拜登政府中東政策框架初探
——內(nèi)容、動(dòng)因、制約

劉 暢

【內(nèi)容提要】 拜登政府的中東政策根植于美國(guó)持續(xù)從中東“戰(zhàn)略收縮”。為了以體面的方式抽身中東，助推美國(guó)全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太，打造“建設(shè)性的伊朗”，迎合國(guó)內(nèi)建制派精英需要，拜登政府在中東正致力于與伊朗重談核協(xié)議、結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)和管控沖突、重塑與盟友關(guān)系、推行“價(jià)值觀外交”。在一系列政策推進(jìn)過(guò)程中，拜登政府注重回歸傳統(tǒng)外交手段，清晰劃分競(jìng)爭(zhēng)與合作，突出多邊主義和價(jià)值觀的工具性，并嘗試對(duì)中東實(shí)行各類(lèi)“再平衡”。然而，美國(guó)自身實(shí)力下滑使其難有足夠精力掌控中東，重返伊核協(xié)議前景仍不明朗，對(duì)盟友管控愈發(fā)有心無(wú)力，中東破碎的安全環(huán)境也可能拖累美國(guó)，制約其政策的實(shí)施效果。為有效應(yīng)對(duì)拜登政府的中東政策給中國(guó)帶來(lái)的多重挑戰(zhàn)，中國(guó)需與地區(qū)國(guó)家加深合作，在中東發(fā)揮更大建設(shè)性作用。

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歷經(jīng)阿富汗和伊拉克兩場(chǎng)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)和激烈的中東劇變，美國(guó)一直將中東視作支撐其全球霸權(quán)的關(guān)鍵基石，對(duì)該地區(qū)傾注了大量資源和心血。但事實(shí)證明美國(guó)的這種“霸權(quán)迷思”徹底失敗了，其既無(wú)能力也無(wú)意愿重塑中東秩序。在這一大背景下，美國(guó)不得不開(kāi)始新一輪戰(zhàn)略收縮?！鞍⒗骸焙?0年間美國(guó)中東戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是對(duì)其前20年對(duì)中東地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模軍事干預(yù)和“民主改造”的反思，一定程度上回到對(duì)中東“離岸平衡”的常態(tài)，保持“總體收縮、有限介入”的戰(zhàn)略基調(diào)。拜登政府的中東政策正是在這樣的宏觀背景下出臺(tái)的。近一年來(lái)，拜登政府雖在中東有不少大動(dòng)作，但其政策走向及效果仍有待觀察，目前國(guó)內(nèi)對(duì)此的系統(tǒng)性研究仍處起步階段[1]詳見(jiàn)唐志超：《拜登政府的中東政策發(fā)展趨向》，載《當(dāng)代世界》2021年第4 期，第30—37 頁(yè)；牛新春：《拜登政府中東政策的“變”與“不變”》，載《世界知識(shí)》2021年第3 期，第18—21 頁(yè)；牛新春：《拜登的中東政策粉墨登場(chǎng)》，載《世界知識(shí)》2021年第8 期，第13—17 頁(yè)；金良祥：《從平衡到整合：拜登政府兼顧亞太和中東的戰(zhàn)略展望》，載《西亞非洲》2021年第2 期，第26—46 頁(yè)；孫德剛：《美國(guó)政府的中東政策為何乏善可陳》，載《光明日?qǐng)?bào)》2021年5月6日；李成文：《拜登政府中東政策初析》，CFIS 國(guó)際網(wǎng)，2021年3月18日，http://comment.cfisnet.com/2021/0318/1322316.html。，仍存在許多不足，如對(duì)中東形勢(shì)發(fā)展缺乏最新材料補(bǔ)充，對(duì)拜登政府的中東政策缺乏系統(tǒng)性總結(jié)，對(duì)其實(shí)施前景和主要制約因素缺乏充分討論。本文希冀能對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行全方位的梳理和總結(jié)，勾勒拜登政府中東政策的總體輪廓。

一、拜登政府在收縮與糾偏中曲折推進(jìn)中東政策

上任以來(lái)，拜登政府在中東逐漸對(duì)伊核問(wèn)題、撤軍、調(diào)整盟友關(guān)系、推進(jìn)人權(quán)民主、管控巴以沖突等議題發(fā)力，顯示其中東政策的總目標(biāo)，是以改善與伊朗關(guān)系、結(jié)束各類(lèi)戰(zhàn)爭(zhēng)、重塑同盟體系、推動(dòng)“價(jià)值觀外交”為支柱，繼續(xù)推進(jìn)美國(guó)在中東實(shí)行戰(zhàn)略收縮。

（一）與伊朗達(dá)成新的“伊核協(xié)議+”

伊朗是拜登政府中東政策的重中之重。[1]Joseph R.Biden, Jr., “Why American Must Lead Again: Rescuing U.S .Foreign Pol icy After Trump,” Foreign Affairs, Volume 99·Number 2, March/April 2020, pp.74-75.拜登政府篤信，一旦伊朗重新回到核協(xié)議，解決了核問(wèn)題這個(gè)“小麻煩”，其他有關(guān)伊朗的地區(qū)行為、導(dǎo)彈計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“大問(wèn)題”就能迎刃而解，伊朗問(wèn)題就不再是阻礙美國(guó)抽身中東的最大絆腳石。

自執(zhí)政以來(lái)，拜登政府一直對(duì)伊朗軟硬兼施。一方面，接連對(duì)伊朗釋放各種善意信號(hào)。拜登明確表示美國(guó)正與伊朗進(jìn)行外交接觸以重返伊核協(xié)議，稱(chēng)“如果伊朗也這樣做，美國(guó)準(zhǔn)備恢復(fù)并完全遵約”。[2]“Remarks by President Biden Before the 7 6th Session of the United Nations G eneral Assembly,” the White House, September 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-76th-session-ofthe-united-nations-general-assembly/.國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）也多次表示美國(guó)愿重回伊核協(xié)議，前提是“伊朗須完全履行其義務(wù)”。[3]“Secretary Antony J.Blinken at a Press Availability,” U.S.Department of State, January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-a-press-availability/.美國(guó)還不時(shí)解除部分對(duì)伊朗制裁以誘使其讓步，如將5 個(gè)和伊朗有關(guān)的實(shí)體從制裁名單中刪除，允許韓國(guó)和日本解凍數(shù)額達(dá)100 億美元的伊朗資產(chǎn)等。[4]“Counter Terrorism Designations; Iran-related Designations and Designations Removals; Syria Designations Updates and Designations Removals,” U.S.Department of the Treasury, June 10, 2021, https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210610; “Department Press Briefin g - Ju ly 13, 2021,” U.S.Department o f State, July 13, 2021, h ttps://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-july-13-2021/#post-258775-iran.美國(guó)還聯(lián)合盟友對(duì)伊朗示好，美、英、法、德外長(zhǎng)視頻會(huì)表示將在伊朗嚴(yán)格遵守對(duì)伊核協(xié)議承諾的條件下與伊朗進(jìn)行磋商；美歐峰會(huì)聯(lián)合聲明也表示解除對(duì)伊朗的制裁是伊核協(xié)議的重要組成部分，支持旨在推動(dòng)美國(guó)重返伊核全面協(xié)議的維也納倡議。[5]“Joint Statement by the Secretary of State of the United States of America and the Foreign Ministers of France, Germany, and the United Kingdom,” U.S.De partment of State, February 18, 2021, https://www.state.gov/joint-statement-by-the-secretary-of-state-of-the-unitedstates-of-america-and-the-foreign-ministers-of-france-germany-the-united-kingdom/; “U.S.-EU Summit Statement,” the White House, June 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.此外，拜登政府停止支持也門(mén)戰(zhàn)爭(zhēng)也是對(duì)伊朗迂回示好，希望藉此能促使伊朗妥協(xié)。

