無廢城市法律問題研究

張 波,秦魯豫

(河北地質(zhì)大學 法政學院,河北 石家莊 050000)

2020年3月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2019年全國大、中城市固體廢物污染公報》(以下簡稱《公報》)。《公報》從全國大中城市信息發(fā)布、重點工作進展、能力建設以及地方工作實踐等方面,系統(tǒng)介紹了我國固體廢物污染環(huán)境防治工作的相關情況。其中《公報》指出,“無廢城市”建設試點工作作為生態(tài)環(huán)境重點改革任務,自試點工作開展以來取得了良好的成效。“無廢城市”作為新時代中國加強固體廢物治理的一項新型治理模式,對我國生態(tài)文明建設的落實發(fā)揮著重要的作用。本研究以新視角解讀《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱“新《固廢法》”),并借鑒日本、德國以及新加坡“無廢城市”建設經(jīng)驗,對我國“無廢城市”中的固體廢物法律體系完善提出些許建議。

1 無廢城市:概念新解

“無廢國際聯(lián)盟”作為全球倡導“無廢”理念的國際組織,曾對“無廢城市”作出“官方界定”:“通過負責任地生產(chǎn)、消費、回收,使得所有廢棄物被重新利用,沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場或海洋,從而不威脅環(huán)境和人類健康”。[1]“官方界定”以保護生態(tài)環(huán)境和保障人類健康為落腳點,強調(diào)固體廢物治理全過程的生產(chǎn)者責任延伸制度,重視固體廢物的資源化再利用以及固體廢物對大氣、水和土壤等相關環(huán)境要素的直接或間接負面影響。不難看出,“官方界定”是一種“理想國”狀態(tài),而現(xiàn)實情況下常常會出現(xiàn)“垃圾圍城”的局面。

在我國,《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱“《試點方案》”)明確“無廢城市”是一種新型城市發(fā)展模式。該模式以新發(fā)展理念為指導綱領,以固體廢物最大限度實現(xiàn)“三化”(減量化、資源化、無害化)以及最大程度降低固體廢物對環(huán)境的影響為核心,以推動固體廢物綠色循環(huán)利用以及倡導公民積極踐行綠色生活方式為建設路徑,旨在實現(xiàn)“無廢社會”。相較于“官方界定”,我國“無廢城市”概念界定符合實際:一方面,我國“無廢城市”建設采取階段性目標設置的方式,要求到2020年形成一批可復制、可推廣的建設示范模式,為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎;另一方面,我國也并未強制性地要求各試點城市必須達到“無廢”狀態(tài),而只是要求最大限度實現(xiàn)固體廢物“三化”以及降低其所產(chǎn)生的環(huán)境負面影響。

基于此,中國情境下的“無廢城市”內(nèi)涵考究應當立足本國國情,結合新《固廢法》作出新的闡釋。修改后的新《固廢法》為“無廢城市”的本土化落實奠定了法律根基。第一,新《固廢法》第一條開宗明義,“為了保護和改善生態(tài)環(huán)境,防治固體廢物污染環(huán)境,保障公眾健康,維護生態(tài)安全”;第二,新《固廢法》第三條和第四條強調(diào),國家推行綠色發(fā)展方式和倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式,并且對于固體污染防治要堅持“三化”原則,降低固體廢物的危害性;第三,新《固廢法》第二章至第八章分別對固體廢物管理、生活垃圾分類、產(chǎn)品包裝以及塑料制品使用等作出了規(guī)定,全范圍覆蓋固體廢物污染治理的各方面。

綜上,新《固廢法》下的“無廢城市”應指以保障公民環(huán)境權益和保護生態(tài)環(huán)境為核心,以固體廢物治理和垃圾分類為主要內(nèi)容,以倡導綠色生產(chǎn)和消費為基礎,以全民共治和生產(chǎn)者責任延伸制度為推動力的新型固體廢物治理模式。

2 “無廢城市”域外比較研究

2.1 日本

我國“無廢城市”試點之初,生態(tài)環(huán)境部組織相關試點城市人員赴日本學習相關經(jīng)驗,并最終形成調(diào)研報告[2]。通過對調(diào)研報告內(nèi)容的解讀,總結出日本“無廢城市”建設主要從以下三個方面進行發(fā)力:

2.1.1 前瞻性的政策計劃和較為完備的法律體系

日本是國際上最早推行循環(huán)經(jīng)濟的國家之一,其在2000年制定并頒布了《循環(huán)型社會形成促進基本法》。該法作為日本固體廢物治理的根本法依據(jù),對固體廢物全過程治理制定了基本框架。除了《循環(huán)型社會形成促進基本法》之外,日本還陸續(xù)制定了《廢棄物處理法》《有關促進食品循環(huán)資源再生利用等的法律》等法律,為有效治理本國固體廢物構建了較為完備的法律體系。最后,為保障循環(huán)型社會盡快形成以及加快固體廢物治理的進程,日本還制定了《循環(huán)型社會形成推進基本計劃》,并作了多次修訂。

2.1.2 多元共治型的垃圾分類模式和資源化的綠色包裝設計

日本的垃圾分類治理和綠色包裝設計有效地將政府、企業(yè)以及居民三者有機融合在一起,即居民分類投放、政府等機構分類收集、環(huán)保企業(yè)分類回收再商品化。日本政府為了盡可能地降低垃圾處理設施對居民所造成的“鄰避效應”風險,在社區(qū)內(nèi)成立居民代表委員會,向社區(qū)居民公開環(huán)境影響信息以保障其環(huán)境知情權,并以此形成了“沼津模式”。[3]此外,日本垃圾分類方面最有特色的是垃圾袋收費制度和居民自發(fā)形成的“家庭記賬本”活動。一方面,居民被要求購買指定的且符合不同類型垃圾的彩色垃圾袋,從而對各類垃圾進行有效分類;另一方面,居民通過“家庭記賬”的方式將家庭生活費用與二氧化硫的削減聯(lián)系起來,從而積極踐行綠色生活方式。

日本在減少塑料使用、改進綠色包裝設計方面主要通過循環(huán)理念的轉(zhuǎn)變和加強生產(chǎn)者責任來進行。一方面,循環(huán)經(jīng)濟理念的轉(zhuǎn)變,即由原有的“3R”(減量化、再循環(huán)、再利用)理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤?R”(減量化、再循環(huán)、再利用、替代化)理念,延長固體廢物的可替代周期,降低塑料制品的大幅使用;另一方面,生產(chǎn)者責任延伸制度的建立,即企業(yè)有義務采取措施加強產(chǎn)品的綠色設計及效用,加強產(chǎn)品的再利用度,減少固體廢物的產(chǎn)生,并且將生產(chǎn)者的責任全面貫穿于產(chǎn)品的生命全周期。

2.1.3 國際間固廢治理工作的開展與合作

日本在固廢治理方面十分重視國際間的溝通交流,環(huán)保友好城市的建立是加強國際間溝通交流的重要方式之一。中日兩國有諸多城市之間達成了環(huán)境友好城市伙伴關系,如日本九州市和我國大連市于1979年締結友好城市伙伴關系,開展環(huán)保事業(yè)方面的合作。此外,除了環(huán)境友好城市方面的交流合作,日本也非常重視國外游客的環(huán)保理念宣傳工作。日本在城市垃圾處理投放點設置了分類投放牌,投放牌上分別以中、英、韓、越四國語言進行書寫,向海外游客釋明垃圾分類的注意事項以及環(huán)保意義。

2.2 德國

德國“無廢城市”的建設主要依靠多元主體(居民、綠黨等)力量的推動,從而實現(xiàn)固體廢物的資源再利用。作為國際上享有盛名的“環(huán)保大國”,德國有幾點經(jīng)驗值得借鑒。[4]

2.2.1 詳細且完備的環(huán)境保護法律體系

德國現(xiàn)行有效的環(huán)境保護法律、法規(guī)達800多部。自1962年制定《排放物保護法》后,德國又相繼頒布了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》《電子電器設備法案》《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》《填埋法案》《包裝法》等多部環(huán)保性法律規(guī)范。詳細完備的環(huán)境保護法律體系實現(xiàn)了對固體廢物、垃圾分類以及商品包裝等方面的全覆蓋,為該國“無廢城市”建設提供了全方位的法律索引。

