征地移民政策的演進與展望

程亞男，李凌飛，徐亞楠，王震洲

（國網(wǎng)新源控股有限公司抽水蓄能技術(shù)經(jīng)濟研究院，北京市 100761 ）

0 引言

2020年1月1日，最新修訂的《土地管理法》開始實施，這是土地法頒布以來經(jīng)歷的第四次修訂，見證了我國土地制度的不斷發(fā)展和完善。水電工程等工程建設(shè)活動的土地征收和征用須遵從《土地管理法》的規(guī)定實施，所以《土地管理法》是我國征地移民政策體系中的重要指導(dǎo)法律。指導(dǎo)水電工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。2017年5月2日國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》，對《條例》做出第三次修訂?！稐l例》是我國水庫移民方面最主要的政策法規(guī)，它的不斷修訂完善伴隨著我國水利水電工程事業(yè)的蓬勃發(fā)展，見證了我國水庫移民政策體系的建立、發(fā)展到不斷完善的過程。

1 20世紀50年代，初始階段

新中國成立之后的50年代，國家百廢待興，水利水電工程事業(yè)快速發(fā)展起來，興建了南灣、佛子嶺、梅山、官廳、獅子灘等二十多座大中型水庫、水電站，涉及工程移民三十多萬人。

這一階段，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)完成了由新中國成立前的土地私有到新中國成立后的農(nóng)業(yè)合作社集體所有的轉(zhuǎn)變。當時，水利水電工程等建設(shè)項目，按計劃劃撥方式取得土地，涉及的工程移民由政府和合作社統(tǒng)一安置。主要依據(jù)的政策法規(guī)是1953年出臺的《國家建設(shè)征用土地辦法》，這是我國第一部征地相關(guān)的法規(guī)。規(guī)定征用土地的補償費，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標準；對水井、樹木等物和農(nóng)作物等地上附著物的補償，都應(yīng)該按照公平合理的原則發(fā)給補償費，由用地單位支付；對于失地農(nóng)民的安置由當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置，移民經(jīng)費由用地單位負責支付。

該階段，對于土地及移民的補償標準是較低的：土地補償標準一般為土地年產(chǎn)值的2～5倍。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當時的水利水電工程征地及移民安置補償費用只占工程總投資的5%左右。加之當時的社會經(jīng)濟情況等因素，人地矛盾并不突出，在工程建設(shè)過程中，征地移民問題并未成為突出問題，也未形成社會問題。

2 20世紀60、70年代，行政命令政策階段

20世紀60和70年代，我國基本完成社會主義改造，但也經(jīng)歷了三年自然災(zāi)害、“大躍進”、“文化大革命”等建國后最為動蕩和艱難的時期。這期間我國先后開工建設(shè)了三門峽、新安江、丹江口、劉家峽等280多座大中型水庫、水電站，涉及工程移民250多萬人。

由于社會環(huán)境的影響，水利水電工程中“重工程，輕移民” “重搬遷，輕安置”等錯誤處理方式成為當時的普遍現(xiàn)象。征地移民政策沒有發(fā)生大的改進或發(fā)展，移民工作混亂無序，移民安置和補償標準大多依據(jù)政府的“紅頭文件”，移民利益必須讓步工程項目，為了保證工程進度，出現(xiàn)犧牲移民利益、強制移民的現(xiàn)象，表現(xiàn)出計劃經(jīng)濟的典型特征。由于當時盛行浮夸之風，全國一味發(fā)展工程，忽略水利水電工程移民工作的復(fù)雜性和移民的權(quán)益保障，導(dǎo)致許多移民生活條件急劇下降，長期處于貧困狀態(tài)，移民返遷、重遷現(xiàn)象嚴重，征地移民相關(guān)社會矛盾凸顯，歷史遺留問題在這一時期大量積累。

3 20世紀80年代，開發(fā)性移民政策階段

黨的十一屆三中全會召開以后，改革開放促使計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國經(jīng)濟建設(shè)進入一個新階段，同時我國水利水電工程發(fā)展也步入了新的時期，先后開工建設(shè)了葛洲壩、龍羊峽、烏江渡等一百多座大中型水利水電工程，涉及工程移民360多萬人。