但另一方面，由于關(guān)于伊核協(xié)議的維也納談判進(jìn)程于2021年6月第六輪會(huì)談后暫停，以及美國(guó)從阿富汗撤軍導(dǎo)致的外交困境，美國(guó)近來(lái)加大了對(duì)伊朗施壓以迫使其重回談判軌道。拜登政府不斷敦促伊朗新總統(tǒng)萊希（Ebrahim Raisi）盡快重返維也納談判，警告“伊朗重返核協(xié)議的時(shí)間窗口已所剩無(wú)幾”[1]“Secretary Antony J.Blinken and German Foreign Minister Heiko Mass at a Joint Press Availability,” U.S.Department of S tate, September 8, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-german-foreign-minister-heiko-maas-at-a-joint-pressavailability-2/; “Department Press Briefing - August 5, 2021,” U.S.Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-august-5-2021/; “Secretary Blinken’s Call with Ru ssian Foreign Minister Lavrov,” U.S.Department o f State, October 6, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-russian-foreignminister-lavrov-4/.；還加緊調(diào)動(dòng)歐洲、亞太盟友對(duì)伊施壓，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍、時(shí)任日本外相茂木敏充等盟國(guó)政要均呼吁伊朗盡快重返伊核協(xié)議。美國(guó)同時(shí)對(duì)伊朗石油出口“收緊絞索”，接連對(duì)伊朗情報(bào)部門(mén)和向伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)的“圣城旅”提供支持的石油走私組織施加新制裁，以打擊伊朗換取石油外匯的渠道。美國(guó)國(guó)防部調(diào)查組還認(rèn)定伊朗為2021年7月阿拉伯海商船遇襲事件的“幕后黑手”[2]“Pentagon investigative team says Iran was behind attack on Mercer Street tanker,” CNN, August 6, 2021, https://edition.cnn.com/2021/08/06/politics/us-navy-mercer-streetinvestigation/index.html.，意在聯(lián)合以色列和海灣阿拉伯盟友對(duì)萊希政府施加強(qiáng)大外交壓力，逼迫伊朗接受美方條件并重返談判進(jìn)程。

（二）統(tǒng)籌“有序撤退”與“精準(zhǔn)投入”助美順利抽身

美國(guó)中東收縮的重要環(huán)節(jié)，就是將軍事力量從其參與或支持的各類(lèi)地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)中有序撤出，進(jìn)而將曾拖累美國(guó)的“戰(zhàn)爭(zhēng)負(fù)資產(chǎn)”變?yōu)榻窈竽芮藙?dòng)地區(qū)局勢(shì)、維持美國(guó)主導(dǎo)權(quán)的“外交正能量”。拜登政府于2021年8月底完成從阿富汗撤軍，盡管其倉(cāng)促而混亂的撤軍行動(dòng)備受美國(guó)內(nèi)外詬病，但民主、共和兩黨都認(rèn)為必須盡快甩掉阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)這個(gè)沉重的包袱，因此撤軍不能被視為美國(guó)失敗，而是其主動(dòng)的戰(zhàn)略調(diào)整和政策設(shè)計(jì)。[1]Becca Wassser, “Drawing Down the U.S.Military Responsibly,” Carnegie Endowment for International Peace, May 1 8, 2021, https://carnegieendowment.org/2021/05/18/drawingdown-u.s.-military-responsibly-pub-84527.此外，拜登上任伊始就宣布結(jié)束也門(mén)戰(zhàn)事，撤銷(xiāo)對(duì)也門(mén)胡塞武裝的“恐怖組織”認(rèn)定，致力于解決也門(mén)人權(quán)危機(jī)，向該國(guó)新增1.91 億美元的人道主義援助；還與伊拉克政府簽署協(xié)議，決定將兩國(guó)安全關(guān)系完全過(guò)渡為訓(xùn)練、建議、協(xié)助和情報(bào)共享，并確定到2021年12月31日伊拉克境內(nèi)將不存在承擔(dān)作戰(zhàn)任務(wù)的美軍。[2]“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” the White House, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/; “Remarks by President Biden and Prime Minister Mustafa Al-Kadhimi of the Republic of Iraq Before Bilateral Meeting,” the White House, July 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/07/26/remarks-by-president-biden-and-prime-minister-mustafa-al-kadhimiof-the-republic-of-iraq-before-bilateral-meeting/; “Remarks by President Biden on the End of the War in Afghanistan,” the White House, August 3 1, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/31/remarks-by-president-biden-on-the-end-ofthe-war-in-afghanistan/.

美國(guó)的“有序撤退”難免激起新的地區(qū)沖突，因此拜登政府需對(duì)地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行“精準(zhǔn)投入”，以免拖累收縮節(jié)奏，并彰顯其負(fù)責(zé)任領(lǐng)袖形象。如在巴以問(wèn)題上，相較于特朗普政府單方面無(wú)限制偏袒以色列[3]劉暢：《特朗普政府伊朗政策評(píng)析》，載《和平與發(fā)展》2019年第6 期，第43—44 頁(yè)。，拜登政府希望重塑美國(guó)的“公正仲裁者”形象，重拾阿拉伯盟友對(duì)美國(guó)的信任。拜登政府多次表示支持“兩國(guó)方案”，并恢復(fù)對(duì)巴勒斯坦的經(jīng)濟(jì)援助；拜登還試圖調(diào)停2021年5月的巴以沖突，并在沖突后派國(guó)務(wù)卿布林肯親赴中東，承諾向巴勒斯坦提供更多援助，重建與巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系。[4]“U.S.Assistance for the Palestinian People,” U.S.Department of State, May 26, 2021, https://www.state.gov/u-s-assistance-for-the-palestinian-people/.但實(shí)際上，拜登政府對(duì)巴以的“再平衡”更多是一種象征性姿態(tài)，其重啟對(duì)巴援助是想以自身“小投入”為誘餌，調(diào)動(dòng)地區(qū)盟友“大出血”。在阿以不斷走近、巴勒斯坦問(wèn)題愈發(fā)邊緣化的大環(huán)境下，調(diào)解巴以問(wèn)題主要是為“兜底”美國(guó)中東外交的政策傳統(tǒng)，以“精準(zhǔn)投入”恢復(fù)美國(guó)的戰(zhàn)略信譽(yù)，確保熱點(diǎn)問(wèn)題不過(guò)多牽扯美國(guó)的戰(zhàn)略精力。

(三)重塑美國(guó)的中東同盟體系

拜登稱(chēng)其“優(yōu)先考慮重建美國(guó)的聯(lián)盟，振興伙伴關(guān)系”，美國(guó)多年打造的中東盟友體系對(duì)“維護(hù)美國(guó)持久安全和繁榮至關(guān)重要”。[1]“Remarks by President Biden Before the 7 6th Session of the United Nations G eneral Assembly,” the White House, September 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-76th-session-ofthe-united-nations-general-assembly/.拜登政府力圖改造特朗普留下的“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”，根據(jù)美國(guó)的利益需要對(duì)其進(jìn)行拆分，組建功能指向更為明確的“模塊化聯(lián)盟”，其特點(diǎn)包括：

一是在聯(lián)盟形態(tài)上將更多維、分層、復(fù)合，即該體系可能不僅包括傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家，還會(huì)出現(xiàn)地方民兵武裝、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等非國(guó)家行為體；不同模塊的聯(lián)盟將由核心成員、一般成員及伙伴關(guān)系成員等多層次組成；不同于美國(guó)傳統(tǒng)的軸輻式聯(lián)盟，部分美國(guó)的中東盟友會(huì)基于共同的利益和價(jià)值觀，出現(xiàn)在多個(gè)不同的聯(lián)盟模塊之中。[2]劉國(guó)柱：《拜登政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的基本方針與發(fā)展方向》，載《當(dāng)代世界》2021年第5 期，第55 頁(yè)。

