貧困邊緣人口相對貧困處境與返貧防治

□文/ 吳雅飛 張元潔

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 山西·晉中）

［提要］ 目前，脫貧攻堅工作已經(jīng)接近尾聲，未來一段時間我國將處于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的交匯階段，因此有必要重視研究貧困邊緣人口返貧防治的問題。本文主要通過運用可行能力理論，分析貧困邊緣人口的相對貧困處境，進(jìn)而為鞏固脫貧成果提出建議。

到2020 年底，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困問題已經(jīng)得到歷史性的解決。貧困人口和貧困縣的稱呼已經(jīng)逐漸成為過去式，取而代之的是人民群眾的生活質(zhì)量日益提高，實現(xiàn)了“兩不愁和三保障”的目標(biāo)。但是，我們?nèi)匀徊豢梢缘粢暂p心，鞏固脫貧成果的任務(wù)依然在路上。為鞏固脫貧成果，扶貧工作的重點和難點也將從消除絕對貧困問題轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。在本文中，貧困邊緣人口是指經(jīng)濟(jì)水平略高于建檔立卡貧困線，在生產(chǎn)生活等方面存在較多困難的群體。由于基礎(chǔ)薄弱、政策支持力度不足，邊緣戶不僅處于貧困線的邊緣，還處于扶貧政策和社會保障制度的邊緣，這引發(fā)了許多問題。因此，我們要重視貧困邊緣人口的返貧問題。當(dāng)前貧困的內(nèi)涵已經(jīng)由單純的經(jīng)濟(jì)貧困擴(kuò)展到權(quán)利貧困、能力貧困等，其中阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚搶ξ覈柟堂撠毘晒?、開展返貧防治具有重要意義。

一、可行能力理論的解讀

（一）可行能力理論。阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》一書中指出，自由是發(fā)展不可缺少的重要手段，發(fā)展的首要目的就是為了自由。自由是一種可行能力，可以享受人們有理由珍視的那種生活。可行能力是人們可能實現(xiàn)的所有可能的功能性活動的組合。功能性活動是指一個人值得做或者達(dá)到的各種各樣的事物或狀態(tài)，既包含最基本的生存需求，如得到更好的營養(yǎng)供給、身體健康、避免死于非命和夭折等，還包括更復(fù)雜的成就，例如參加社會活動、獲得自尊等，它們真實地反映了人的生活狀況。也就是說，可行能力是一種自由，它強(qiáng)調(diào)的是實現(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由（通俗一點來說就是實現(xiàn)各種不同生活方式的自由）。除了包括免受困苦，比如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡等基本的可行能力，實質(zhì)自由還包括能夠識字算數(shù)、享受政治參與等等的自由。可行能力的缺失會導(dǎo)致人們?nèi)狈Ω鞣N社會資源和可選擇的機(jī)會去追求一種他們認(rèn)為值得過的生活。為了擴(kuò)展人們的可行能力，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽宋宸N工具性手段：政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保障和防護(hù)性保障。此外，他還強(qiáng)調(diào)可行能力的不斷提升是改變貧困狀態(tài)的根本舉措。

（二）可行能力理論的意義。從可行能力理論的角度來看，可行能力的缺乏是貧困的根源。在實行脫貧攻堅戰(zhàn)以后，我國扶貧方向已從大面積的地區(qū)貧困逐漸過渡到解決少部分新增貧困人口的插花式貧困；扶貧的目標(biāo)逐漸從“實物貧困線”過渡到“發(fā)展貧困線”。要想從根本上防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，就要改變以前給錢給物的做法，提高人們的可行能力，實現(xiàn)造血式幫扶。另外，國家領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將會不斷滿足人民群眾不斷增長的多樣化的需要，增強(qiáng)人們的幸福感。而對于貧困邊緣人口來說，他們的發(fā)展底子薄，更應(yīng)該提早謀劃，預(yù)防貧困再度發(fā)生，提高脫貧質(zhì)量。

