山西省國(guó)有林場(chǎng)改革之后遇到的新問(wèn)題

趙桂蘭

(山西省國(guó)有林場(chǎng)和種苗工作總站，太原 030012)

國(guó)有林場(chǎng)是新中國(guó)成立初期建立的林業(yè)事業(yè)單位，作為中國(guó)森林管理、現(xiàn)代林業(yè)的重要組成部分，在保護(hù)培育森林資源、保障木材供給、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中發(fā)揮著重要作用，也是實(shí)施生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量[1]。國(guó)有林場(chǎng)改革順應(yīng)社會(huì)和林業(yè)發(fā)展要求，是增強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)效能、加快生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措。山西省國(guó)有林場(chǎng)主要分布在太行山、呂梁山主脊兩側(cè)河流源頭、水庫(kù)周邊等生態(tài)區(qū)位十分重要的區(qū)域，林地總面積267.27萬(wàn)公頃、占全省林地面積的31.5%，有林地面積160.4萬(wàn)公頃、占全省有林地面積61.3%；活立木蓄積7 893.0萬(wàn)立方米，占全省活立木蓄積的 71.3%[2]。山西省委、省政府深刻認(rèn)識(shí)“山西之長(zhǎng)在于煤，山西之短在于林，山西之少在于水”，在全省推進(jìn)和實(shí)施了國(guó)有林場(chǎng)改革，堅(jiān)持公益性改革方向，嚴(yán)守“保生態(tài)、保民生”兩條底線，把握“增資源、增活力、增效益”三大目標(biāo)，在明確功能定位、理順管理體制、創(chuàng)新管理模式、激活內(nèi)在活力等方面實(shí)現(xiàn)了一系列重大突破，改革主體任務(wù)全面完成，取得了階段性成效[2-3]。至2020年，山西省國(guó)有林場(chǎng)改革任務(wù)基本完成，但改革之后卻遇到了許多新問(wèn)題，本文在剖析山西省國(guó)有林場(chǎng)改革取得的階段性成效和改革后遇到的諸多難題的基礎(chǔ)上，對(duì)如何克服這些難題做了一些探索，提出幾點(diǎn)對(duì)策，希望能為山西省國(guó)有林場(chǎng)的改革發(fā)展有所裨益。

1 山西省國(guó)有林場(chǎng)改革取得的階段性成果

1.1 國(guó)有林場(chǎng)的性質(zhì)確立和功能定位

2003年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(中發(fā)[2003]9號(hào))下發(fā)之后，山西省委、省政府隨之發(fā)出了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(晉發(fā)[2005]9號(hào))，明確要求將省直9個(gè)國(guó)有林管理局及所屬?lài)?guó)有林場(chǎng)按公益性事業(yè)單位管理；各市、縣所屬?lài)?guó)有公益型林場(chǎng)也要按從事公益事業(yè)單位管理。目前，山西省已將267家國(guó)有林場(chǎng)精簡(jiǎn)到209家，全部定性為公益一類(lèi)事業(yè)單位，按從事自然資源保護(hù)類(lèi)公益服務(wù)的事業(yè)單位管理。從2005年開(kāi)始，省財(cái)政將省直9大林局轉(zhuǎn)制補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算。到2009年已將省直林區(qū)111.09萬(wàn)公頃 生態(tài)公益林納入首批省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。自此，包括國(guó)家天保工程和國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金投入在內(nèi)，山西省省直國(guó)有林區(qū)林場(chǎng)的財(cái)政保障水平已達(dá)到全額預(yù)算事業(yè)單位的70%。市縣屬?lài)?guó)有林場(chǎng)也抓住國(guó)有林場(chǎng)改革機(jī)遇相繼出臺(tái)了符合當(dāng)?shù)厍闆r的政策文件。運(yùn)城市、晉中市、臨汾市政府將國(guó)有林場(chǎng)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，晉城市把5.33萬(wàn)公頃國(guó)有林場(chǎng)林地全部納入公益林補(bǔ)償范圍，為國(guó)有林場(chǎng)管理開(kāi)辟了新路。