二是在聯(lián)盟內(nèi)部管理上，拜登政府正在嘗試推進(jìn)某些“再平衡”：一方面，重申對(duì)以色列、沙特等關(guān)鍵傳統(tǒng)盟友的安全承諾。拜登政府批準(zhǔn)了對(duì)以色列的總額為7.35 億美元精確制導(dǎo)武器軍售案，并提供10 億美元用于完善“鐵穹”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，還表示“美國(guó)將永遠(yuǎn)支持以色列，美以伙伴關(guān)系不可動(dòng)搖”。[3]“Remarks by President Biden and Prime Minister Bennett of the State of Israel Before Expanded Bilateral Meeting,” the White House, August 2 7.2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/27/remarks-by-president-biden-and-primeminister-bennett-of-the-state-of-israel-before-expanded-bilateral-meeting/.美國(guó)近期雖然從沙特撤出了“愛(ài)國(guó)者”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，但同時(shí)又組建了“海灣第59 特遣部隊(duì)”，以增強(qiáng)對(duì)伊朗的軍事威懾能力，回應(yīng)海灣阿拉伯盟友和以色列的安全關(guān)切。另一方面，強(qiáng)化“新伙伴”的能力建設(shè)。[1]Dalia Dassa Kaye, Linda Robinson, Jeffrey Martini, Nathan Vest, Ashl ey L.Rhoades, “Reimaging U.S.Strategy in the Middle East: Sustainable Partnerships, Strategic Investments,” RAND Corporation, January 2021, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA958-1.html.拜登政府加大援助伊拉克等新“民主樣板”，承諾與伊拉克落實(shí)價(jià)值80 億美元的能源協(xié)議，并向其提供50 萬(wàn)劑輝瑞新冠疫苗[2]“Remarks by President Biden and Prime Minister Mustafa Al-Kadhimi of the Republic of Iraq Before Bilateral Meeting,” the White House, July 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/07/26/remarks-by-president-biden-and-primeminister-mustafa-al-kadhimi-of-the-republic-of-iraq-before-bilateral-meeting/.，通過(guò)增加各類(lèi)非軍事投入來(lái)幫新伙伴提升能力。此外，拜登政府還借2021年初沙特、巴林、阿聯(lián)酋、埃及同卡塔爾“復(fù)交”之機(jī)，繼續(xù)支持盟友內(nèi)部和解，重振其對(duì)美國(guó)的向心力。

鑒于美國(guó)正從中東收縮并將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向印太地區(qū)，拜登政府將重新評(píng)估中東地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)及盟友關(guān)切，調(diào)整和重塑中東同盟體系，從過(guò)去偏向軍事的“冷戰(zhàn)型同盟”，向側(cè)重長(zhǎng)期博弈、更加綜合全面的“競(jìng)爭(zhēng)型同盟”拓展，從“保護(hù)盟友”轉(zhuǎn)向“提升盟友能力”，并更多依賴(lài)以色列、沙特、埃及、土耳其、阿聯(lián)酋等區(qū)域重點(diǎn)國(guó)家來(lái)保障自身利益，并將盟友推向同中俄等大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的前臺(tái)。

（四）在中東推進(jìn)“價(jià)值觀外交”

盡管20年來(lái)的事實(shí)表明美國(guó)對(duì)中東的民主改造是徹底失敗的，但拜登政府仍在其中東政策中突出“民主”“人權(quán)”的獨(dú)特地位，并從“整治盟國(guó)”開(kāi)始在中東推行“價(jià)值觀外交”。拜登執(zhí)政伊始即宣稱(chēng)要“重新校準(zhǔn)”與沙特的關(guān)系，指控沙特王儲(chǔ)小薩勒曼須對(duì)卡舒吉案“負(fù)責(zé)”。拜登、布林肯等政要多次批評(píng)土耳其的人權(quán)狀況。拜登政府和民主黨也對(duì)埃及的人權(quán)狀況表示“嚴(yán)重關(guān)切”，甚至扶植具有“穆斯林兄弟會(huì)”背景的埃及反政府勢(shì)力來(lái)抨擊塞西政府。拜登政府還著力將伊拉克打造成中東的“民主樣板”，拉攏卡迪米政府出席將于2021年底舉行的“民主峰會(huì)”（Summit for Democracy），“伊拉克模式”正成為拜登最看重的“正面典型”。

拜登政府對(duì)中東大談人權(quán)民主有其深層考慮。拜登認(rèn)為特朗普政府過(guò)去4年對(duì)中東人權(quán)狀況的漠不關(guān)心正加速地區(qū)盟友的“獨(dú)裁化”趨勢(shì)，導(dǎo)致地區(qū)“民主化”進(jìn)程和“自由精神”嚴(yán)重倒退，這既損害了美國(guó)的國(guó)際形象，也對(duì)西方自由主義國(guó)際秩序和國(guó)家安全產(chǎn)生“嚴(yán)重威脅”，因此需用“價(jià)值觀外交”來(lái)扭轉(zhuǎn)這一頹勢(shì)。同時(shí)，拜登也想借此與其前任的做法進(jìn)行切割，重新厘定與盟友的關(guān)系，以人權(quán)為抓手分步驟、分等級(jí)對(duì)特定國(guó)家進(jìn)行獎(jiǎng)懲，籠絡(luò)住與美國(guó)走近的國(guó)家，威懾對(duì)美國(guó)出現(xiàn)離心趨向的搖擺國(guó)家，重振美國(guó)的威信和話(huà)語(yǔ)權(quán)。拜登政府還想利用伊拉克等“民主支點(diǎn)”國(guó)家給“一帶一路”合作在中東推進(jìn)設(shè)置障礙。在美國(guó)授意下，卡迪米政府不僅以油價(jià)上漲為由叫停了此前與中國(guó)簽署的5年期石油供應(yīng)協(xié)議，還在伊拉克南部法奧港項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中排除中國(guó)企業(yè)，顯示拜登政府正借“價(jià)值觀外交”加大對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)乃至遏壓。

二、拜登政府內(nèi)外交困下的轉(zhuǎn)型之需

拜登政府中東政策的核心出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于美國(guó)從中東收縮，同時(shí)也受到美國(guó)內(nèi)政治環(huán)境影響。拜登政府既要回歸奧巴馬政府中東政策的基本路線，但又不會(huì)全盤(pán)繼承；既要強(qiáng)調(diào)“去特朗普化”，但又難與其政策遺產(chǎn)徹底切割。“奧巴馬主義”和“特朗普風(fēng)格”的有機(jī)迭代是拜登中東政策的主要特點(diǎn)。

（一）用體面方式讓美國(guó)從中東抽身

從奧巴馬到特朗普，“戰(zhàn)略收縮”已成美國(guó)中東政策主軸。在美國(guó)看來(lái)，中東的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值已今非昔比，其對(duì)美國(guó)的重要性也已大不如前。“頁(yè)巖革命”大幅提升了美國(guó)的外交靈活性，不僅產(chǎn)油國(guó)盟友難再以石油撬動(dòng)同美國(guó)的關(guān)系，伊朗等對(duì)手的“石油武器”也難再直接傷害美國(guó)。更重要的是，以中東為主戰(zhàn)場(chǎng)的全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)“耗費(fèi)了美國(guó)巨量資源，但卻收獲甚微”。[1]“Remarks by President Biden on the End of the War in Afghanistan,” the White House, August 31, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/31/remarks-by-president-biden-on-the-end-of-the-war-in-afghanistan/.美國(guó)戰(zhàn)略界認(rèn)為主動(dòng)實(shí)施戰(zhàn)略收縮并減損止損是霸權(quán)國(guó)“管控衰落”的必修課，如能做到未來(lái)仍可能重新崛起。但美國(guó)也不能“一走了之”，中東仍是美國(guó)海外駐軍規(guī)模最大的地區(qū)，是美國(guó)確立國(guó)際道義和價(jià)值觀形象的重要區(qū)域，也是封堵恐怖勢(shì)力回流美國(guó)的源頭。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中東仍是美國(guó)必須重視的重要地緣板塊，美國(guó)依然是左右中東格局走向的最重要外部力量，其戰(zhàn)略收縮將是一個(gè)漫長(zhǎng)的進(jìn)程，霸權(quán)的慣性仍會(huì)不時(shí)起作用。

因此，拜登政府既想甩掉戰(zhàn)略包袱，又不想損害美國(guó)的實(shí)際利益和領(lǐng)導(dǎo)地位，而是要對(duì)中東“撤而不離”，以低成本、低風(fēng)險(xiǎn)方式維系在該地區(qū)的主導(dǎo)地位。在此過(guò)程中，外交手段的獨(dú)特價(jià)值更加凸顯，成為拜登政府中東戰(zhàn)略的鮮明特點(diǎn)。拜登強(qiáng)調(diào)“人的因素”在外交中的重要性。對(duì)內(nèi)他致力于打造一支“由經(jīng)驗(yàn)豐富和得到授權(quán)的專(zhuān)業(yè)人士組成的外交團(tuán)隊(duì)”[1]Joseph R.Biden, Jr., “Why American Must Lead Again,” pp.72-73.，以威廉·伯恩斯（William J.Burns）、杰克·沙利文（Jake Sullivan）[2]這兩人現(xiàn)分別任美國(guó)中央情報(bào)局局長(zhǎng)和總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。等熟悉中東事務(wù)的重量級(jí)外交官為主搭建幕僚班子，并重用布雷特·麥格克（Brett McGurk）、薩姆·帕克（Sam Parker）、澤拉·貝爾（Zehra Bell）等奧巴馬時(shí)期的“中東干將”。[3]這三人現(xiàn)分別任美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)中東和北非事務(wù)協(xié)調(diào)員、伊朗事務(wù)主管、伊拉克與敘利亞事務(wù)主管。對(duì)外，拜登政府重返傳統(tǒng)的“接觸式外交”，較早恢復(fù)了同他國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的線下交往，迄今已有阿富汗、以色列、約旦、伊拉克等大中東地區(qū)國(guó)家的多位領(lǐng)導(dǎo)人訪美并與拜登會(huì)晤，副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)家安全事務(wù)助理、副國(guó)務(wù)卿等各層級(jí)官員同中東國(guó)家的線下外交也很活躍，他們希望通過(guò)面對(duì)面交流與地區(qū)國(guó)家建立各種關(guān)系，維持美國(guó)對(duì)中東影響力。

