管理主要是對用水總量和強度的控制層面上，水資源統(tǒng)一調(diào)度尚處于起步階段。

從江河流域水資源統(tǒng)一調(diào)度來看，主要存在對部分水工程有效監(jiān)管不夠，部分取水許可手續(xù)不完善，超計劃取水、不按時段計劃取水、取水計量設(shè)施不規(guī)范等問題較為突出；各類水工程因開發(fā)利用目的不同，導(dǎo)致各自為政，水力發(fā)電、航運等調(diào)度目標(biāo)與流域整體調(diào)度目標(biāo)不匹配，未充分發(fā)揮流域的水資源綜合效益；各類水工程的調(diào)度職責(zé)權(quán)限不清楚，流域內(nèi)協(xié)商、信息共享和監(jiān)督等機制尚不健全；上下游、干支流、左右岸的水資源開發(fā)利用缺乏系統(tǒng)的節(jié)約和集約管理，梯級聯(lián)合調(diào)度局面尚未全面實現(xiàn)；已開展的流域水資源調(diào)度工作存在系統(tǒng)性不全、科學(xué)性不足、權(quán)威性不夠等問題。

從調(diào)水工程水資源統(tǒng)一調(diào)度來看，主要存在水資源調(diào)度管理的系統(tǒng)性較差，尚未建立健全一體化的管理體制；供水管理精細(xì)化程度不高，缺乏對各地區(qū)、各行業(yè)在不同時段的需水做出的科學(xué)預(yù)測分析；區(qū)域內(nèi)協(xié)商和信息共享機制尚不健全；受水區(qū)內(nèi)屯蓄水庫及渠系輸水能力不足等問題。

4 加強水資源統(tǒng)一調(diào)度的措施

可持續(xù)發(fā)展下的水資源優(yōu)化配置和調(diào)度是一個多目標(biāo)決策問題，實施江河流域和調(diào)水工程水量合理分配和科學(xué)調(diào)度，是水法確立的水資源管理的重要制度，應(yīng)從以下幾方面加強水資源統(tǒng)一調(diào)度的措施：

(1)建立健全水資源調(diào)度管理體系，加強調(diào)度組織機構(gòu)的完善，側(cè)重對重要江河流域和跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程的水資源調(diào)度管理，側(cè)重對地表水和地下水等多水源的聯(lián)合調(diào)度，側(cè)重對水量、水質(zhì)和水能相結(jié)合的調(diào)度，在管理體制上逐步形成水資源統(tǒng)一調(diào)度的格局；

(2)科學(xué)合理設(shè)置水資源調(diào)度機制，明確調(diào)度原則、調(diào)度方式和調(diào)度控制目標(biāo)，建立健全各級水行政主管部門和水利、供水、水力發(fā)電、航運等各類水工程主管部門及其工程管理單位之間的水資源調(diào)度協(xié)調(diào)機制，明確調(diào)度權(quán)限和職責(zé)，形成合力調(diào)度的格局；

(3)加強水資源調(diào)度管理制度體系的健全和調(diào)度科技水平的提高，進一步完善細(xì)化相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進流域來水預(yù)報、區(qū)域需水分析、水資源優(yōu)化配置和調(diào)度模型等相關(guān)基礎(chǔ)理論研究和關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，通過加強信息化建設(shè)提高水資源優(yōu)化配置和科學(xué)調(diào)度的技術(shù)水平，形成規(guī)范調(diào)度的格局；

(4)加快水資源配置工程的建設(shè)和蓄水、輸水保障能力的提升，把握國家和省級發(fā)展戰(zhàn)略機遇，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)“五橫六縱”水網(wǎng)工程，抓好節(jié)水型社會建設(shè)，夯實水資源統(tǒng)一調(diào)度的工程基礎(chǔ)；

(5)強化對水資源調(diào)度工作的監(jiān)督管理，對取用水管理、江河流域和調(diào)水工程的水資源調(diào)度、重點河湖生態(tài)流量保障等工作加大“四不兩直”的監(jiān)督檢查力度，將水資源調(diào)度納入最嚴(yán)格水資源制度考核和河湖長制的考核，以促進水資源統(tǒng)一調(diào)度的良性發(fā)展。