1.2 國(guó)有林場(chǎng)的治理能力和生態(tài)功能有了顯著提升

多年來(lái)，由于國(guó)有林場(chǎng)性質(zhì)定位不準(zhǔn)確，山西省各國(guó)有林場(chǎng)都面臨著管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、政策保障不到位等問(wèn)題。國(guó)有林場(chǎng)定性為公益一類(lèi)事業(yè)單位之后，明確界定了國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)責(zé)任和保護(hù)方式，理順了國(guó)有林場(chǎng)管理體制，激活了國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)了國(guó)有林場(chǎng)在政事分開(kāi)、職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制、社會(huì)保障體制等方面展開(kāi)了全面改革。

同時(shí)，以“區(qū)域封禁，建站保護(hù)，遠(yuǎn)程監(jiān)控，科學(xué)巡檢，群眾托管，家庭承包”六種管護(hù)模式相互結(jié)合建立起了全方位立體管護(hù)體系。已建成風(fēng)格獨(dú)特、功能齊全的森林管護(hù)站 602座，拉網(wǎng)2 217 km，配備GPS巡檢器2 600多部[2]。以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)平臺(tái)建立起了互聯(lián)網(wǎng)林業(yè)管理體系，林場(chǎng)綜合管理水平顯著提升。以“流域綜合治理”和“場(chǎng)外合作造林”內(nèi)外抓手開(kāi)展了多項(xiàng)高質(zhì)量造林工程，近幾年每年能完成營(yíng)造林工程5萬(wàn)公頃以上，達(dá)到了“近自然、多效性、可持續(xù)”造林成效，國(guó)有林場(chǎng)的治理能力和生態(tài)功能有了顯著提升，基本實(shí)現(xiàn)了“造得下、管得住、能發(fā)展”的良好局面。

2 山西省國(guó)有林場(chǎng)改革后遇到的新問(wèn)題

2.1 改革方案實(shí)施過(guò)程可能遇到的問(wèn)題

《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》 明確要求在2020年前完成國(guó)有林場(chǎng)改革，但是，只有所有縣市改革方案通過(guò)審批后，改革總體進(jìn)程才能進(jìn)入全面實(shí)施階段，即使各縣市都能按期審批，但進(jìn)入全面實(shí)施和具體推進(jìn)階段也不是一蹴而就，需要進(jìn)一步攻堅(jiān)，按步驟實(shí)施，層層推進(jìn)。推動(dòng)市縣改革實(shí)施方案出臺(tái)是推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革進(jìn)程的第一步，也是國(guó)有林場(chǎng)改革方案落地實(shí)施的關(guān)鍵一步。通過(guò)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和層級(jí)政令，各縣市的具體實(shí)施方案都會(huì)按期出臺(tái)，那么，第二步的關(guān)鍵就是如何落實(shí)，落實(shí)不了或落實(shí)不好都會(huì)給國(guó)有林場(chǎng)改革帶來(lái)毀滅性的打擊，至少只能停留在文件執(zhí)行層面，而改革面臨的新的運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、職工轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會(huì)保障等諸多問(wèn)題如果不能妥善解決都會(huì)阻礙改革的進(jìn)一步落實(shí)。

2.2 國(guó)有林場(chǎng)改革前的遺留問(wèn)題

國(guó)有林場(chǎng)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，雖然山西省國(guó)有林場(chǎng)改革取得了重大進(jìn)展，但還存在許多問(wèn)題和不足，遺留了許多亟待解決的難題。