2.2.2 嚴格的懲治措施與對環(huán)保教育的重視

德國在固體廢物以及垃圾分類治理方面遵循著先教育(規(guī)勸)后懲罰的理念。針對居民未按規(guī)定時間、地點投放或未對垃圾予以分類的情況,政府一般先會向該居民發(fā)出警告信等通知,之后視改正情況再決定是否進行處罰。如果居民拒不改正,不僅自身會受到罰款處罰,還會導致所在社區(qū)固體廢物處理費用大幅增加。這一舉措的實施大大降低了德國國內(nèi)“垃圾圍城”的現(xiàn)象,并且加速了“無廢城市”的建設速度。此外,針對垃圾桶的設置和塑料瓶的回收也采取了嚴格的規(guī)范。德國整改原有的三色桶,將其簡化為兩色桶——有機廢棄物收集桶和其他收集桶,并規(guī)定了不同的收費制度。德國為了加大對塑料瓶的回收利用率,實施了塑料瓶押金制度——居民在購買瓶裝飲料時預先收取少量費用作為押金,之后居民將塑料瓶放置塑料瓶回收機后拿回之前所預繳的押金。這一舉措極大地緩解了固廢堆積的局面,加強了塑料制品的回收再利用程度。

2.2.3 多元主體合力共治

德國“無廢城市”的建設離不開多方主體的參與,主要有國家環(huán)保警察、居民、非政府環(huán)保組織以及綠黨等。德國在環(huán)保事業(yè)中首創(chuàng)環(huán)保警察一職,專門對城市內(nèi)所有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為和事件進行現(xiàn)場執(zhí)法。環(huán)保警察具有人員專業(yè)化、技術先進化、執(zhí)法效率化等特點,為及時有效地保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了前鋒作用。此外,環(huán)境惡化所產(chǎn)生的惡劣影響讓居民更加重視固體廢物治理,并積極參與環(huán)保事業(yè)以及相關的環(huán)保運動,如生態(tài)治理草根運動。非政府環(huán)保組織和綠黨是有效推動德國“無廢城市”建設的主力軍,他們通過多種途徑參與到國家環(huán)保事業(yè)進程,如倡導多種形式的綠色運動,推動國家相關環(huán)保性立法,對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境集體訴訟等。

2.3 新加坡“無廢城市”建設

新加坡在國際上享有“花園城市”之稱,這也有賴于其生態(tài)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展。新加坡自成立以來,陸續(xù)提出“永續(xù)城市”“花園城市”“生態(tài)城市”等城市規(guī)劃主張,并且不同的城市規(guī)劃分別配套相應的城市規(guī)劃體系。新加坡城市規(guī)劃體系主要由綱領性的概念計劃、短期性的總體計劃和靈活多變的開發(fā)指導規(guī)劃構成,每一計劃(規(guī)劃)中都規(guī)定10～15年作為計劃目標。新加坡生態(tài)可持續(xù)發(fā)展最大程度地將交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、廢棄物處理規(guī)劃等有機融合到一起,實現(xiàn)了整個城市系統(tǒng)的綠色循環(huán)發(fā)展。2015年新加坡提出《新加坡可持續(xù)藍圖2015》[5],要求到2030年,新加坡廢物回收率、生活垃圾回收率以及非生活垃圾回收率達到相應的目標。為了邁向“零廢”國家,《新加坡可持續(xù)藍圖2015》還提出了四項基本措施以及五項具體計劃來推進新加坡的可持續(xù)發(fā)展。

2007年11月,中國與新加坡簽署了《中華人民共和國政府與新加坡共和國政府關于在中華人民共和國建設一個生態(tài)城的框架協(xié)議》(以下簡稱《框架協(xié)議》)。根據(jù)《框架協(xié)議》,“中新天津生態(tài)城”的定位是“資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧”的生態(tài)城市以及“成為中國其他城市可持續(xù)發(fā)展樣板”?！犊蚣軈f(xié)議》除了明確了“中新天津生態(tài)城”的城市定位,還提出了“三和三能”的目標,即人與人、經(jīng)濟活動、環(huán)境和諧共存,能復制、能實行、能推廣。為了實現(xiàn)城市定位和發(fā)展目標,“中新生態(tài)城”在廢棄物管理方面作出了重大努力:在垃圾運輸方面,生態(tài)城建設了中國第一套、全亞洲最大的垃圾氣力輸送系統(tǒng),有效避免了垃圾運輸過程中的“二次污染”現(xiàn)象的發(fā)生;在垃圾收集方面,生態(tài)城實施垃圾分類積分機制,即生態(tài)城對于居民投放的可回收垃圾實施個人(家庭)積分,分發(fā)電子積分卡,居民可持該積分卡在生態(tài)城內(nèi)所有商店進行消費抵扣。這一舉措極大地促進了居民垃圾分類意識的提高和生態(tài)城經(jīng)濟的發(fā)展。