拜登還強(qiáng)調(diào)減少使用武力，增加對(duì)中東的援助和多邊外交。美軍撤出阿富汗后，拜登政府展開(kāi)了密集的外交活動(dòng)，用線上線下多種方式同七國(guó)集團(tuán)、中亞五國(guó)、阿拉伯國(guó)家等召開(kāi)外長(zhǎng)會(huì)、高官會(huì)、工作組會(huì)等，專(zhuān)門(mén)討論保證阿富汗局勢(shì)穩(wěn)定、向其提供民事援助、推動(dòng)國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程等問(wèn)題，力保對(duì)阿富汗事務(wù)的影響力。美國(guó)還同阿富汗塔利班（簡(jiǎn)稱(chēng)阿塔）開(kāi)啟外交接觸，就維護(hù)美國(guó)在阿富汗外交機(jī)構(gòu)和人員安全、打擊“伊斯蘭國(guó)呼羅珊省”（ISK）等進(jìn)行技術(shù)性合作，并宣布向阿富汗提供約6400 萬(wàn)美元的人道主義援助。同時(shí)，拜登政府恢復(fù)了對(duì)巴勒斯坦共計(jì)2.35 億美元的各項(xiàng)援助[1]“The United States Restores Assistance for the Palestinians,” U.S.Department of State, April 7, 2021, https://www.state.gov/the-united-states-restores-assistance-for-the-palestinians/.，近期巴以沖突后又向巴額外提供了3850 萬(wàn)美元支持。此外，拜登政府還在也門(mén)推動(dòng)哈迪政府、胡塞武裝和南方過(guò)渡委員會(huì)等各派力量進(jìn)行政治對(duì)話(huà)，加大對(duì)也門(mén)的人道主義和疫苗援助活動(dòng)，以期在也門(mén)復(fù)制“伊拉克模式”。這些既是拜登政府為其在中東善后的“挽尊”之舉，又是其調(diào)動(dòng)歐洲盟友及地區(qū)國(guó)家“砸錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”的權(quán)宜之計(jì)，同時(shí)也有維護(hù)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)形象、彰顯主導(dǎo)作用，并在未來(lái)以雙、多邊方式創(chuàng)建、加入乃至引領(lǐng)主要大國(guó)參與的政治解決機(jī)制，在地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題上維持影響力的長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。[2]金良祥：《從平衡到整合：拜登政府兼顧亞太和中東的戰(zhàn)略展望》，載《西亞非洲》2021年第2 期，第41 頁(yè)。

（二）推動(dòng)美國(guó)全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向印太，聚焦對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)

美國(guó)從中東實(shí)施戰(zhàn)略收縮，是為了集中最主要資源應(yīng)對(duì)與全球性大國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，最重要的對(duì)手就是中國(guó)。[3]詳見(jiàn)“Remarks by President Biden on America's Place in the World,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americasplace-in-the-world/; “A Foreign Policy for the American People,” U.S.Department of State, March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.迄今，拜登政府已加快了在印太地區(qū)的戰(zhàn)略布局，大力經(jīng)營(yíng)美日印澳“四邊機(jī)制”（QUAD），通過(guò)兩次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)凝聚對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)新共識(shí)；與英國(guó)和澳大利亞組成“三邊安全關(guān)系”（AUKUS），破天荒地向澳大利亞提供核潛艇等進(jìn)攻性武器；加大對(duì)東南亞的投入，數(shù)月間各層級(jí)官員同東南亞國(guó)家頻繁互動(dòng)，拉攏東盟融入美國(guó)“印太戰(zhàn)略”。[4]“Joint Statement from Quad Leaders,” the White House, September 24, 2021, h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/joint-statement-from-quadleaders/; “Joint Leaders Statement on AUKUS,” the White House, September 15, 2021, h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/; “U.S.Support for the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” U.S.Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/u-s-support-for-the-asean-outlook-on-the-indo-pacific/.拜登政府正力圖打造一個(gè)以“四邊機(jī)制”、“三邊安全關(guān)系”為主軸的強(qiáng)化版同盟關(guān)系，以東盟為前沿陣地的新型全方位、立體式、多層級(jí)、各盟友和伙伴間相互聯(lián)結(jié)的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)華地緣與軍事優(yōu)勢(shì)。

為減弱中國(guó)在亞太抵御美國(guó)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的能力，拜登政府在退居中東“幕后”的同時(shí)，將盟友推向?qū)θA“不對(duì)稱(chēng)競(jìng)爭(zhēng)”[1]Gangzheng She, “Asymmetric Competition on a New Battleground? Middle Eastern Perspective on Sino-US Rivalry,” The Chinese Journal of International Politics, Volume 14, Issue 2, Summer 2021, pp.308-309.的“前臺(tái)”，給中國(guó)“制造麻煩”，以分散中國(guó)的精力。安全上，呼吁中國(guó)在阿富汗發(fā)揮“更大作用”，實(shí)際是想讓中國(guó)在阿富汗亂局中徒耗精力與資源，在中國(guó)西部邊陲制造民族矛盾與宗教沖突，并利用美國(guó)撤出后的權(quán)力空缺，分化中國(guó)同巴基斯坦、俄羅斯、伊朗等國(guó)關(guān)系。政治上，宣揚(yáng)所謂“維護(hù)全球穆斯林權(quán)益”來(lái)煽動(dòng)中東伊斯蘭世界同中國(guó)的“文明對(duì)抗”，多次鼓動(dòng)中東國(guó)家在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)等國(guó)際多邊場(chǎng)合就涉疆、涉港、涉臺(tái)、新冠病毒溯源等問(wèn)題對(duì)中國(guó)展開(kāi)意識(shí)形態(tài)攻勢(shì)，試圖聯(lián)合地區(qū)盟友構(gòu)建反華價(jià)值觀陣營(yíng)。經(jīng)濟(jì)上，對(duì)中國(guó)搞“軟性規(guī)鎖”，濫用ESG評(píng)價(jià)體系[2]即環(huán)境（Environment），社會(huì)（Social），治理（Governance）。對(duì)參與中東國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目的中國(guó)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管和審查，還借涉疆問(wèn)題打壓中國(guó)企業(yè)，通過(guò)供應(yīng)鏈審查、列入實(shí)體清單、限制產(chǎn)品出口等手段，慫恿中東伊斯蘭國(guó)家抵制“強(qiáng)迫穆斯林勞動(dòng)、監(jiān)禁和壓榨穆斯林”的中國(guó)公司，破壞中國(guó)同中東國(guó)家正常的經(jīng)濟(jì)交往。外交上，挑撥中國(guó)同伊朗及地區(qū)國(guó)家關(guān)系，借抹黑中伊合作轉(zhuǎn)移地區(qū)盟友視線，將盟友對(duì)美國(guó)與伊朗“修好”的不滿(mǎn)轉(zhuǎn)嫁給中國(guó)，從而既解決伊核問(wèn)題，又使中國(guó)與各國(guó)的關(guān)系降溫。