首先，要進(jìn)一步完善配套政策。山西省國(guó)有林場(chǎng)雖然在改革后全部定性為公益一類(lèi)事業(yè)單位，但根據(jù)國(guó)家政策的要求，現(xiàn)階段只能將多數(shù)林場(chǎng)人員事業(yè)編制仍定為自收自支或差額編制，沒(méi)能調(diào)整為全額編制，也與職工期盼差距大。改革后管理體制也不健全，主要表現(xiàn)為：林業(yè)部門(mén)和當(dāng)?shù)卣谏婕皣?guó)有林場(chǎng)事務(wù)時(shí)協(xié)調(diào)度不夠，林場(chǎng)與地方政府的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，大部分國(guó)有林場(chǎng)“收支兩條線”難以執(zhí)行。

第二，要妥善解決金融債務(wù)問(wèn)題，減輕林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。2016年始，山西省林業(yè)廳通過(guò)多渠道解決了國(guó)有林場(chǎng)大部分金融債務(wù)，但還有一些遺留債務(wù)問(wèn)題需要進(jìn)一步解決和化解。歷史金融債務(wù)的化解只能是卸掉了國(guó)有林場(chǎng)的負(fù)擔(dān)，但經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)依然沉重，一方面經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源單一，多數(shù)依賴(lài)于木材采伐，隨著木材市場(chǎng)低迷和采伐配額的減少，林場(chǎng)的收入驟減，入不敷出；另方面，林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用卻逐年上升，工資及各類(lèi)保險(xiǎn)費(fèi)用不斷增加，給林場(chǎng)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。山西省國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有等級(jí)公路和林道共11 651 km，按林區(qū)林道網(wǎng)密度計(jì)算只有2.9 m·km-2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。截至2018年3月，還有30個(gè)林場(chǎng)、506個(gè)管護(hù)站存在吃水困難或飲水安全問(wèn)題。諸如此類(lèi)嚴(yán)重滯后的基礎(chǔ)建設(shè)都急需解決。

2.3 林地權(quán)屬和侵占問(wèn)題

國(guó)有林場(chǎng)權(quán)屬自然應(yīng)當(dāng)歸國(guó)有，這似乎是天經(jīng)地義的事情，但實(shí)際情況卻相當(dāng)復(fù)雜。在20世紀(jì)60年代之前，國(guó)有林場(chǎng)土地權(quán)屬相對(duì)明晰，但到了20世紀(jì)80年代初，林業(yè)“三定”時(shí)期，國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)與村民簽訂長(zhǎng)期租用合同，形成了各種復(fù)雜的租用承包經(jīng)營(yíng)形式，加之在管理過(guò)程中出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)糾紛，林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)種地被毀、被占現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，過(guò)去部分林場(chǎng)實(shí)行“誰(shuí)造誰(shuí)有”，實(shí)際成為“誰(shuí)占誰(shuí)有”，林場(chǎng)權(quán)屬糾紛時(shí)有發(fā)生，侵占問(wèn)題嚴(yán)重，難以收回國(guó)有林地。有些地方以建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等名義隨意劃撥?chē)?guó)有林場(chǎng)林地，開(kāi)發(fā)建設(shè)占用林地比較嚴(yán)重，造成國(guó)有林地大量流失。

2.4 職工安置和人才需求問(wèn)題

國(guó)有林場(chǎng)主要分布在條件艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及邊遠(yuǎn)山區(qū)，一方面人員老齡化問(wèn)題十分嚴(yán)重，部分長(zhǎng)期在林區(qū)艱苦環(huán)境中從事繁重的體力勞動(dòng)的職工，患有多種地方病或職業(yè)病的比例較大，已不能勝任林區(qū)的工作，但生活還需妥善安置。另一方面年輕專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和管理人才極度缺乏，有專(zhuān)業(yè)和管理背景的人員難以招聘或很難久留，而有意愿進(jìn)入林場(chǎng)工作的有志青年卻因?yàn)椴粔蛘惺召Y格進(jìn)不來(lái)。人員斷檔現(xiàn)象十分突出，而僵化人事關(guān)系又不能適應(yīng)和解決目前人才需求的困局。