綜上,日本、德國以及新加坡三國主要從固體廢物法律體系的建設、生活垃圾分類的治理、綠色包裝及塑料污染治理以及多元主體參與四個方面來建設,因而我國可以借鑒以上四個方面的有益經(jīng)驗,并結合新《固廢法》中的具體條款來開展“無廢城市”新建設。

3 新《固廢法》引領“無廢城市”新建設

3.1 完善固廢法律體系,護航“無廢城市”建設

固體廢物治理仍需用重典?！盁o廢城市”建設首要的前提就是要完善“無廢城市”法律體系,因“無廢城市”核心在于固體廢物治理,因而最主要的是完善固體廢物方面的法律體系[6]。我國現(xiàn)行的固體廢物法律規(guī)范散落于《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、新《固廢法》和四大污染防治法(《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》)等法律以及各省《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)中,總體上呈現(xiàn)分散立法的特點,尚未形成整體性、系統(tǒng)性。[7]

日本和德國在“無廢城市”建設過程中均形成了較為完備的固體廢物法律體系,尤其德國固體廢物法律、法規(guī)達800部。完備的法律體系能夠為“無廢城市”建設保駕護航。新《固廢法》的出臺為當下“無廢城市”的建設提供了完善的法律依據(jù),該法從醫(yī)療廢物、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物、危險廢物、塑料制品以及過度包裝等方面對固體廢物治理作了全包圍式的規(guī)定。在借鑒日、德國家“無廢城市”建設經(jīng)驗的基礎上,我國應形成以新《固廢法》為核心,以四大污染防治法為發(fā)力點的法律體系,從而完善當下“無廢城市”建設的法律體系。

具體而言,可以從以下幾方面入手:首先,明確固體廢物所產(chǎn)生的污染類型(大氣污染、土壤污染或水污染等),是“一因一果”型還是“一因多果”型,正確找尋所適用的污染防治法律。其次,針對污染類型存在交叉,即“一因多果”型,以相關污染防治法律條文為處罰根據(jù),分析法律的最終適用(“單一法”還是“多法”)。最后,針對特殊類型的固體廢物污染,應以新《固廢法》為立足點,分析該污染類型采取何種防治,最終適用相關法律條文予以治理。

3.2 積極推行垃圾分類,破解“垃圾圍城”困局

“無廢城市”建設的任務之一就是“垃圾圍城”局面的破解。盡管“11+5”個試點城市和地區(qū)在垃圾分類方面成效各不相同,但面臨的困境卻是一致的,即垃圾分類前端意識不強、宣傳不到位;中端垃圾運輸成本高昂、二次污染現(xiàn)象嚴重;末端可替代性的垃圾處理技術尚不成熟。為破除以上困境,新《固廢法》在二審草案中就增加了“生活垃圾”章節(jié)作為應對之策。[8]新《固廢法》在“生活垃圾”一章中規(guī)定了各縣級以上人民政府盡快建立生活垃圾收費制度、因地制宜進行生活垃圾分類標準、強化居民生活垃圾分類意識、加大生活垃圾處理技術的研發(fā)、生活垃圾經(jīng)費保障等內(nèi)容,全面應對生活垃圾“三端”的問題。

我國生活垃圾分類試點正如火如荼地進行,各試點城市均在加快制定本市的生活垃圾分類管理條例。生活垃圾治理作為“無廢城市”建設的重要一環(huán),各試點城市可積極借鑒日本、德國以及新加坡生活垃圾治理的相關經(jīng)驗。如日本的“家庭記賬本”活動和“中新天津生態(tài)城”的積分活動,試點城市可向城市居民分發(fā)電子家庭記賬本,并在投放生活垃圾后自動積分,且該積分可用于日常消費的抵扣,以此貫徹綠色生活理念;又如德國的懲罰與教育相結合理念,試點城市對于未依法依規(guī)進行垃圾分類的居民,可采取口頭勸教、書面警告、參加社區(qū)服務活動或罰款等方式逐步規(guī)范,讓城市的每一位居民都能夠切身參與其中。