上述“不對(duì)稱(chēng)競(jìng)爭(zhēng)”的核心原則，是競(jìng)爭(zhēng)與合作既涇渭分明又并行不悖，這是拜登政府中東外交政策的又一重要特點(diǎn)。拜登政府欲以“競(jìng)爭(zhēng)、合作、對(duì)抗”三位一體的手段與中國(guó)打交道[3]Evan S.Medeiros, “How to Craft a Durable China Strategy,” Foreign Affairs, March 17, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-03-17/how-craft-durablechina-strategy.，但事實(shí)上美國(guó)正虛化合作和競(jìng)爭(zhēng)成分，實(shí)化對(duì)抗要素，對(duì)抗遏制是本質(zhì)，合作是權(quán)宜之計(jì)，競(jìng)爭(zhēng)是話(huà)語(yǔ)陷阱。拜登政府認(rèn)為美中可以在中東進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，但主要限于傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，不允許中國(guó)涉足5G 等高端技術(shù)領(lǐng)域[1]Dalia Dassa Kaye, etc., “Reimaging U.S.Strategy in the Middle East,” https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA958-1.html.，其目的是為了將中國(guó)牢固地“規(guī)鎖”在全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈上的低端位置，把中國(guó)定位為美國(guó)在中東的廉價(jià)材料供應(yīng)商和“施工隊(duì)”，限制中國(guó)的影響力。未來(lái)，拜登政府可能進(jìn)一步迫使其中東盟友放棄使用中國(guó)高技術(shù)企業(yè)產(chǎn)品，并在中東建立排他性經(jīng)濟(jì)一體化組織，制定打壓中國(guó)的“國(guó)際規(guī)則”，用“價(jià)值觀外交”聯(lián)合盟友在貿(mào)易、投資、科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等全業(yè)態(tài)構(gòu)筑對(duì)華“產(chǎn)業(yè)鏈攻守同盟”，將中國(guó)排除在美國(guó)主導(dǎo)的中東產(chǎn)業(yè)鏈體系之外，推促地區(qū)國(guó)家與中國(guó)“脫鉤”。

（三）力爭(zhēng)打造一個(gè)“建設(shè)性的伊朗”

恢復(fù)并重返伊核協(xié)議是拜登政府對(duì)伊朗乃至整個(gè)中東政策中最關(guān)鍵的核心。這既是拜登、布林肯、舍曼等當(dāng)年親歷伊核協(xié)議談判并達(dá)成的“老人”重溫舊夢(mèng)的執(zhí)念，又有借此揚(yáng)棄前任政策、維系黨內(nèi)團(tuán)結(jié)、鞏固執(zhí)政根基的政治考量，更想以此遏制伊朗核技術(shù)研發(fā)進(jìn)程，助力美國(guó)處理同地區(qū)盟友關(guān)系及調(diào)整全球戰(zhàn)略。拜登政府的短期目標(biāo)是用解除對(duì)伊部分制裁和重返伊核協(xié)議換取伊朗再次履約，遏制伊核武研發(fā)勢(shì)頭；中期目標(biāo)是與歐洲（主要是英、法、德三國(guó)）等地盟友協(xié)調(diào)對(duì)伊政策，聯(lián)手向伊朗施壓，迫使其接受一個(gè)延長(zhǎng)的補(bǔ)充協(xié)議，永久限制伊朗的核研發(fā)能力；長(zhǎng)期目標(biāo)是“將核協(xié)議作為平臺(tái)，構(gòu)建一個(gè)更長(zhǎng)期、更牢固、涉及其他領(lǐng)域問(wèn)題的協(xié)議”[2]“Department Press Briefing - February 3, 2021,” U.S.Department of State, February 3, 2021, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-3-2021/#post-216290-IRAN.，誘壓伊朗約束其導(dǎo)彈項(xiàng)目和地區(qū)“擴(kuò)張”。

拜登政府的對(duì)伊朗政策有兩大特點(diǎn)。一是搞兩個(gè)“再平衡”：一方面在伊朗和地區(qū)盟友之間搞“再平衡”。相較于特朗普政府將伊朗塑造為中東的“全民公敵”，拜登政府希望推動(dòng)一個(gè)“建設(shè)性的伊朗”和“理性的沙特”來(lái)共同建立地區(qū)安全機(jī)制，緩解中東緊張局勢(shì)。為此，拜登在向伊朗伸出橄欖枝的同時(shí)，著手敲打沙特、阿聯(lián)酋等盟國(guó)，迫使它們降低同伊朗的對(duì)抗烈度，并“共享地區(qū)權(quán)力”。另一方面是在對(duì)待伊朗的手段上搞“再平衡”。拜登一改特朗普式的“高壓脅迫”為具有民主黨特色的“軟硬兼施”，慎用簡(jiǎn)單粗暴的“極限施壓”，更多攜盟友用多邊主義手段對(duì)伊朗構(gòu)筑“規(guī)則包圍圈”；而下令空襲敘利亞、將阿拉伯海商船遇襲歸咎伊朗等舉措又表明，盡管拜登有意解決伊核問(wèn)題，但美國(guó)不可能做出無(wú)條件讓步，若伊朗始終不改變強(qiáng)硬立場(chǎng)，美國(guó)隨時(shí)可對(duì)其“收緊繩套”。

二是將多邊主義工具化。美國(guó)外交向來(lái)奉行“工具性多邊主義”，主要根據(jù)自身利益決定是開(kāi)展多邊合作還是采取單邊行動(dòng)。[1]Rosemary Foot, S.Neil MacFarlane, & Michael Mastanduno, US Hegemony and International Organizations, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.3-17.在重返伊核協(xié)議問(wèn)題上，是否及如何采用多邊方式的標(biāo)準(zhǔn)，須據(jù)美國(guó)的利益來(lái)定。拜登政府力圖增加歐洲盟友的多邊代表性，與其共同采取更全面的對(duì)伊朗措施，如綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、外交等手段，向伊朗提出“一攬子”要求。同時(shí)拜登政府也力求減少中東盟友的多邊代表性，避免阿拉伯國(guó)家和以色列過(guò)多插足談判并干擾美國(guó)的決策程序。這顯示了拜登政府外交政策中“多邊主義”的虛假色彩，其實(shí)質(zhì)是美國(guó)約束盟友政策自主性及規(guī)鎖對(duì)手的政策工具。

（四）以“價(jià)值觀外交”應(yīng)對(duì)內(nèi)外難題

民主價(jià)值觀歷來(lái)是民主黨政府外交政策中的重要組成部分，拜登篤信美式“民主”“人權(quán)”話(huà)語(yǔ)體系，認(rèn)為美國(guó)需要同盟友合作來(lái)維護(hù)共同的價(jià)值觀。對(duì)建制派精英而言，美國(guó)不能再對(duì)中東（尤其是伊斯蘭）國(guó)家“侵犯人權(quán)”置若罔聞，而是要?jiǎng)衿浣∪ㄖ啤⑼Ｖ规?zhèn)壓民眾和減少對(duì)女性的限制。但拜登政府推崇的“價(jià)值觀外交”本質(zhì)上更多是一種為美國(guó)地緣戰(zhàn)略服務(wù)的工具，可為其增加對(duì)內(nèi)對(duì)外的政治籌碼，這是其中東外交的又一突出特點(diǎn)。

對(duì)內(nèi)，拜登政府屢屢用價(jià)值觀問(wèn)題拿中東國(guó)家開(kāi)刀，主要是為了安撫國(guó)內(nèi)選民、兌現(xiàn)競(jìng)選承諾、清算前任政府“遺毒”、獲得民主黨內(nèi)進(jìn)步派支持等，其出發(fā)點(diǎn)更多是內(nèi)政而非外交考慮。這反映了美國(guó)國(guó)內(nèi)“身份政治”不斷極化的現(xiàn)實(shí)，拜登需以此來(lái)?yè)嵛棵绹?guó)社會(huì)撕裂的創(chuàng)傷，為民主黨爭(zhēng)取更多選民支持。對(duì)外，“價(jià)值觀外交”也是拜登政府處理同中東國(guó)家關(guān)系的廉價(jià)政策工具。呼吁地區(qū)盟友實(shí)行“民主自由”，既不會(huì)損耗美國(guó)的國(guó)力，反而還能用來(lái)敲詐和脅迫盟友，如不時(shí)通過(guò)曝“黑料”來(lái)向其索要“封口費(fèi)”，或暗中支持各類(lèi)反政府勢(shì)力，以打壓地區(qū)國(guó)家對(duì)美國(guó)的離心傾向。

鑒于“價(jià)值觀外交”的工具性特點(diǎn)，拜登雖可能對(duì)中東國(guó)家的人權(quán)、民主狀況有更多批評(píng)和置喙，但其本意并非真的要對(duì)地區(qū)國(guó)家進(jìn)行大規(guī)模“民主改造”，而是為滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)建制派精英和社會(huì)輿論對(duì)中東地區(qū)“民主”“人權(quán)”狀況的關(guān)注，為搶占地區(qū)話(huà)語(yǔ)權(quán)柄和議程設(shè)置先機(jī)。因此拜登政府既不會(huì)主動(dòng)去推動(dòng)中東民主變革，也不會(huì)用大規(guī)模投入來(lái)維護(hù)這種價(jià)值觀，對(duì)地區(qū)內(nèi)涌動(dòng)的民粹政治暗流也可能放任自流，畢竟“美國(guó)沒(méi)有能力治理中東，治理的想法是錯(cuò)誤的，即使中東對(duì)美國(guó)特別重要，美國(guó)也沒(méi)有辦法改善那里的形勢(shì)”。[1]Jeffrey Goldberg, “The Obama Doctrine: How he's shaped the world,” The Atlantic, April 2016, pp.70-90.