農(nóng)村貧困邊緣人口抵抗風(fēng)險的能力較弱，缺乏內(nèi)生動力，家里的負(fù)擔(dān)都比較重。首先，抵抗風(fēng)險的能力較弱。他們大多從事農(nóng)牧業(yè)或者外出打工，工作比較靈活，沒有穩(wěn)定的收入來源，一旦有疾病風(fēng)險，非常容易陷入貧困。其次，他們?nèi)狈?nèi)生動力。大多數(shù)人是初中或者高中的教育水平，也沒有進(jìn)行相關(guān)技能的培訓(xùn)，一般從事體力勞動，工資水平偏低且極易對身體健康造成影響，容易形成惡性循環(huán)，自身沒有能力去改變。再次，家里的負(fù)擔(dān)都比較重。貧困邊緣人口的收入往往略高于貧困線，但是家里需要供養(yǎng)的人口比較多，極易因病、因災(zāi)和因?qū)W等突發(fā)情況陷入貧困。因此，可行能力理論對于貧困邊緣人口的返貧防治意義重大。一方面它為防貧工作提供了獨特的視角，即強(qiáng)調(diào)對貧困邊緣人口內(nèi)生動力的培養(yǎng)，變貧困邊緣人員的被動防貧為自主尋求預(yù)防貧困；另一面在于它有利于幫扶成果的長期穩(wěn)定性。它突出強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，重視運用提升可行能力的五種工具，使得存在困難的貧困邊緣人口均有機(jī)會獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障，這樣他們就可以在平等的基礎(chǔ)上參與經(jīng)濟(jì)和社會活動，利用政府提供的扶貧政策和資金等，積極尋求脫貧致富之路，從而實現(xiàn)長期穩(wěn)定脫貧。總的來說，阿馬蒂亞·森的可行能力理論強(qiáng)調(diào)防貧工作不是一蹴而就的，而是逐漸培養(yǎng)人們可行能力的一個過程。此外，它還強(qiáng)調(diào)政府和社會的作用。

二、農(nóng)村貧困邊緣人口相對貧困處境分析

貧困邊緣人口處于相對脆弱的境遇且缺乏幫貧政策支持，相較于繼續(xù)享有原先政策的脫貧戶來說，其發(fā)展機(jī)會與風(fēng)險防范能力不足，而且極易因為疾病等突發(fā)事件使整個家庭陷入困難的境地。

（一）貧困邊緣人口抗風(fēng)險能力低，容易面臨支出型貧困。貧困邊緣人口極易因病、因?qū)W、因災(zāi)而使得整個家庭陷入困境，他們的抗風(fēng)險能力相對較弱。一旦家中有人患大病，高額醫(yī)療費用的支出對于這些無穩(wěn)定收入來源的貧困邊緣人口來說就是致命的打擊。另外，生重病的患者一般需要人照顧，這使得家里的勞動力減少，只依靠自身的力量渡過難關(guān)很難。此外，教育的支出也是家庭里一筆不小的開支，尤其是高中和大學(xué)的教育費用，這會給家庭增加額外的開支，從而加重負(fù)擔(dān)。此外，農(nóng)村貧困邊緣人口大多從事農(nóng)牧業(yè)或者外出打工，特別是以農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)為主的人口對自然條件的依賴性較高。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，對于這些處在貧困邊緣線的人口來說，一時很難應(yīng)對。

（二）貧困邊緣人口的幫扶政策存在欠缺。目前，各級政府積極采取措施鞏固脫貧成果，大多數(shù)省份制定了關(guān)于防止返貧的指導(dǎo)意見，許多市縣也積極響應(yīng)，出臺了很多具體的政策文件，返貧人口和新增貧困人口數(shù)量在逐漸減少，但是相關(guān)的政策和措施仍有不足之處。首先，相較于繼續(xù)享受原先幫扶政策的脫貧戶來說，貧困邊緣人口處于相對脆弱的境遇且扶貧政策支持力度不大。差距大和不公平的現(xiàn)象依然存在，貧困邊緣人口心理上難免會產(chǎn)生落差感。另外，由于長期以來重視事后預(yù)防的政策慣性，使得當(dāng)前的預(yù)防機(jī)制不能很好地發(fā)揮預(yù)防返貧的作用，當(dāng)前的政策有待進(jìn)一步的完善。再有就是，現(xiàn)有的一些政策幫扶與人們的需求有出入，不具有針對性，不能更好地幫助貧困邊緣人口解決現(xiàn)實困難。最后，目前的政策僅僅是在“過渡期”內(nèi)實行，尚未對以后的情況做出明確規(guī)定。

三、可行能力理論指導(dǎo)下貧困邊緣人口返貧防治建議

可行能力理論指導(dǎo)下的返貧防治，應(yīng)當(dāng)關(guān)注早期貧困邊緣人口的致貧原因和實際需求，從貧困邊緣人口應(yīng)享有的實質(zhì)權(quán)利入手，構(gòu)建多元化的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而精準(zhǔn)地識別早期貧困邊緣人口。在此基礎(chǔ)上，厘清早期貧困邊緣人口返貧防治主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與行動結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策幫扶，培育貧困邊緣人口內(nèi)生動力，以此消解影響貧困邊緣人口發(fā)展權(quán)利實現(xiàn)的阻礙性因素，確保貧困邊緣人口返貧防治的精準(zhǔn)度與實效性，進(jìn)而為貧困邊緣人口奠定堅實的自我發(fā)展基礎(chǔ)，以幫助其獲得所珍視的生活。