這一階段，我國土地管理體制和制度都發(fā)生了巨大的變化。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，刺激了生產(chǎn)積極性，經(jīng)濟快速發(fā)展，大力開展基礎(chǔ)建設(shè)，土地需求增加，人地矛盾凸顯。加之歷史遺留的移民問題開始爆發(fā)，促使我國征地移民相關(guān)政策體系加速成型。

（1）開始重視解決歷史遺留移民問題。

《關(guān)于從水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)維護基金的通知》（81電財字第56號）、《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報告》（國辦發(fā)56號）、《關(guān)于增提庫區(qū)建設(shè)基金的通知》（86財工字第151號）等政策通過從發(fā)電成本中計提專項基金用于處理水庫移民遺留問題，其中提出的開發(fā)性移民方針的政策，成為我國后續(xù)水庫移民工作的指導(dǎo)性方針。

（2）完善征地法規(guī)，提高補償標準。

1981年，國務(wù)院發(fā)布《國家建設(shè)征用土地暫行規(guī)定》，其后，1982年5月14日國務(wù)院公布施行由“暫行規(guī)定”修訂而來的《國家建設(shè)征用土地條例》，較為完整的規(guī)定了征用土地的程序、審批權(quán)限、補償標準、安置標準等方面，明確土地補償標準為耕地年產(chǎn)值的三至六倍、安置補助標準為二至三倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的二十倍。從而較大幅度提高了移民安置的補償補助標準，為移民的生活條件給予保障。第一次將生產(chǎn)安置的概念通過法規(guī)規(guī)定下來，體現(xiàn)出我國開始在法律層面 “重視移民權(quán)利”；第一次明確制定水利水電工程行業(yè)移民專項政策法規(guī)，顯示出相關(guān)政策將向著更為細致更為專業(yè)的方向發(fā)展。

（3）組建中華人民共和國國家土地管理局，頒布《中華人民共和國土地管理法》，土地資源管理體制成型。

1986年2月，國務(wù)院第100次常務(wù)會議決定，組建中華人民共和國國家土地管理局，這是我國第一個針對土地資源的專門行政管理機構(gòu)。同年6月25日經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》，這是我國第一部針對土地資源管理的專門法律?！秶医ㄔO(shè)征用土地條例》同時廢止?！锻恋毓芾矸ā窂姆蓪用婷鞔_了征用土地須支付土地補償費及安置補助費并規(guī)定了各自標準。1988年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議對《土地管理法》做出第一次修訂。

（4）水利水電行業(yè)越發(fā)規(guī)范，征地移民相關(guān)規(guī)范陸續(xù)制定。

1984年，原水利電力部制定頒布了《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》（SD 130—1984），這是我國第一部水利水電工程征地移民專業(yè)規(guī)范[1]，從此，水庫移民規(guī)劃設(shè)計工作走向規(guī)范化。之后，《水利水電工程水庫淹沒實物指標調(diào)查細則》《水庫庫底清理辦法》等規(guī)范陸續(xù)制定頒布。

20世紀80年代是我國發(fā)生歷史變革的時代，這期間我國的征地移民政策逐步明確，從以前的“重工程，輕移民”的思路轉(zhuǎn)向科學合理、重視移民生活條件的開發(fā)性移民政策；水庫移民歷史遺留問題得到重視；移民生活條件得到很大的保障，移民安置補償補助費從80年代初的人均3000～3500元，增長至80年代末的人均5000～7000元。

4 20世紀90年代和21世紀初，規(guī)范化階段

20世紀90年代開始，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水利水電事業(yè)迅速騰飛，三峽、小浪底、五強溪、李家峽、天荒坪、二灘、小浪底、天生橋、大朝山等多個大型水利水電工程開工建設(shè)或投產(chǎn)運行，到2000年底中國水電裝機容量達7700萬kW，超過加拿大成為世界第二。

伴隨著我國水利水電事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國征地移民行業(yè)體系不斷規(guī)范化、制度化，相關(guān)政策制度日漸成熟。

（1）制定頒布水利水電行業(yè)征地移民的專項法規(guī)，修訂《土地管理法》，法律法規(guī)不斷完善，向細分化、專業(yè)化發(fā)展。

1991年1月25日，國務(wù)院令第74號頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，這是我國第一部針對水利水電行業(yè)征地移民的專項法規(guī)，該移民條例規(guī)定了我國大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置實行的原則，明確了移民安置應(yīng)使移民生活達到或者超過原有水平；第一次通過法規(guī)明確了移民后期扶持政策，給予移民生活更多的政策保障。