三、多重因素將制約拜登的中東政策效果

盡管拜登政府在中東問(wèn)題上躍躍欲試，但迄今的情況表明，其想從中東順利抽身絕非易事，而且管控中東也存在諸多問(wèn)題。

（一）美國(guó)難有足夠能力與精力管控中東

當(dāng)今，美國(guó)正遭遇冷戰(zhàn)后最嚴(yán)峻的國(guó)家危機(jī)。政治極化和否決式政治讓美國(guó)陷入空前分裂，民粹主義盛行不僅使美國(guó)人曾非常自豪的民主制度弊端盡顯，也使美國(guó)在世界上的地位明顯下降，嚴(yán)重削弱了其全球領(lǐng)導(dǎo)力。[2]George Packer, “The Four Americas,” The Atlantic, July/August 2021, pp.64-78.新冠疫情持續(xù)反復(fù)不僅使美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景堪憂(yōu)，還加劇了美國(guó)社會(huì)的不平等現(xiàn)象和信任危機(jī)。更糟糕的是，阿富汗變局及美國(guó)短時(shí)間內(nèi)匆忙撤軍被外界普遍視為“混亂的潰敗”，極大動(dòng)搖了盟國(guó)對(duì)拜登政府的信心，使其全球公信力大大受損。這使拜登政府今后必須耗費(fèi)大量精力重新?tīng)?zhēng)取盟友信任，并在一段時(shí)間內(nèi)不得不加大對(duì)中東的關(guān)注與投入，以安撫盟友、顯示存在、重樹(shù)威信，從而加深了美國(guó)在中東“既想走，又難走，也不甘心走”的困境，消耗其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向和與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的精力。

比外交挑戰(zhàn)更嚴(yán)峻的是國(guó)內(nèi)的黨爭(zhēng)壓力。民主黨目前在聯(lián)邦眾議院僅有8 席優(yōu)勢(shì)，阿富汗變局給共和黨人反對(duì)拜登提供了絕佳標(biāo)靶，眾多共和黨議員提出應(yīng)引用憲法第25 條修正案彈劾甚至罷免總統(tǒng)，拜登支持率隨即跌至上任以來(lái)最低，美國(guó)各界普遍認(rèn)為他正在重蹈其前任覆轍。[1]“Biden's botched Afghan exit is a disaster at home and abroad long in the making,” CNN, August 16, 2021, https://edition.cnn.com/2021/08/16/politics/afghanistan-joe-biden-donaldtrump-kabul-politics/index.html.拜登的其他中東政策也面臨民主黨內(nèi)的強(qiáng)大壓力，其在巴勒斯坦-以色列關(guān)系上的搖擺不定，令“挺巴”情緒高漲的民主黨進(jìn)步派人士頗感不滿(mǎn)，在他們的推動(dòng)下，巴以等次敏感問(wèn)題可能導(dǎo)致民主黨內(nèi)部分裂。盡管拜登十分艱難地讓國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了其總額為3.5 萬(wàn)億美元的基建預(yù)算案，但要想在2022年中期選舉中戰(zhàn)勝共和黨，他就必須對(duì)美國(guó)的中東政策進(jìn)行切實(shí)調(diào)整，以努力爭(zhēng)取民主黨進(jìn)步派的選票。在共和黨來(lái)勢(shì)洶洶、民主黨內(nèi)中左派斗爭(zhēng)激烈、特朗普等時(shí)刻謀劃“東山再起”、美國(guó)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)不利民主黨選情的大環(huán)境下，未來(lái)拜登政府每一項(xiàng)中東政策的實(shí)施都有可能舉步維艱。

（二）重啟伊核協(xié)議談判前景仍不樂(lè)觀

在重啟伊核協(xié)議的問(wèn)題上，美伊的核心癥結(jié)在于爭(zhēng)奪談判的主動(dòng)權(quán)。40多年的敵對(duì)關(guān)系使兩國(guó)嚴(yán)重缺乏互信，雙方矛盾的實(shí)質(zhì)不是“要不要達(dá)成協(xié)議”，而是“誰(shuí)先讓步使協(xié)議達(dá)成”。這導(dǎo)致美伊各自的談判目標(biāo)存在根本分歧：伊朗想不附加任何先決條件地“回到原來(lái)的核協(xié)議”，談判僅限于討論美國(guó)解除對(duì)伊制裁和重返伊核協(xié)議，不涉及修改協(xié)議文本、伊朗的導(dǎo)彈問(wèn)題和地區(qū)政策等，并要求美國(guó)采取措施確保今后不會(huì)像特朗普般輕易爽約；拜登政府則不滿(mǎn)足于僅“重回”伊核協(xié)議，而是要擴(kuò)大參與國(guó)范圍，修改協(xié)議內(nèi)容，達(dá)成一個(gè)囊括伊朗的核武研發(fā)、導(dǎo)彈項(xiàng)目、地區(qū)政策乃至人權(quán)問(wèn)題的更廣泛協(xié)議，并明確表示即使美伊恢復(fù)履約，美國(guó)仍將維持對(duì)伊朗的數(shù)百項(xiàng)制裁。

美伊各自國(guó)內(nèi)的阻力也使重啟談判存在障礙。美國(guó)民主、共和兩黨為是否應(yīng)重返伊核協(xié)議一直爭(zhēng)執(zhí)不下，民主黨內(nèi)也出現(xiàn)意見(jiàn)分裂，聯(lián)邦參眾兩院不少身居要職的民主黨議員均持反對(duì)態(tài)度。在兩黨權(quán)斗極化、公眾普遍敵視伊朗的大氛圍下，拜登政府如果對(duì)伊朗讓步勢(shì)必付出高昂的政治代價(jià)，美國(guó)解除各種對(duì)伊制裁、尤其是各類(lèi)“毒丸條款”[1]這種制裁主要有五類(lèi)：一是以“支持恐怖主義”為由、根據(jù)特朗普13224 號(hào)行政令對(duì)伊朗中央銀行、國(guó)家石油公司和國(guó)家油輪公司的制裁；二是美國(guó)國(guó)務(wù)院根據(jù)特朗普13224 號(hào)行政令將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)列為“外國(guó)恐怖組織”；三是特朗普制裁了包括伊朗外長(zhǎng)扎里夫在內(nèi)的多名參與核談判的伊朗高官；四是針對(duì)伊朗最高領(lǐng)袖辦公室的制裁；五是對(duì)伊朗常規(guī)武器交易實(shí)施的次級(jí)制裁。也有很大技術(shù)難度。伊朗經(jīng)過(guò)特朗普式“極限施壓”和反復(fù)無(wú)常，對(duì)美國(guó)正失去“戰(zhàn)略耐心”。最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊和新總統(tǒng)萊希雖然仍支持履約，但對(duì)達(dá)成協(xié)議的緊迫性和重要性的認(rèn)知已不同從前。為爭(zhēng)取對(duì)伊朗最為有利的談判結(jié)果，兩人將盡可能放慢談判進(jìn)程，提高談判要價(jià)，吊足美歐胃口，以便在萊希順利完成政府過(guò)渡后再找準(zhǔn)時(shí)機(jī)向美歐提出新條件，以重奪談判主動(dòng)權(quán)。