（一）貧困邊緣人口的識別方面。返貧防治的前提和基礎(chǔ)在于對貧困邊緣人口的準(zhǔn)確識別。可行能力的視角強(qiáng)調(diào)從多元化的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)進(jìn)行貧困評價。對貧困分析由手段向目的的轉(zhuǎn)移，使得傳統(tǒng)貧困評價所依存的一元化收入標(biāo)準(zhǔn)喪失了其合法性，貧困評價的信息基礎(chǔ)由此拓展至更具包容性的可行能力，用能反映貧困者實質(zhì)生活需求的評價標(biāo)準(zhǔn)去評價生活本身。為了更好地識別貧困邊緣戶，我們以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，以上年度國家現(xiàn)行農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)線的1.5 倍為基準(zhǔn)，將低于1.5 倍以下的納入重點防貧范圍，核查其收入來源是否穩(wěn)定。此外，全面考慮住房、教育、健康等其他方面的情況，繪制分布圖，將其與普通的農(nóng)戶分開，盡可能使邊緣人口和普通農(nóng)戶劃清界限。充分利用村兩委和駐村工作隊的優(yōu)勢，精準(zhǔn)實行動態(tài)的“進(jìn)入-退出”機(jī)制。同時，根據(jù)貧困邊緣人口貧困的具體情況制定相應(yīng)的對策，因貧困邊緣人口在每個維度困難的程度不同，政府制定對策時應(yīng)兼顧各個維度，包括收入、醫(yī)療、教育等方面，同時不同地區(qū)的貧困邊緣人口困難的狀況也不同，政府也應(yīng)兼顧不同地區(qū)制定有針對性政策。

（二）貧困邊緣人口政策幫扶方面。精準(zhǔn)的識別目的是為了有效幫扶，關(guān)鍵在于確定幫扶主體與幫扶路徑?？尚心芰碚撜J(rèn)為，“一個人實際上擁有的（而不是僅僅在理論上擁有的）可行能力取決于社會安排的性質(zhì)，這對個人自由至關(guān)重要。國家和社會不能逃避責(zé)任”。以社會扶持來擴(kuò)大個體的自由，對貧困邊緣人口非常重要。政府應(yīng)該不斷改進(jìn)升級現(xiàn)有幫扶政策，促進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

1、延續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有幫扶政策。首先，在脫貧攻堅的初期，國家將扶貧資金集中投入到了貧困戶手里，現(xiàn)在脫貧攻堅工作已經(jīng)接近尾聲，可以將財政扶貧資金以外的扶貧資金適用范圍調(diào)整至條件較差的貧困邊緣人口，將資金的幫扶范圍適當(dāng)放寬。另外，現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)扶貧政策主要面向經(jīng)營規(guī)模大的生產(chǎn)經(jīng)營者，而大多數(shù)貧困邊緣人口則從事農(nóng)牧業(yè)等小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱。因此，應(yīng)當(dāng)考慮把握鄉(xiāng)村振興契機(jī)，從各級政府層面形成面向欠發(fā)達(dá)區(qū)域的小農(nóng)發(fā)展的政策扶持，促進(jìn)以生產(chǎn)經(jīng)營為主要收入的貧困邊緣群體的發(fā)展。此外，在金融政策方面，建議形成以效率為導(dǎo)向和以競爭為原則的金融政策，而非群體導(dǎo)向性金融政策。一方面在時間上延長既有金融政策支持；另一方面對貧困邊緣人口和一般農(nóng)戶采取有條件的金融支持，如采取低息貸款的方式。還有就是健康扶貧政策應(yīng)該從源頭上進(jìn)行防治，推動健康扶貧的幫扶關(guān)口前移。過度的醫(yī)療保險政策不僅加重財政負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了非貧困戶的不滿，應(yīng)逐漸降低目前仍然享受原先醫(yī)療報銷政策的脫貧戶的保障力度，并回歸與非貧困戶的一致標(biāo)準(zhǔn)。最后注意針對貧困邊緣人口分類施策，依據(jù)實際情況給予對口的政策幫扶。