3.3 加強綠色包裝設計,嚴控塑料制品使用

“白色污染”作為“無廢城市”建設中的“攔路虎”,嚴重阻礙了“無廢城市”建設的進程。2010年1月16日,國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》對治理塑料污染作出了重要部署,按照“禁限一批、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”的思路,對塑料污染分階段治理。新《固廢法》回應社會熱點與城市“痛病”,對過度包裝、塑料污染治理作出了相應的規(guī)定。首先,關于過度包裝治理,新《固廢法》分別在第四十四條、第六十五條、第六十八條、第七十七條以及第八十四條中作出相關規(guī)定,以上條文強調(diào)生產(chǎn)者要按照清潔生產(chǎn)的要求對包裝物進行綠色設計,加大包裝的資源化利用,并且鼓勵引導消費者使用綠色包裝和減量包裝。其次,關于塑料污染治理,新《固廢法》在第六十九條和第一百零六條明確規(guī)定:禁止使用不可降解的塑料制品和禁止餐館、酒店等行業(yè)提供一次性用品以及加強推廣使用可循環(huán)、易回收、易降解的塑料制品。

為了讓“限塑令”持續(xù)發(fā)力以及在包裝設計中融入綠色內(nèi)涵,我國可借鑒日本、德國對于過度包裝和塑料污染的治理對策。日本對于兩者的治理強調(diào)理念的轉(zhuǎn)變和延伸塑料、包裝制品生產(chǎn)者的責任,我國也可在兩者治理中融入“4R”理念以及延伸生產(chǎn)者在產(chǎn)品生命周期全過程的責任承擔。[9]我國此前也頒布了《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》(以下簡稱《方案》),《方案》指出生產(chǎn)者對產(chǎn)品所承擔的資源環(huán)境責任范圍包括開展生態(tài)設計、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強信息公開。此外,德國對于塑料污染治理,尤其是塑料瓶的回收,采取預先收取少量押金的方式值得借鑒。“11+5”個試點城市和地區(qū)可以有條件地、小范圍幅度地對消費者塑料制品的使用采取預收押金措施,并且規(guī)定押金可在消費者交由分類機構回收時予以返還。

3.4 多元主體共治,共同參與固廢治理

“無廢城市”建設關乎每一位“住在城市里的人”,因而需要多元主體(政府、公民、環(huán)保警察、環(huán)保組織)共同參與。新《固廢法》總則中第四條至第十二條也對多元主體的責任或義務作出了規(guī)定,而且日本、德國和新加坡在“無廢城市”建設中也都重視多元主體力量,并且形成了各自的特色模式。

政府作為城市的管理者,應對“無廢城市”總體工作的開展負責。[10]《試點方案》中要求各試點城市政府積極編制“無廢城市”實施方案以及具體的指標體系,并且要求將人民滿意度作為評價指標之一,這一舉措貫徹了“以人為本”的發(fā)展理念。另外,當下公民參與“無廢城市”建設的發(fā)力點不應再是理念的引導[11],而應是具體工作的參與。公民可應聘垃圾分類指導員(監(jiān)督員)職位,成立專門的垃圾分類委員會,將垃圾處理設施所引起的“鄰避效應”現(xiàn)象、垃圾分類投放等問題與政府相關部門及時進行溝通交流。

此外,針對德國首創(chuàng)的環(huán)保警察新型執(zhí)法方式,我國也可在“無廢城市”試點城市中進行試點。盡管此前我國云南省昆明市也設置了環(huán)保警察一職,但該職位主要起配合其他執(zhí)法部門的作用且環(huán)保警察的職責為環(huán)境刑事執(zhí)法而不是全方位環(huán)境執(zhí)法。[12]應當明確,“無廢城市”建設中的環(huán)保警察應定位為環(huán)境執(zhí)法專責主體,并且其執(zhí)法范圍應包括民事、行政以及刑事三種,配備先進的執(zhí)法技術與設備。最后,環(huán)保組織在“無廢城市”建設中的重要力量不可忽視。不同于德國綠黨組織,我國的環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟的提起上面臨諸多困境,如取證難、激勵效應不足等。[13]為了有效地發(fā)揮環(huán)保組織在“無廢城市”中的作用,應逐步加大環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的后續(xù)保障,如經(jīng)費保障、技術保障以及聲譽保障等。

4 結語

“無廢城市”建設功在千秋,利在萬代。盡管日本、德國以及新加坡的“無廢城市”建設在國際上享有盛名,但我國仍需在立足本國國情的基礎上進行建設。新《固廢法》的出臺為“無廢城市”建設提供了基本的法律依據(jù),奠定了其運行的法律根基。因此,“無廢城市”后續(xù)的發(fā)力點應以新《固廢法》為基本點,完善固體廢物法律體系,加大生活垃圾和塑料污染的治理,倡導多元主體共同參與建設。