鑒于上述情況，美伊都有可能采取“扼殺”核談判的決策沖動(dòng)。迄今為止，拜登下令空襲敘利亞、增加對(duì)伊朗制裁、調(diào)查阿拉伯海商船遇襲事件等，給本就不太順暢的伊核談判增加了更多不確定性。伊朗支持的什葉派民兵襲擊駐伊拉克美軍、伊朗鈾濃縮設(shè)施遇襲等事件已對(duì)談判進(jìn)程形成干擾，美伊間“擦槍走火”的可能性升級(jí)，今后不排除伊朗的地區(qū)代理人武裝打死美國(guó)公民并引發(fā)美國(guó)報(bào)復(fù)、伊朗完全停止與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合作并啟用新型離心機(jī)、美國(guó)國(guó)會(huì)采取措施阻礙恢復(fù)核協(xié)議等風(fēng)險(xiǎn)。拜登“倚賴(lài)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、兼聽(tīng)而偏信”的決策風(fēng)格和其高齡因素，也正潛移默化地使他在決策中表現(xiàn)出更多冒險(xiǎn)傾向。為尋求青史留名、帶領(lǐng)民主黨拿下中期選舉等，拜登未來(lái)可能愈發(fā)不受外交官僚集團(tuán)掣肘，在對(duì)伊談判中仰仗自己“豐富的外交經(jīng)驗(yàn)”做出冒險(xiǎn)決策。

地區(qū)盟友的安全關(guān)切也會(huì)妨礙美國(guó)對(duì)伊朗讓步。在2021年5月的巴以沖突中，以色列將哈馬斯軍事實(shí)力的提升歸咎于伊朗的背后扶持，并據(jù)此要求國(guó)際社會(huì)維持對(duì)伊制裁，希望借此削弱拜登政府現(xiàn)行對(duì)伊政策的合理性基礎(chǔ)，終止伊核協(xié)議復(fù)談進(jìn)程。以色列總理貝內(nèi)特（Naftali Bennett）訪美時(shí)向拜登提出對(duì)伊朗的“行動(dòng)計(jì)劃”，敦促美國(guó)增加限制伊朗地區(qū)行為和導(dǎo)彈項(xiàng)目等條款。[1]“Remarks by President Biden and Prime Minister Bennett of the State of Israel Before Expanded Bilateral Meeting,” the White House, August 2 7, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/27/remarks-by-president-biden-and-primeminister-bennett-of-the-state-of-israel-before-expanded-bilateral-meeting/.隨著美國(guó)近期愈發(fā)急切地呼吁伊朗重返談判，貝內(nèi)特、拉皮德（Yair Lapid）等以方領(lǐng)導(dǎo)人也密集表態(tài)，表示“絕不允許伊朗獲得核武器，反對(duì)重啟伊核協(xié)議談判”，并稱(chēng)“以色列隨時(shí)可用任何方式對(duì)伊朗采取行動(dòng)”。[2]“PM Bennet addresses the United Nations General Assembly in New York,” Israel Ministry of Foreign Affairs, September 27, 2021, https://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2021/Pages/PM-Bennet-addresses-the-UNGA-in-New-York-27-September-2021.aspx; “FM Lapid meets with US Vice President Kamala Harris,” Israel Ministry of Foreign Affairs, October 12, 2021, https://mfa.gov.il/MFA/PressRoom/2021/Pages/FM-Lapid-meets-with-US-Vice-President-Kamala-Harris-12-October-2021.aspx.盡管地區(qū)盟友難以阻攔拜登重返伊核協(xié)議的決心，但在白宮陷入“阿富汗危機(jī)”、急需盟友信任與支持的情況下，拜登勢(shì)必重新聽(tīng)取盟友意見(jiàn)并調(diào)整對(duì)伊談判策略，這將給伊核談判前景帶來(lái)不確定性。

（三）美國(guó)管控中東盟友愈發(fā)力不從心

首先，阿拉伯盟友對(duì)“價(jià)值觀外交”不會(huì)買(mǎi)賬。無(wú)論是小布什的“大中東計(jì)劃”，還是奧巴馬對(duì)“阿拉伯之春”的推波助瀾，美國(guó)對(duì)中東進(jìn)行的所謂“民主改造”早已被證明嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)貒?guó)情、民情。阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)倉(cāng)促結(jié)束不僅是美國(guó)地緣戰(zhàn)略的失敗，更是美式民主輸出的破產(chǎn)，這再次證明把外來(lái)模式生搬硬套到歷史文化及國(guó)情截然不同的國(guó)家最終將難以立足，不僅加劇了地區(qū)國(guó)家社會(huì)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型陣痛，也令伊斯蘭教和穆斯林在全球范圍內(nèi)被污名化，造成更嚴(yán)重的種族和文明歧視，因此阿拉伯國(guó)家對(duì)“民主自由”的空洞前景早已不抱幻想。拜登政府在中東揮舞“人權(quán)”大棒已使美國(guó)同沙特、埃及等盟友的關(guān)系遇冷，阿拉伯國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層普遍對(duì)拜登的“價(jià)值觀外交”反應(yīng)冷淡，對(duì)配合美國(guó)對(duì)華進(jìn)行人權(quán)施壓也不感興趣，美國(guó)難在中東拼湊針對(duì)中國(guó)的“意識(shí)形態(tài)聯(lián)盟”，對(duì)盟友的號(hào)召力大打折扣。

其次，美國(guó)愈加難以管控以色列。在2021年5月的巴以沖突中，拜登曾先后4 次與以色列前總理內(nèi)塔尼亞胡通話(huà)試圖調(diào)解沖突[1]“Readout of President Joseph R.Biden, Jr.Call with Prime Minister Benjamin Netanyahu of Israel,” the White House, May 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/05/12/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-ministerbenjamin-netanyahu-of-israel-2/; May 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/15/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-primeminister-benjamin-netanyahu-of-israel-3/; May 17, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2021/05/17/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-primeminister-benjamin-netanyahu-of-israel-4/; May 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2021/05/19/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-primeminister-benjamin-netanyahu-of-israel-5/.，但美國(guó)非但沒(méi)有管住以色列，反而一直被其牽著鼻子走，巴以最終停火實(shí)際是以色列達(dá)到目的后“見(jiàn)好就收”。這顯示出美國(guó)對(duì)以色列的約束日益乏力，以色列不再只是美國(guó)中東戰(zhàn)略棋盤(pán)上的一枚重要“棋子”，而是已經(jīng)能夠固執(zhí)地自行其是。拜登匆忙從阿富汗撤軍、緩和同伊朗的關(guān)系、為爭(zhēng)取民主黨進(jìn)步派支持而在巴以問(wèn)題上搞“新平衡”等，都表明特朗普式“以色列優(yōu)先”的政策已走向終點(diǎn)，以色列的不安全感因此大幅上升。為遲滯美國(guó)從中東戰(zhàn)略收縮、“攪局”美國(guó)重返伊核協(xié)議、維持在巴以問(wèn)題上的強(qiáng)勢(shì)地位，以色列未來(lái)可能采取更多單邊軍事冒險(xiǎn)來(lái)向美國(guó)施壓，其不受美國(guó)管控并“自作主張”的可能性在增大。

第三，海灣阿拉伯國(guó)家愈加尋求“戰(zhàn)略自主”。拜登政府尋求與伊朗修好、從阿富汗撤軍、向印太戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向等，減弱了美國(guó)對(duì)中東盟友的安全保護(hù)能力，貶損了美國(guó)對(duì)盟友安全承諾的可信度。其盟友擔(dān)心自己將來(lái)也可能被美國(guó)背叛和拋棄，紛紛開(kāi)始尋求自救，減少對(duì)美過(guò)度依賴(lài)。近期海灣阿拉伯國(guó)家與伊朗不斷相互示好：2021年4月以來(lái)，在伊拉克牽線搭橋下，伊朗和沙特的外交、情報(bào)官員已于巴格達(dá)進(jìn)行了三輪會(huì)談；[2]“Tehran, Riyadh stepping towards de-escalation,” IRNA, July 15, 2021, https://en.irna.ir/news/84404846/Tehran-Riyadh-stepping-towards-de-escalation.兩國(guó)外長(zhǎng)還共同出席了8月由伊拉克主辦的“地區(qū)合作與伙伴峰會(huì)”，就調(diào)和地區(qū)熱點(diǎn)、化解雙方矛盾等進(jìn)行充分溝通；阿聯(lián)酋表示愿與伊朗“和解”，科威特、阿曼、卡塔爾也愿意進(jìn)行斡旋，促使伊朗同沙特、埃及等恢復(fù)關(guān)系。海灣國(guó)家這些舉動(dòng)實(shí)際是對(duì)拜登中東政策不信任而采取的無(wú)奈之舉，想在拜登政府做出于己不利的“大動(dòng)作”前先發(fā)制人，探索與傳統(tǒng)對(duì)手建立新的共存模式，增加同美國(guó)在盟友關(guān)系和地區(qū)事務(wù)上討價(jià)還價(jià)的籌碼，中東盟友對(duì)美政策的自主性與離心傾向不斷上升。