3 山西省國(guó)有林場(chǎng)改革建議

3.1 抓緊落實(shí)改革措施

落實(shí)是改革成功的關(guān)鍵。山西省國(guó)有林場(chǎng)改革走出的關(guān)鍵一步就是精準(zhǔn)定性確立山西省現(xiàn)267個(gè)國(guó)有林場(chǎng)全部為公益性事業(yè)單位，這是山西省委、省政府立足本省國(guó)有林場(chǎng)實(shí)情，站在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，明確了國(guó)有林場(chǎng)的公益性和普惠性特點(diǎn)，抓住了山西國(guó)有林場(chǎng)改革的核心和關(guān)建，對(duì)之后的一系列改革奠定了基礎(chǔ)。

緊跟著狠抓落實(shí)就成為改革成功的關(guān)鍵。各國(guó)有林場(chǎng)及其下屬機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格按照中央《國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》和山西省委、省政府編制的《山西省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》，明確指定國(guó)有林場(chǎng)改革定性——整合——定編——保障——建設(shè)——發(fā)展的方案線路圖，確立落實(shí)執(zhí)行時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采取撤、減、并、合等措施，進(jìn)一步落實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、整合資源、統(tǒng)一管理、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等各項(xiàng)改革方案。

3.2 堅(jiān)持制度化和法制化管理

要確保國(guó)有林場(chǎng)持久有效的運(yùn)行和長(zhǎng)期發(fā)展，就必須堅(jiān)持制度化和法制化管理。國(guó)有林場(chǎng)改革之后，山西省政府先后出臺(tái)多項(xiàng)政策文件，為國(guó)有林場(chǎng)改革的落實(shí)和深入提供了強(qiáng)有力的政策支持，但還不夠，必須進(jìn)一步上升到制度化和法制化的層面上進(jìn)行管理。制度化就是在政策指導(dǎo)下，進(jìn)行科學(xué)編制規(guī)劃，提出可執(zhí)行的具體方案，然后形成必須執(zhí)行的制度，比如，山西省林業(yè)廳先后啟動(dòng)起草的《山西省國(guó)有林場(chǎng)管理辦法》、《山西省國(guó)有林(場(chǎng))森林資源監(jiān)管辦法》、《山西省國(guó)有林(場(chǎng))森林資源保護(hù)管理考核辦法》和《山西省國(guó)有林(場(chǎng))森林資源有償使用辦法》就是4個(gè)制度，必須盡快完成落實(shí)。

不僅如此，還有制定有關(guān)法律，依法管理才是最強(qiáng)有力的保障，在本次改革中，山西省 委、省政府以國(guó)有森林資源為主體，劃定永久性生態(tài)公益林就是順應(yīng)改革潮流、加強(qiáng)國(guó)有森林資源保護(hù)的法制化措施，對(duì)于增強(qiáng)全民的法治意識(shí)和生態(tài)保護(hù)意識(shí)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快山西省國(guó)有林保護(hù)法治化建設(shè)和法制化管理具有極其重要的促進(jìn)作用。

3.3 整合資源優(yōu)化結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

在整合資源方面，山西省結(jié)合實(shí)際，從區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)的需要出發(fā)，做出了撤并小林場(chǎng)、整合重組、合署辦公、人員分流等一系列舉措，對(duì)于整合資源，發(fā)揮大型國(guó)有林場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，提升了管理效率都十分有效，對(duì)國(guó)有林業(yè)健康、穩(wěn)定、持續(xù)、有序發(fā)展提供了有力保障。