1998年8月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議，第二次修訂了《土地管理法》，修訂后的《土地管理法》將土地補償補助標準進一步提高：征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補助費標準為四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

（2）關(guān)注移民本身，持續(xù)移民生產(chǎn)生活水平，繼續(xù)努力解決歷史遺留問題。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中關(guān)于移民后期扶持的規(guī)定、《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫庫區(qū)后期扶持基金的通知》（計建設(shè)〔1996〕526號）中關(guān)于在水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)移民后期扶持基金的規(guī)定、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利部等部門關(guān)于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕3號）中關(guān)于計提庫區(qū)建設(shè)基金的規(guī)定等都體現(xiàn)出國家從法律層面完善保障政策，以保障被征地農(nóng)民的生活條件，解決征地移民歷史遺留問題。

眾多政策的制定，表現(xiàn)出國家對80年代“重工程，輕移民”等錯誤認識的反思與修正，也表現(xiàn)出移民政策對移民本身的關(guān)注。

（3）更多征地移民專業(yè)規(guī)范發(fā)布或修訂。

《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》（SD 130—1984）修訂更名為《水利水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5064—1996）[2]；《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計規(guī)范》（SL 290—2003）[3]重新修訂。

行業(yè)規(guī)范根據(jù)移民政策的發(fā)展不斷修訂完善，指導(dǎo)具體的水庫移民規(guī)劃設(shè)計工作，是我國水庫移民政策的必要補充。

5 2006～2017年，以人為本的政策階段

進入21世紀后，我國水利水電工程事業(yè)再上新臺階，新的紀錄不斷被創(chuàng)造著。2004年9月總裝機容量150萬kW的公伯峽水電站首臺機組投產(chǎn)發(fā)電，為中國水電樹立了總裝機容量突破1億kW的里程碑。2005年底開工，2014年6月投產(chǎn)，裝機容量1386萬kW的溪洛渡水電站，成為僅次于三峽水電站和伊泰普水電站的中國第二、世界第三大水電站。2013年5月開工建設(shè)的河北豐寧抽水蓄能電站，一、二期總裝機容量360萬kW，是世界上裝機容量最大的抽水蓄能電站。同一時期還有向家壩、溪洛渡、拉西瓦、南水北調(diào)等大型水利水電工程開工或建成，涉及工程移民大約400多萬人。

我國水利水電工程行業(yè)高速發(fā)展的同時，水庫移民政策體系也得到了完善和發(fā)展。2003年以后，黨中央提出科學發(fā)展觀，我國的移民政策開始向以人為本的方向發(fā)展。

（1）后期扶持政策得以完善，體現(xiàn)以人為本的政策特點。

2006年印發(fā)的《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》明確了后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民，明確納入扶持范圍的移民每人每年補助600元，扶持期限20年。至此，我國水庫移民政策形成了包括庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)后期扶持基金在內(nèi)的一套完整的后期扶持政策體，對保護移民權(quán)益、維護庫區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（2）完善移民管理體制，提高補償補助標準，保障移民權(quán)益。

2006年7月7日，中華人民共和國國務(wù)院令第471號公布新版《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》。明確規(guī)定我國移民管理體制：政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與。突出以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求，進一步提升土地補償費和安置補助費：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。擴大對移民財產(chǎn)的補償補助范圍，將移民遠遷后水庫周邊淹沒線以上的零星樹木、青苗以及房屋等納入補償范圍，同時對于被征收土地上的附著建筑物按照原標準、原規(guī)模、原功能的“三原原則”進行補償，對于個別補償費用不足以重新修建房屋的貧困移民再給予適當?shù)难a助?！稐l例》強調(diào)了移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報告的法律地位，對于未編制移民安置規(guī)劃或者移民安置規(guī)劃未經(jīng)審核的工程，一律不得批準開工建設(shè)，不得為其辦理征用地的相關(guān)手續(xù)，移民工作程序更為規(guī)范。實施開發(fā)性移民方針，將系統(tǒng)的移民后期扶持制度寫入條例。該版移民條例明確國家對移民安置和水庫移民后期扶持實行全過程監(jiān)督。