2、完善社會保障制度，充分發(fā)揮其對返貧防治的作用。社會保障制度自產(chǎn)生以來就承擔(dān)著減貧的重任，減貧的常態(tài)化必然需要社會保障制度的助力。我們應(yīng)該推動社會保障制度與扶貧政策的銜接融合，加大針對農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等普惠性政策的實施力度，比如為其提供就業(yè)機(jī)會、加強(qiáng)疾病的預(yù)防以及探索適合農(nóng)村的養(yǎng)老模式等，進(jìn)而預(yù)防貧困的發(fā)生。同時，整合社保資源，確保減貧政策制度化提上日程，具體來說就是要整合繳費型的社會保險制度內(nèi)部、非繳費型的社會救助制度內(nèi)部以及繳費型和非繳費型的制度資源，共同發(fā)揮減貧的作用。此外，還要從制度上明確中央和地方政府關(guān)系，結(jié)合稅制改革不斷地增加地方政府的責(zé)任。最后適當(dāng)加強(qiáng)與商業(yè)保險的合作。完善防貧保險、大病保險以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險等，降低貧困的脆弱性，更好地預(yù)防貧困的發(fā)生。

3、促進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。首先，構(gòu)建黨建聚力促發(fā)展機(jī)制，為鄉(xiāng)村致富配置高素質(zhì)的帶頭人，通過“內(nèi)育”和“外引”相結(jié)合，積極培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀人才，還要引進(jìn)懂電商、懂市場、懂管理的新型人才。其次，應(yīng)該積極促進(jìn)政策銜接，使得脫貧攻堅的各項政策“打包配套”使用在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。再次，要轉(zhuǎn)變政策供給方式，由“特惠政策”向“普惠政策”轉(zhuǎn)變，將原來針對貧困戶的各項扶持政策全部向鄉(xiāng)村低收入群體傾斜。最后，應(yīng)該積極探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人員向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而為留鄉(xiāng)人員的規(guī)模經(jīng)營提供契機(jī)。

（三）貧困邊緣人口內(nèi)生動力培養(yǎng)方面。人們獲得可行能力的關(guān)鍵在于培養(yǎng)其內(nèi)生動力。只有人們主動地去實現(xiàn)實質(zhì)自由，人們才有可能從根本上擺脫貧困，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。目前，全國農(nóng)村貧困發(fā)生率急速下降，適當(dāng)增加對于建檔立卡系統(tǒng)之外的貧困邊緣人口的政策關(guān)注，是鞏固脫貧成果實現(xiàn)真脫貧的需要，是帶動新脫貧人口自主發(fā)展的需要，也是提升農(nóng)村低收入群體公平感和幸福感的需要，更為重要的是能從源頭上防止新的貧困再次產(chǎn)生。

1、轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)教育投入和技能培訓(xùn)。首先，政府應(yīng)采取針對性的措施對青少年進(jìn)行幫扶，防止代際貧困。近年來，隨著教育水平的提高，普通家庭教育支出的比重不斷增加，所以應(yīng)當(dāng)將以救助為導(dǎo)向的教育幫扶政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椈镜膰裥匀肆ν顿Y制度。其次，針對成年人要加強(qiáng)技能培訓(xùn)，幫助他們掌握一門技能，提高自身的知識和素質(zhì)，加強(qiáng)其對相關(guān)政策的了解，建立勞動致富的觀念，更好地應(yīng)對社會的發(fā)展。最后，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)生產(chǎn)資料自由流動，以經(jīng)營、入股、合作等多種方式參與農(nóng)業(yè)合作社或者產(chǎn)業(yè)扶貧，增加人們的收入來源。

2、發(fā)揮黨員干部的示范作用，傳達(dá)扶志扶智文化理念?；鶎拥狞h員干部可以通過全員培訓(xùn)與分級組織等形式不斷提升自身的素養(yǎng)，提高自己的業(yè)務(wù)水平，進(jìn)而深入地了解低收入農(nóng)民的真實需要，以便更好地“對癥下藥”。此外，要延續(xù)現(xiàn)有的駐村幫扶機(jī)制，一對一地了解情況，采用多種形式引導(dǎo)人們理解“志”和“智”的內(nèi)涵，以人們喜聞樂見的方式，引導(dǎo)和傳播勤儉、仁愛等優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，重新構(gòu)建農(nóng)村的道德體系，促進(jìn)人們改變過去“等、靠、要”的消極思維，積極改善自身的境遇，同時推動家鄉(xiāng)的發(fā)展。

脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)接近尾聲，但是反貧困的工作卻仍在繼續(xù)，如何更好地鞏固脫貧成果，保證貧困邊緣人口不返貧逐漸成為研究的一個主要議題，問題的關(guān)鍵在于可行能力的培養(yǎng)。因此，筆者認(rèn)為貧困邊緣人口的識別工作應(yīng)首先得到重視，同時社會保障制度應(yīng)成為減貧工作常態(tài)化的一個基本制度，還應(yīng)該激發(fā)貧困邊緣人口的內(nèi)生動力。此外，脫貧攻堅的相關(guān)工作應(yīng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。