在此基礎(chǔ)上，還需要做好以下幾方面的工作：(1)撤并不是放棄。小林場(chǎng)合并成大林場(chǎng)在管理機(jī)構(gòu)上是減少了，但在林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積、有林地面積、活立木蓄積量都要增加。(2)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)不是不管。整合撤并之后，必然面臨工作量增加，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的是提高管理工作效率，決不能因?yàn)楣懿贿^(guò)來(lái)而懈怠不管。(3)大膽創(chuàng)新，激發(fā)活力。在營(yíng)造林機(jī)制方面，鼓勵(lì)職工申報(bào)造林，成林后驗(yàn)收收購(gòu)，逐步探索合作式、開(kāi)發(fā)式、股份式等營(yíng)林新機(jī)制。在利益共享機(jī)制方面，為了將小林場(chǎng)合并成大林場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積，必然涉及到集體林地的流轉(zhuǎn)，在這種情況下就必須創(chuàng)建利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家得綠、農(nóng)民得利雙贏局面。在管護(hù)機(jī)制方面，要?jiǎng)?chuàng)建權(quán)屬清楚、責(zé)任明確、管護(hù)有價(jià)、經(jīng)營(yíng)有利、損失賠償、長(zhǎng)期穩(wěn)定、充滿(mǎn)活力的森林資源管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。在管理機(jī)制方面，要強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，弱化短期年度考核。

3.4 調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，挖掘國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展?jié)撃?/h3>

要充分利用國(guó)有林場(chǎng)優(yōu)美的景觀資源和豐富的林下資源，積極探索森林資源資產(chǎn)化、多元化經(jīng)營(yíng)的路子。引入社會(huì)資金、技術(shù)和人才，打造以“健康養(yǎng)生、休閑度假、生態(tài)旅游、貼近自然”為主題的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、綠色食品和道地藥品等特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)自身造血能力，既要保住綠水青山，也要開(kāi)發(fā)金山銀山。在國(guó)有林場(chǎng)沿線，建設(shè)生態(tài)文化宣傳走廊和旅游觀光入勝口，營(yíng)造人與自然和諧的濃厚氛圍，引人入勝。采取“積極保護(hù)、主動(dòng)開(kāi)放、全面融合、互贏互利”的態(tài)度，把國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)成為一個(gè)人與自然和諧相處的物質(zhì)和精神家園。

同時(shí)，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，推行森林資源管護(hù)機(jī)制和森林資源監(jiān)管體制。國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)招標(biāo)等方式，雇傭經(jīng)營(yíng)公司完成造林、管護(hù)、撫育、木材生產(chǎn)等生產(chǎn)任務(wù)，也就是說(shuō)國(guó)有林場(chǎng)可以通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作的方式公開(kāi)向社會(huì)出讓森林管護(hù)服務(wù)產(chǎn)品，并建立標(biāo)準(zhǔn)的森林管護(hù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程和過(guò)程全程監(jiān)督和評(píng)估體制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源的效能最大化、利益最大化。

3.5 建立健全完善的國(guó)有林場(chǎng)新運(yùn)作機(jī)制

國(guó)有林場(chǎng)改革之后，必然會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，為此，必須研究制定相關(guān)配套政策和具體運(yùn)作方案，建立健全完善國(guó)有林場(chǎng)新運(yùn)作機(jī)制，在新的政策背景下，建立精簡(jiǎn)高效的管理體系，發(fā)揮每個(gè)人的能動(dòng)性；建立完善的財(cái)政支持體系，將國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制內(nèi)人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，還要充分利用適用于國(guó)有林場(chǎng)的惠農(nóng)支農(nóng)政策；建立合理的融資體系，充分利用社會(huì)資金發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)；建立完整的監(jiān)控監(jiān)測(cè)體系，拓展森林生態(tài)服務(wù)功能的監(jiān)測(cè)，在省級(jí)森林資源監(jiān)測(cè)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立市、省直林局二級(jí)森林資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)和重點(diǎn)林業(yè)縣的三級(jí)森林資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)，創(chuàng)建森林固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化大氣環(huán)境、保護(hù)生物多樣性等方面的數(shù)據(jù)庫(kù)，為科學(xué)決策和森林價(jià)值評(píng)估提供依據(jù)。