相較于1991年的國務(wù)院令第74號，471號令頒布的修訂版《移民條例》補償標準明顯提高，移民管理體制逐步完善，工作程序進一步規(guī)范，并且調(diào)整了后期扶持制度，加強了監(jiān)督管理。凸顯出這一時期我國移民政策以人為本的發(fā)展方向。

（3）隨著新版“移民條例”的頒布，大量行業(yè)規(guī)范相繼修訂更新或制定出臺。

2007年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5064—2007）[4]，由《水利水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5064—1996）修訂更名而來，同時發(fā)布一系列新制定的水庫移民相關(guān)規(guī)范：《水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范》（DL/T 5376—2007）、《水電工程建設(shè)征地實物指標調(diào)查規(guī)范》（DL/T 5377—2007）、《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5378—2007）、《水電工程移民專業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5379—2007）、《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5380—2007）、《水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》（DL/T 5381—2007）、《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概（估）算編制規(guī)范》（DL/T 5382—2007）。

2009年，水利部重新修訂并發(fā)布了《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計規(guī)范》（SL 290—2009），編制發(fā)布了《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL 440—2009）[5]、《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制導(dǎo)則》（SL 441—2009）、《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL 442—2009）； 水利部于2014年發(fā)布了《水利水電工程移民安置驗收規(guī)程》 （SL 682—2014）、《水利水電工程移民術(shù)語》（SL 697—2014）；于2015年發(fā)布了《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》（SL 716—2015）、《大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制規(guī)程》（SL 728—2015）。

國家能源局于2013年發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民安置驗收規(guī)程》（NB/T 35013—2013）；于2014年發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民安置綜合監(jiān)理規(guī)范》（NB/T 35038—2014）；于2015年發(fā)布《水電工程移民安置環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范》（NB/T 35060—2015）、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制規(guī)程》（NB/T 35069—2015）、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報告編制規(guī)程》（NB/T 35070—2015）；于2016年發(fā)布《水電工程移民安置區(qū)工程地質(zhì)勘察規(guī)程》（NB/T 35085—2016）、于2017年發(fā)布《水電工程移民安置獨立評估規(guī)范》（NB/T 35096—2017）。

這一時期是我國水庫移民政策走向完善和成熟的時期，形成以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》為主，堅持以人為本原則、相對完整的水庫移民政策體系。明確國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。同時，水利水電工程水庫移民行業(yè)規(guī)范快速完善和豐富起來，由于國家管理部門的改制，出現(xiàn)發(fā)展改革委、能源局、水利部同時制定和更新水庫移民規(guī)范，水庫移民規(guī)范也因水利和水電差異化而分別發(fā)展并完善起來[6-8]。

6 2017年以后，新時代移民政策

進入十三五后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，開始從量向質(zhì)的轉(zhuǎn)變，同樣，水利水電行業(yè)經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，十二五末，我國水電裝機總規(guī)模已達到3.2億kW，我國東部、中部的水電資源基本開發(fā)完畢，剩余資源集中在西部地區(qū)，水利水電行業(yè)發(fā)展也需要從高速向深度發(fā)展轉(zhuǎn)變。水利水電開發(fā)將會放緩速度，巨型、大型水電站將會越來越少，同時由水利水電工程建設(shè)產(chǎn)生的水庫移民數(shù)量也將會相應(yīng)減少。

在新時代經(jīng)濟和行業(yè)發(fā)展方向下，水庫移民政策也將做出必要的調(diào)整。

2017年5月2日，國務(wù)院通過國務(wù)院令第679號，公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例〉的決定》。主要修改內(nèi)容為大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行。

與471號令頒布時明確廢止74號令版本移民條例不同，此次679號令修訂并未廢止471號令版本的條例，修改內(nèi)容主要是征地補償、零星樹木及青苗補償?shù)葮藴实恼{(diào)整以及補充，移民條例的整體框架和其他內(nèi)容不做改變。此次移民條例的修訂顯示出我國移民政策框架已經(jīng)相對完整和固定，以后的發(fā)展方向?qū)⑹请S社會發(fā)展而產(chǎn)生的局部調(diào)整和改進。征地補償標準向其他基礎(chǔ)設(shè)施項目看齊的調(diào)整也顯示出水利水電工程移民的特殊性可能將會弱化，征地補償標準的統(tǒng)一將有利于水利水電行業(yè)征地移民工作開展，消除不同行業(yè)標準不同的矛盾，使移民享受平等補償。