（四）破碎的安全環(huán)境或?qū)⑼侠郯莸钦樯碇袞|的節(jié)奏

當(dāng)前，在伊朗、以色列、土耳其、沙特等中東地區(qū)中心國(guó)家之間，出現(xiàn)了一個(gè)涵蓋伊拉克、敘利亞、巴勒斯坦、黎巴嫩、也門(mén)、利比亞等國(guó)的廣闊“中間地帶”。域外大國(guó)和地區(qū)強(qiáng)國(guó)為避免正面對(duì)抗、以最低成本獲取最大收益，正利用各種非國(guó)家行為體“代理人”來(lái)爭(zhēng)奪這一地帶，加劇了中東安全格局“碎片化”趨勢(shì)。這對(duì)拜登政府的中東政策而言，將出現(xiàn)兩種可能性：要么重蹈以往美國(guó)歷屆政府的覆轍，在中東拉一派打一派，不斷陷入各類(lèi)曠日持久的代理人戰(zhàn)爭(zhēng)，地區(qū)沖突此起彼伏，永遠(yuǎn)無(wú)法體面抽身；要么一旦代理人羽翼豐滿(mǎn)或其他行為體拋出更大誘餌，代理人可能會(huì)逐漸失去與美方合作的興趣[1]Amox C.Fox, “Conflict and the Need for a Theory of Warfare,” Journal of Strategic Security, Vol.12, No.1, 2019, p.56.，導(dǎo)致美國(guó)的中東“模塊化聯(lián)盟”變味，并使其運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，若美國(guó)利用盟友遏制地區(qū)對(duì)手和全球競(jìng)爭(zhēng)者的計(jì)劃破產(chǎn)，那么最后只能自己披掛上陣，耗費(fèi)更多資源和精力深陷中東泥潭。

同時(shí)，中東極端勢(shì)力與恐怖主義新一輪復(fù)萌也給拜登政府中東戰(zhàn)略的前景投下陰影。美國(guó)從阿富汗撤軍和阿塔“閃電”奪權(quán)，已對(duì)中東、中亞、南亞等地的各類(lèi)極端組織形成巨大示范效應(yīng)。它們要么群起效仿，認(rèn)定像阿塔那樣堅(jiān)定走武裝抵抗乃至暴恐襲擊的極端路線，就能“奪權(quán)建國(guó)”、驅(qū)逐“外國(guó)占領(lǐng)軍”，8月底的喀布爾機(jī)場(chǎng)爆炸案正是“伊斯蘭國(guó)呼羅珊省”的實(shí)踐；要么加速實(shí)現(xiàn)“合流”，將美軍撤軍、疫情持續(xù)肆虐等視為在阿富汗、伊拉克、敘利亞等地全線反攻的“機(jī)遇窗口”，相互建立“戰(zhàn)略合作關(guān)系”，重構(gòu)組織架構(gòu)，使得中東恐怖主義威脅多元化、去中心化趨勢(shì)加深。而美軍匆忙撤離時(shí)留下的大批武器裝備也可能在未來(lái)流入各類(lèi)極端組織手中，助長(zhǎng)其“武裝割據(jù)”和發(fā)動(dòng)恐襲的實(shí)力與底氣。而與之形成鮮明對(duì)比的是，地區(qū)反恐力量正在收縮。由于在阿富汗境內(nèi)及其鄰國(guó)缺乏基地，美軍未來(lái)在中東進(jìn)行“超視距反恐”的能力將十分有限；地區(qū)各國(guó)要么因忙于抗疫而難顧反恐，要么其軍事力量主要被用于其他戰(zhàn)事，地區(qū)反恐供給嚴(yán)重不足。這可能使美國(guó)在中東的反恐成就化為烏有，拜登政府將不得不面臨新的中東反恐課題，希冀抽身中東反恐沼澤恐將遙遙無(wú)期。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)的思考

拜登政府的中東政策可能對(duì)中國(guó)產(chǎn)生雙重影響。短期而言，中美在協(xié)調(diào)伊核協(xié)議談判、與地區(qū)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展清潔能源、共同打擊恐怖主義等方面有可拓展的合作空間。但從長(zhǎng)期看，拜登政府在中東遏制中國(guó)的一面在上升。面對(duì)可能或正在出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，中國(guó)一方面應(yīng)尋求與美國(guó)建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，努力尋找合作增長(zhǎng)點(diǎn)，另一方面要更加主動(dòng)作為，同中東國(guó)家加深合作，發(fā)揮更大的建設(shè)性作用。

中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定支持中東國(guó)家走自主發(fā)展之路。在當(dāng)前嚴(yán)峻的國(guó)際和地區(qū)形勢(shì)下，面對(duì)拜登政府的“價(jià)值觀外交”，中國(guó)應(yīng)與地區(qū)國(guó)家加強(qiáng)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流和文明融通互鑒，共同反對(duì)霸權(quán)主義和外來(lái)干預(yù)，支持地區(qū)國(guó)家提升自主發(fā)展與治理能力，走獨(dú)立自強(qiáng)、團(tuán)結(jié)協(xié)作的自主發(fā)展道路。

中國(guó)應(yīng)助力中東國(guó)家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化轉(zhuǎn)型。新冠疫情蔓延加劇全球斷供危機(jī)、石油價(jià)格斷崖式大跌等，客觀上推動(dòng)了中東國(guó)家重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加速發(fā)展民族工業(yè)，擺脫對(duì)石油經(jīng)濟(jì)依賴(lài)，使各國(guó)更加倚重中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中的突出地位，都想搭乘中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“快車(chē)”“便車(chē)”，對(duì)美國(guó)提出的“與中國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤論”應(yīng)者寥寥。未來(lái)在“一帶一路”合作框架內(nèi)，中國(guó)與中東國(guó)家可依托中阿合作論壇等機(jī)制平臺(tái)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、通訊技術(shù)、航空航天、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域加深合作，助推中東國(guó)家工業(yè)化、信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。

中國(guó)應(yīng)同中東國(guó)家積極踐行“以發(fā)展促安全”。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)秉持包容、合作、可持續(xù)發(fā)展的理念精神，倡導(dǎo)中東國(guó)家推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，做大經(jīng)濟(jì)合作蛋糕，增強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部經(jīng)貿(mào)、投資、技術(shù)等領(lǐng)域的相互依存和彼此政策協(xié)調(diào)，并在平等互利基礎(chǔ)上深化同中東國(guó)家的務(wù)實(shí)合作，以區(qū)域協(xié)同發(fā)展為地區(qū)和平與安全貢獻(xiàn)可持續(xù)的力量。

當(dāng)前，隨著美國(guó)持續(xù)戰(zhàn)略收縮，中東國(guó)家構(gòu)建地區(qū)安全機(jī)制的必要性和可能性在上升。2021年以來(lái)，王毅國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)已兩度造訪中東，提出實(shí)現(xiàn)中東安全穩(wěn)定的五點(diǎn)倡議[1]即倡導(dǎo)相互尊重，堅(jiān)持公平正義，實(shí)現(xiàn)核不擴(kuò)散，共建集體安全，加快發(fā)展合作。詳見(jiàn)“王毅提出實(shí)現(xiàn)中東安全穩(wěn)定的五點(diǎn)倡議”，外交部網(wǎng)站，2021年3月26日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1864378.shtml。，為打造共同、綜合、合作、可持續(xù)的中東安全架構(gòu)提供了更多中國(guó)智慧、中國(guó)方案和中國(guó)力量。未來(lái)，在維護(hù)伊核全面協(xié)議前提下，有關(guān)各方可共同搭建一個(gè)海灣地區(qū)多邊對(duì)話(huà)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上建立各類(lèi)工作機(jī)制，探討以政治外交手段解決中東面臨的安全問(wèn)題，用真正的多邊主義推動(dòng)形成維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定的新共識(shí)，為中東持久和平安全貢獻(xiàn)合力。