7 總結(jié)與展望

從我國征地移民相關(guān)政策的演變來看，政策是緊扣我國國情制定，隨著社會、經(jīng)濟各方面的發(fā)展而發(fā)展。通過梳理總結(jié)我國水電征地移民政策的發(fā)展脈絡(luò)，本文對新時代我國水電移民政策做出以下展望：

（1）征地政策。

2019年《土地管理法》進行了新一輪修訂，主要修訂內(nèi)容集中在：明確界定公共利益范圍，規(guī)定確需征收土地的情形；完善保障機制，明確征收補償標準為不降低農(nóng)民原有生活水平；改革土地征收程序，政府在征地報批之前要與被征地農(nóng)民協(xié)商。

未來我國土地政策將進一步改革，將賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。我國土地征收制度將更加完善，國家征收土地的范圍將縮小，更多的農(nóng)村集體土地將進入統(tǒng)一的土地市場。

征地政策會逐漸統(tǒng)一，水電行業(yè)的特殊性將被弱化甚至消失。

（2）征地補償、附著物補償、專業(yè)項目處理等標準的相關(guān)政策。

征地補償標準會進一步提高，逐漸向市場化靠攏。

房屋等地上附著物、林木等將以地區(qū)統(tǒng)一政策為指導(dǎo)，與市場價格銜接。

最終水電行業(yè)的補償標準將與其他行業(yè)統(tǒng)一，由《土地管理法》統(tǒng)一規(guī)定，不再單獨制定。

專業(yè)項目處理堅持的“三原”原則將發(fā)生調(diào)整，現(xiàn)階段，水電行業(yè)中專業(yè)項目的處理常出現(xiàn)：一些專業(yè)項目無法按其原標準或原規(guī)模進行復(fù)建，因為時代的發(fā)展，一些基礎(chǔ)設(shè)施當時的設(shè)計標準已無法滿足現(xiàn)在或者未來的使用要求，必須協(xié)調(diào)當?shù)匕l(fā)展實際進行調(diào)整。而且，很多項目也已經(jīng)調(diào)整標準進行復(fù)建。所以，未來專業(yè)項目的處理原則將會改變，向著地區(qū)協(xié)調(diào)一致、考慮發(fā)展的方向調(diào)整。

（3）移民安置政策。

首先水電行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策與其他行業(yè)被征地農(nóng)民社會保障政策的差異將會破除。水電行業(yè)被征地移民的保障政策長久以來低于其他行業(yè)而造成移民攀比、阻工等問題將會減少[9，10]。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策保障標準將得到提升，已有省份出臺失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障銜接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的政策，失地農(nóng)民生活保障水平大幅提升?，F(xiàn)階段多數(shù)省份的基本養(yǎng)老保障政策規(guī)定資金來源為政府補貼部分、村集體繳存部分和個人繳存部分三部分組成，未來失地農(nóng)民個人繳存部分將進一步降低，失地農(nóng)民個人繳款壓力降低。

多種安置方式引入，市場化機制將成主流?，F(xiàn)階段水電行業(yè)主要的移民安置方式為基本養(yǎng)老保障安置結(jié)合貨幣安置，輔以農(nóng)業(yè)安置，這與《移民條例》提倡的農(nóng)業(yè)安置不符，因為現(xiàn)在農(nóng)村大部分為留守的老人與未成年人，壯年勞動力大部分外出打工，以農(nóng)業(yè)安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且農(nóng)業(yè)安置需要調(diào)劑土地，大部分省份土地確權(quán)后，調(diào)劑土地十分困難，農(nóng)業(yè)安置很難實現(xiàn)。所以，未來移民安置將會以社保安置為基礎(chǔ)，結(jié)合更為自由的市場化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金動態(tài)運作、商業(yè)保險等。

總之，我國征地移民安置政策將向著消除差異、加強保障、與市場化銜接的方向發(fā)展，總體工作體系經(jīng)過長久的發(fā)展已經(jīng)相對完整和固定，未來會根據(jù)社會的發(fā)展不斷完善和調(diào)整。